论我国基层法院初任法官入职前的法律工作经验及提升进路

宋高初, 郭巍峰

(浙江师范大学 法政学院，浙江 金华 321004)*

根据《人民法院组织法》第18条规定，基层人民法院包括县人民法院和市人民法院、自治县人民法院及市辖区人民法院。《法官法》第2条规定，法官是依法行使国家审判权的审判人员，包括审判员和助理审判员。依据最高人民法院1999年发布的《人民法院五年改革纲要》第33条之精神，部分地方法院因试行司法体制改革，取消具有审判权的“助理审判员”，增设无审判权、不属法官序列的“法官助理”一职，故初任法官为审判员。[1]在我国未试行法官助理制度的部分地方法院仍保留助理审判员岗位，初任法官则为助理审判员。[2]

一、当前我国基层法院初任法官入职前应具备的法律工作经验

因工作经验通常与工作年限呈现出不规则正比关系，世界多数国家均通过依法设立初任法官入职前法律工作年限来反映立法对初任法官入职前应具备的法律工作经验要求。我国借鉴西方国家立法例，对我国初任法官入职前的法律工作年限也作出了明确规定。我国《法官法》第9条第6款及《公开选拔初任法官、检察官任职人选暂行办法》(下称《初任法官选任办法》)第7条第3款明确规定，本科生至少须从事法律工作满2年、硕士博士生至少须从事法律工作满1年，方可入职基层法院初任法官。所谓“从事法律工作”，据2002年全国人民代表大会法律工作委员会解释，主要包括：从事国家或地方的立法工作;审判、检察工作;公安、国家安全、监狱管理、劳动教养管理工作;律师;法律教学研究工作;党的政法委员会以及政府部门中的法制工作等。在我国初任法官招录实践中，为及时充实法官队伍，缓解法院尤其是基层法院案多人少困境，众多法院通常在招录初任法官时严格遵守《法官法》及《初任法官选任办法》规定，对初任法官，尤其是基层法院初任法官入职前应具备的法律工作年限未提出更高要求。

立法要求我国初任法官入职前应具备一定年限的法律工作经验，其主要原因有：1.受国外相关立法例影响。 受“法律的生命不在于逻辑，而在于经验”等观念影响，国外众多学者主张将一定年限的法律工作经验作为初任法官选任必备条件之一，并得到立法认同。[3]我国也借鉴部分西方国家关于初任法官入职条件立法例，规定初任法官入职前应具备一定年限的法律工作经验，以顺应世界关于法官入职条件的立法趋势。2.国内相关理论学说推动。为确保“法院是实现社会公正的最后一道防线”，近些年国内众多学者认为，应借鉴西方国家法官选任机制，严把法官准入关，[4]以促进法官队伍精英化，进而为提高法官待遇及尊荣感奠定逻辑基础。从严要求初任法官入职前所获法律工作经验，一直被国内法学界所倡导，立法认同乃众望所归。3.审判工作要求。法官以定纷止争为天职，不仅应具备深厚的法学理论及丰富的法律知识，还须拥有高超的法律适用能力。法律工作尤其是法律实务工作，可有效提升法律人才将静态的法学理论及法律知识运用于现实生活处理法律纠纷的能力。立法规定初任法官入职前应具备一定年限的法律工作经验，有助于初任法官入职后法律适用能力的提升。

二、现阶段我国不宜从严要求基层法院初任法官的法律工作经验

从严要求初任法官入职前的法律工作经验，可加速初任法官入职后成长为优秀法官，但同时也可能导致胜任者寥寥，无法缓解案多人少困境。笔者认为：现阶段从严要求我国基层法院初任法官入职前所获法律工作经验的条件并不成熟。理由如下：

(一)部分地方法官职业魅力欠佳致离职率居高不下

近些年我国部分地区基层法院法官流失现象严峻。“来自云南省数据显示，2008年到2013年五年间，怒江州两级法院共有27名法官调离法院或考到外地；昭通市两级法院2009年至2014年六年间共流失法官122人。”[5]部分经济欠发达地区因法官离职人数急增，曾导致法官队伍出现“青黄不接”状态。[6]法官流失加剧了基层法院案多人少困境，其化解之策便是通过提升法官职业魅力来吸纳更多优秀法律人才充实基层法院队伍。然而当前我国部分地方基层法院法官岗位的职业魅力欠佳。职业魅力是职业选择的重要影响因素，主要包括职业待遇、稳定性、尊荣感及职业发展前景等。在职业待遇方面：我国基层法院审判工作量巨大，明显高于同级别公务员，已为众所周知的不争事实，但他们所获得的经济待遇并不明显优于同级别公务员。在职业稳定性及尊荣感方面：尽管法院依法享有独立审判权，但法院内部对法官管理通常采取行政管理模式，因此基层法院法官职业的稳定性及尊荣感并不明显高于同级别公务员。①在职业发展前景方面：法官职业的巅峰应为最高人民法院法官。依据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》所确立的法官逐级遴选制度，初任法官由高级人民法院统一招录，一律在基层法院任职。上级人民法院法官一般从下一级人民法院的优秀法官中遴选。据学者调研发现，我国基层法院法官职业发展存在着“天花板”现象。[7]部分地区法官招录实践中出现的未招满人数现象，说明基层法院初任法官职业吸引力正呈现下降态势。[8]另外鉴于当前基层法院法官职业尊荣感普遍较低的现状，优秀律师及法学专家也大多倾向于入职中级及以上人民法院。如从严要求基层法院初任法官入职前所获法律工作经验，必致基层法院初任法官入职门槛提高，进一步削减基层法院法官职业吸引力，不利于基层法院法官队伍建设。[9]

(二)部分地方基层法院案多人少困境并未得到有效缓解

随着民事立案登记制的推行、行政诉讼受案范围的扩大及民商事案件管辖标准的调整，基层法院案件数量日益增多。受编制影响，基层法院法官人数增长缓慢。在法官员额制改革背景下，基层法院从事审判工作的法官队伍被压缩，加剧了基层法院案多人少困境。“以浙江义乌法院为例，2013 年受理各类案件 27 819 件，同比增长16.9%，2014年新收29 050 件，同比又增长4.4%。2015 年，受立案登记制改革、新型诉讼法实施等因素的叠加影响，全年受理各类案件35 799 件，同比上升23.2%。在案件快速增长的同时，法院审判人员却增长缓慢，近五年来，义乌法院在编干警仅从184人增加到了197 人，与案件增长速度相去甚远。”[10]如从严要求基层法院初任法官入职前所获法律工作经验，将导致优秀法律人才不愿或不能及时入职基层法院法官，加剧当前我国部分地区基层法院案多人少困境，影响案件处理质量。

另外，现阶段从严要求我国基层法院初任法官入职前所获法律工作经验的必要性也不充分。这是因为：除审判经验外的其他法律工作经验对基层法院初任法官审判能力的提升作用有限。据2002年全国人民代表大会法律工作委员会对“法律工作”的解释可知，法律工作包括立法、执法、司法、法律教学研究、普法、法律服务等。立法工作在提升立法者立法技术的同时，有助于增强其对法律规范未来适用状态的预判能力；执法工作在提升执法者程序意识的同时，有助于增强其对违法行为的查处能力；法学研究有助于增强研究者对现行立法及法律规范贯彻执行状况进行多角度、多层次的剖析能力；法律教学及普法工作有助于提升普法者法律宣讲能力；检察工作及法律服务如律师工作，有助于提升论辩能力及说服能力等。众所周知，审判是一种专业性极强的法律适用工作，通常要求法官具备庭审驾驭能力、案件事实发现能力、法律适用能力及释法能力等。除审判工作以外的其他法律工作，有助于提升初任法官的法律适用能力或释法能力，但对于全面增强基层法院初任法官的审判能力，尤其是非常重要的庭审驾驭能力及案件事实发现能力，作用有限。因此，鉴于当前部分地方基层法院案多人少困境，现阶段从严要求我国基层法院初任法官入职前所获法律工作经验是否具有现实紧迫性，值得商榷。

三、我国律师入职基层法院法官所需的法律工作年限不宜延长

2016年颁布实施的《从律师和法学专家中公开选拔立法工作者、法官、检察官办法》第6条规定，律师至少须从事法律工作满5年，方可成为初任法官。原因主要有：1.延长律师入职初任法官前从事法律工作年限，可增加其入职法官前所获法律工作经验，有助于其入职法官后审判能力的提升，以顺应法院相关工作要求。2. 经过十余年的法官队伍建设，我国中级及以上人民法院案多人少困境得到有效缓解。在法官编制紧张情形下，为更好地缓解审判工作压力，中级及以上人民法院更喜欢通过遴选机制从下级法院选任法官。为限制律师入职中级及以上人民法院法官队伍的规模，严格律师入职法官所需的法律工作经验，一方面可提升法官形象，另一方面又可有效回应近年来我国学界关于从优秀律师队伍中选任法官的呼声。

由于《从律师和法学专家中公开选拔立法工作者、法官、检察官办法》并未严格区分律师入职不同级别法院所需的法律工作年限，从而使律师入职基层法院初任法官所需的法律工作年限延长至5年。笔者认为：设定各级法院初任法官入职所需的法律工作年限应综合考虑现行法律规定、法官紧缺程度、法律人才就业意向等因素。现阶段我国律师入职基层法院法官所需的法律工作年限不宜延长。理由如下：

(一)悖于公平理念

公正是任何制度或措施获得合法、合理性的逻辑前提，也是其得以有效实施的保障。我国《宪法》第33条明确规定，公民在法律面前一律平等，其中也包括就业机会的均等。拥有相同学历、学位，完成相同法律系统学习的毕业生，因从事法律工作岗位不同，导致其入职法官的就业机会不平等，有损公平理念，也悖于宪法精神。另外，审判能力主要包括庭审驾驭能力、法律事实推断能力、法律规范适用能力及释法能力。律师执业过程中开展的调查取证及证据运用活动可有效锻炼其法律事实推断能力；律师执业过程中开展的依法辩论或辩护活动可有效提升其法律规范适用能力；②律师说服公安司法机关采纳代理、辩护意见或说服当事人签订代理、辩护协议等活动，可有效增强其释法能力。律师入职法院前先行积累的法律工作经验对其审判能力的提升促进作用，并不逊于其他法律工作岗位。因此，完成法律系统学习的毕业生从事律师职业后入职法院法官须先行执业5年，是对律师的就业歧视，不合公平法理。

(二)与现行相关立法相冲突

中央政法委颁布实施的《从律师和法学专家中公开选拔立法工作者、法官、检察官办法》第6条第4款规定的内容与全国人大常委会颁布实施的《法官法》第9条第6款内容相冲突。③《法官法》并未授权中央政法委对入职法官所需的法律工作年限条件进行变更。依据《宪法》第62条第3款规定，全国人大常委会是全国人大常设机构，闭会期间代表全国人大行使权力，享有最高立法权；中央政法委是中共中央领导和管理全国政法机关工作的职能部门，担负着从宏观上组织领导中央及地方政法各部门工作的职责，既非立法机构又非立法、司法解释机构，其对我国政法工作提出的若干建议，如被立法或司法解释机构吸纳作为立法、司法解释内容，方可发生法律效力。为保障法律权威，《法官法》第9条第6款所规定内容不应被废止。

(三)抑制部分优秀律师入职基层法院法官积极性

近些年我国“诉讼爆炸”现象加剧了基层法院案多人少困境。为保障司法公正、缓解法院审判工作压力，鉴于律师执业过程中所培育的法律工作能力更加接近审判工作要求，党的十八届四中全会明确提出从符合条件的律师队伍中招录法官。为吸纳更多优秀律师充实法官队伍，尤其是基层法院法官队伍，《从律师和法学专家中公开选拔立法工作者、法官、检察官办法》指出，应宽松律师入职基层法院所需条件，其中包括法律工作年限条件，否则从律师队伍中选任基层法院法官的意图可能落空。原因如下：1.偏紧的法官职业自由度使部分优秀律师不愿入职法官。当前我国借鉴公务员管理体制对法官进行管理。法官受公务员行为规范、法官职业道德及审判工作纪律等约束，工作时间等自由度相对偏紧。律师属自由执业者，《律师法》第37条第22款所确定的律师发表法律意见责任豁免制度可提升律师的意志自由。④因此在职业自由度方面，律师职业优于法官职业。2.经济压力使部分执业5～6年的优秀律师不敢入职基层法院法官。依据我国现行教育体制，本科学历毕业年龄通常为21～23周岁。法学专业本科毕业后参加并顺利通过法律职业资格考试成为执业律师时最低年龄为22～24周岁。在律师执业伊始的1～2年内，经济尚能自给自足或受父母接济，经济压力并不突出，此时法官职业(包括基层法院法官职业)对遭遇案源压力的部分律师而言，具有较大吸引力。律师执业5～6年后，年龄大多处于27～30岁，正处婚嫁阶段或已为人父母，经济压力日益突出，经济收入不突出的基层法院法官职业对其吸引力下降。 部分律师迫于日益突出的经济压力不敢成为物质待遇相对较差、职业尊荣度不高的基层法院法官。

四、丰富我国基层法院初任法官入职前法律工作经验之进路——完善我国现行预备法官培训机制

自《法官法》颁布实施以来，随着社会、经济不断发展，通过基层法院处理的法律纠纷数量及复杂程度都有明显提升。这对当前我国基层法院初任法官审判能力提出了更高要求。法官入职前所获法律工作经验，无疑会影响着其入职后的审判能力。包括培训在内的学习及社会实践通常是获取经验的两种重要途径。因现阶段我国不宜延长基层法院初任法官入职前的法律工作年限，故完善我国现行预备法官培训机制便成为增强我国基层法院初任法官入职前法律工作经验的可取进路。

依据《法官培训条例》第2条第2款、第15条第1款规定，初任法官应接受包括岗位规范、职业道德和审判实务等内容的培训。培训时间不少于一年。通过部分学者调研发现，当前我国预备法官培训机制运行过程中暴露出以下问题：1.重视程度不够。当前我国对预备法官均采取“先定岗后培训”模式，导致部分参加培训的预备法官对培训采取“应付”态度。[11]2.培训方式单一。当前国内多数预备法官培训机构沿袭传统法学教育模式，主要采取学术讲座、课堂理论讲授方式开展培训工作，相关的案例教学、研讨教学等运用较少，对预备法官日后法律适用能力提升帮助不大。[12]3.部分培训未能贯彻服务审判理念，培训内容概念化、教条化、理论化色彩浓厚，针对性、实践性不强，培训过程中存在着驾驭庭审、裁判能力培养不足等缺陷。部分培训学员庭审组织能力未能得到有效提升。[13]我国预备法官培训机制完善措施建议如下：

(一)市场化运作

依据《法官培训条例》第8条规定，当前国内预备法官培训主要由最高人民法院、高级人民法院设立的各级法官培训机构负责组织并实施。培训属于教育服务活动。预备法官培训通过市场化运作，引入培训服务市场竞争机制，可有效提升培训实效。当前，经过三十多年法学高等教育制度建设，我国众多法学高等院校具备预备法官培训能力：首先，高校法学教师通常具备较深厚的法学理论知识，有助于提升培训学员的法学理论素养。随着法学教研与法律实践双向流动机制的运行，近些年国内许多法学院校聘请法官成为兼职教师，同时也有许多法学教师有审判工作经历。[14]因此培训师资条件基本具备。其次，为提升法学专业毕业生法律实务工作能力，许多高校都注重法律实践教学，开设部分法律实践课程，如模拟法庭、法律诊所等。[15]另外，近些年众多法学高校在服务地方经济与社会发展观念指引下，陆续与地方政府、企事业单位合作开展法学培训活动，[16]具备较丰富的法律实务教学及培训工作组织经验。最后，当前国内众多高校均具备开展基层法院初任法官培训所需的硬件设施条件，如模拟法庭实验室等，可满足预备法官培训要求。

(二)培训过程中加强审判实践演练

当前我国预备法官培训大多采取重理论课堂讲授、轻审判实践演练模式，导致学员培训学习积极性不高。[17]笔者认为：除部分理论课程须课堂讲授外，应用型课程如诉讼法学课程则可通过组织模拟法庭活动来提升学员学习积极性。模拟法庭活动能结合情境教学、案例教学特点，可有效提升培训效果。这是因为：模拟过程中各种身份扮演具有较好的情趣性；裁判结果可使模拟活动具有较强的对抗性；整个模拟庭审活动具有较好的观赏性。另外，扮演公诉人、辩护人或民事诉讼原告、被告的培训学员在开展模拟活动前为避免败诉，通常会对模拟法庭所演示的虚拟或真实案例进行研究，了解掌握案例所关联法律知识及相关理论；扮演审判员的培训学员在开展模拟活动前，通常会主动了解、掌握相关庭审规则及庭审组织技巧；模拟庭审中的法庭调查、法庭辩论在提升学员语言表达能力的同时，可增强学员对相关法律规范及立法精神的理解、掌握；活动过程中控、辩、审三方提交模拟法庭的法律文书能有效提升学员的法律文书写作能力。模拟法庭点评教师可聘请在职或不在职的法官担任，其点评能进一步强化学员在参与模拟法庭活动过程中所了解掌握的法律知识、法律精神及庭审组织技巧。

(三)培训学员应以公诉人或律师身份完成培训实习任务

实习可有效提升预备法官法律实践能力。当前，国内众多法官培训单位依照传统培训模式，通常安排学员所在法院作为该学员培训实习单位。[18]这虽可缓解培训学员所在法院工学矛盾，但也可能导致培训实习走过场现象的出现，不利于学员法律实践能力的提升。[19]为实现实习目的，笔者建议预备法官培训单位借鉴国内部分地区实施的检法业务骨干互派锻炼机制的运行经验，[20]要求学员以公诉人或律师身份完成培训实习任务。具体操作方式如下：各培训单位借鉴当前国内高校开展法学专业本科生毕业实习工作经验，与本地或学员所在地司法行政部门、检察院加强合作，建设一批培训实习基地，统一组织安排学员到培训实习基地以公诉人或法律援助律师身份完成实习任务。培训实习基地负责安排实习学员具体工作任务并对实习情况进行监督。这样，一方面可增强学员参与真实庭审活动的亲历性，提升学员法律实践工作能力；另一方面可使培训学员有机会切身体验公诉人、律师的工作历程及感受，了解他们所思所想，为日后掌控庭审、正确处理法律纠纷奠定感性基础。

注释：

①现实生活中部分地区出现的大量法官调离到其他党政机关任职现象，说明基层法院法官职业魅力并不明显高于同级别行政机关。详见余静：《以平常之心看待法官离职》，《法制与经济》2014年第10期，第138页。

②法律实践中，律师辩护或辩论过程中均须考虑如何运用现行法律规范来支持自述观点问题，因此关联着法律规范的适用问题。

③依据全国人大常委会颁布实施的《法官法》第9条第6款及全国人大法工委对《法官法》中“从事法律工作”的解释，法学专业本科生毕业后从事2年律师职业可申请入职基层法院法官。中央政法委2016年6月2日颁布实施的《从律师和法学专家中公开选拔立法工作者、法官、检察官办法》第6条第4款规定，法学专业本科生毕业后入职法官须先行实际执业5年以上。

④《律师法》第三十七条规定：“律师在法庭上发表的代理、辩护意见不受法律追究。但是，发表危害国家安全、恶意诽谤他人、严重扰乱法庭秩序的言论除外。”