以色列水外交政策研究

高 阳

(河南省外事侨务办公室,河南 郑州 450003)

一、水外交概念

水是社会生活中不可替代的宝贵资源，是世界经济可持续发展的关键。当前，水资源短缺问题呈现日益严重态势，联合国《水资源发展报告》(2012)数据显示，到2030年，47%的世界人口将生活在严重缺水的地区。因此，世界各国十分重视本国水资源问题，甚至将其提升至国家安全战略层面。根据世界银行官网数据，全世界目前共有276个跨界流域，涉及148个国家，占全球流域淡水总量的60%。在这种情况下，相关国家和地区围绕水资源分配和利用展开的争夺日益激烈，对地区政治稳定造成了不利影响。例如，中东地区的约旦、叙利亚、巴勒斯坦和以色列长期处于约旦河水资源争端之中，这对中东地区政治稳定极为不利。

水外交是解决水资源争端的基本途径。通过谈判、协商等外交手段实现水资源的公平合理分配，科学分享水利益，将是未来解决全球水资源问题的主要方向。随着国际水争端问题日益增多，学术界逐渐开始认识到水外交的重要性。但是，在外交学理论研究中，水外交研究是一个比较新的领域，目前关于水外交的定义仍无统一定论。经过查阅大量文献资料发现，水外交的研究主要集中在国外，且以水资源领域国际或地区机构研究人员为主，国内关于水外交的研究很少。在现有水外交理论研究中，十分注重其对解决水资源现实问题的指导性，这是水外交研究的一个显著特点。

《欧盟理事会欧盟水外交决议》指出，欧盟水外交的目标是通过积极参与应对全球水安全挑战，推动协作性和可持续性的水资源管理，鼓励和支持在约定政策和项目框架下的地区和国际合作。瑞士联邦外交部认为，水外交是采用技术支撑下的政治对话来寻找各方认可的水和安全问题解决方案的方法与规则，旨在推动政治、经济和水资源领域的各方对话，以解决与水资源管理相关的争端。国际水文科学协会认为，水外交是国家、水资源利用方、政府部门防止和解决争端，通过谈判达成水资源分配和管理协议的动态过程，旨在寻找合理的、可持续的、公正的、和平的水资源分配和管理方案，以此推动水资源相关领域合作。

我国水外交研究则是以专业学者为主。从国际政治资源角度来看，水外交是一国外交在跨界水资源问题上的具体应用和拓展，实际上也是一国综合、统筹、协调和配置各种跨界水资源相关硬性国际政治资源和软性国际政治资源的复合过程[1]。从国际关系角度来看，水外交包含“防守型”和“进攻型”。防守型水外交是某一国通过各种外交方式和举措来促进本国与其他国家间水合作项目的顺利开发与合作；进攻型水外交是一国制衡他国的特殊手段，即以水权力、水资源、水谈判等作为工具服务国家整体外交[2]。从调整范围角度来看，水外交有广义和狭义之分。广义水外交是指国家及相关行为体围绕水资源问题展开的涉外活动，狭义水外交是指国家及相关行为体围绕跨界水资源或国际河流水资源问题展开的涉外活动。

水外交是指各国在全球范围内进行的与水资源领域相关的交往，这种交往以解决水资源冲突、促进水资源国际合作为目的，具体形式为协商、谈判、签订协议等。

二、以色列水外交政策的目标

受地理位置和气候因素影响，以色列全国降水较少，水资源十分匮乏。自建国以后，以色列通过完善水利基础设施建设、加强废水回收利用和海水淡化产业发展、推动节水科技创新和灌溉技术普及、倡导全民节水理念等手段，大力发展国家水经济。与此同时，以色列十分注重国家水外交，根据国内外不同历史时期的实际情况，制定相应的水外交政策。其水外交政策主要包含三个方面。

(一)确保水供应，维护国家水安全

1948年以色列建国以后，二战中欧洲各国的犹太难民开始不断涌入这个新生国家。人口的增加必然导致农业、生产和生活用水需求量的上升，因此以色列政府十分重视国家水安全问题。由于国家水资源相关产业的发展才刚刚起步，所以以色列十分依赖常规水资源(降水、河流地表水等)。从当时以色列水资源分布情况来看，约旦河占有极其重要的位置。约旦河及其支流是以色列基本的地表水源，满足着该国约三分之一的水需求。以色列总理戴维·本古里安曾说，“以色列土地上最重要的河流是约旦河及其支流耶尔穆克河”。为了优化国家水资源配置，扩大国家生存空间，以色列历时11年(1953年—1964年)建成了国家输水工程，将北部加利利湖丰富的水资源输送到中部人口稠密地区和南部内盖夫沙漠地区。

以色列此举加剧了原本就比较紧张的约旦河流域局势，作为回应，阿拉伯国家制定并开始执行利用约旦河源头及其支流河水计划。自此，双方围绕约旦河水资源利用的冲突不断升级，甚至是诉诸武力。1967年的第三次中东战争在很大程度上就是一场水战争，因为阿拉伯国家的水利工程将会分流哈斯巴尼河和巴尼亚斯河上游支流[3]，这对以色列的国家水安全构成了严重威胁。通过此次战争，以色列占领了约旦河西岸和戈兰高地。其中，约旦河西岸蓄水层是以色列重要的地下水资源，可为以色列提供25%的所需水源[4]。戈兰高地则被誉为“中东水塔”，其水资源丰富，约旦河支流雅尔穆克河流经戈兰高地，加利利湖也位于此。直到今天，以色列仍然占据着戈兰高地，在国际社会的普遍反对下，其仍试图让占领合法化。不可否认，戈兰高地对于以色列具有十分重要的战略意义，国家水安全是其中的核心因素之一。在约旦河西岸，以色列将水资源置于军事管控之下，严格限制巴勒斯坦人开采水源，以确保本国水资源供应。

通过分析以色列在约旦河流域的水外交政策可以看出，维护国家水安全是以色列水外交的底线。占领戈兰高地并在约旦河西岸实行歧视性的水资源分配政策在某种意义上是以色列强权政治的体现，在一定程度上也体现了其维护国家水安全的政策底线。

(二)以水为媒，服务国家整体外交

由于地缘政治、意识形态、国际局势等方面的原因，以色列在建国之初外交局面十分窘迫，不仅处于中东阿拉伯国家的军事包围之中，而且受到了反殖民主义国家和社会主义国家的敌视。因此，缓和地区紧张局势和谋求国际社会认可是以色列建国之初及后续相当长一段时间内的主要外交任务。为了拓宽对外交往渠道，以色列将水当作外交的一种重要工具，通过分享水资源、水经验和水技术，来帮助一些国家和地区改善水资源状况，进而深化友好合作关系。在这种水外交关系中，非洲和中东地区较为典型。

1.以色列与非洲

由于国际社会的孤立政策、美国政府对非外交战略、阿拉伯世界对非政策等原因，以色列不得不重新估量非洲的重要性并改变对非外交政策。在万隆会议和不结盟运动会议上碰壁之后，以色列被迫将视线转向非洲，原因有两点：一是地理位置相近，二是非洲国家在联合国的投票权力量较大[5]。20世纪50年代后期开始，以色列开始和一些非洲国家在水技术和灌溉领域开展合作。与此同时，为了同发展中国家分享以色列快速发展过程中所积累的知识和技术，摆脱阿拉伯国家的孤立，以色列创设了MSAHAV(马沙夫：以色列国际发展合作中心的希伯来语简称)，旨在通过培训和建立示范区等方式帮助发展中国家(主要是非洲)提升在水管理、节水技术、医疗、教育、食品安全、公共卫生等方面的水平，其中水资源管理和节水技术项目占比很高。以色列与非洲的交往不仅可以缓解来自中东的外交压力，而且有助于以色列在今后中东问题的斡旋中增加自己的政治资本。以色列以水为媒介，积极主动开展对非洲的外交工作，效果十分明显。在1961年联大会议上，非洲及拉美的16个国家与以色列一道提出一项提案，要求阿拉伯国家承认以色列，并通过直接谈判解决双方的争端[5]。

2.以色列与中东国家

以色列是中东政治的孤岛，长期与阿拉伯国家处于对立状态。随着经济社会的不断发展，周边外交在以色列国家外交中的重要性日益显现。和平的周边外交环境不仅可以创造良好的投资和发展环境，也可以缓解以色列国民一直紧绷的安全神经。

水资源是中东地区主要争议领域之一，解决水资源争端是实现中东地区和平的重要基础。在历次中东重要外交事件中，水资源问题总是占据着十分独特的位置。在巴列维王朝时期，以色列派遣许多水务工程师参与伊朗水务项目，这在一定程度上促进了双方的友好关系。在1993年《奥斯陆协议》附件《经济和发展合作议定书》中，水资源合作放在了重要位置。根据协议，以色列向巴勒斯坦加沙地带和约旦河西岸提供淡水资源。1995年巴以双方达成了《塔巴协议》，以色列承认巴勒斯坦在西岸地区的水权力，并在过渡时期向巴勒斯坦提供2 860万立方米淡水资源。根据协议，以色列-巴勒斯坦联合水利委员会成立，旨在管理约旦河西岸的水资源和污水设施，负责水利基础设施的维护和新建工作。1994年《约旦-以色列和平条约》中，双方就水资源等7个问题达成协议。以色列同意每年给约旦5 000万立方米的淡水，并参加建造水坝的合作项目[4]。

水资源是中东地区国家生存和发展的基础，以色列在确保国家水安全的前提下，通过水外交解决和周边国家的水争端问题，缓和了与周边国家的紧张关系，是国家整体外交的有机组成部分。此外，以色列利用自身在约旦河流域的优势地位，以水资源为工具，增加在阿以政治斡旋中的砝码，以此为自己争取更多的利益和主动权，这也是以色列重要的外交手段。

(三)抢占水高地，推动水外交全面发展

以色列属于典型的地中海型气候，其降水主要集中在冬季，且全国降水分布不均。因此，以色列十分注重发展国内水产业，经过几十年的发展，其不仅满足了本国工业、农业和居民生活用水需求，而且在海水淡化、污水回收处理、农业节水技术等领域已位居世界前列。在国内水经济快速发展的支撑下，以色列大力发展水外交。2014年以色列政府与美国加利福尼亚州签署了合作协议，水资源合作是该协议的一项重要内容。2017年，中以两国在北京发表了《关于建立创新全面伙伴关系的联合声明》。声明指出，双方希望继续在水源保护、水体净化、水和废水处理、非点源水污染治理、蓄水层保护、河流修复、海水淡化、水资源再利用等方面加强合作。2017年，以色列与印度正式建立水与农业战略合作关系，签署了《水资源保护和饮用水协议》，推动在水资源利用、节水技术、水净化等领域的合作。根据2017 MSAHAV年度报告信息，非洲国家仍是该机构对外工作的重点。2017年，该机构与非洲的喀麦隆、埃塞俄比亚、加纳、肯尼亚、卢旺达等国家在水资源管理和灌溉技术领域展开了富有成效的合作。如今，以色列在世界水外交体系中占据十分重要的位置，与世界数十个国家在水资源领域展开了合作，有效推动了以色列经济发展。

三、以色列水外交政策对我国的启示

(一)制定科学的水外交政策

水资源是国家经济社会发展的战略性资源。当前，部分国家和地区因水资源分配和利用时常产生分歧，甚至是冲突。在水资源短缺日益严重的形势下，这种分歧和冲突有愈演愈烈之势。因此，世界各国都在寻求利用谈判和合作等外交手段来防止水资源争端，实现水资源合理分配和利用。在这种情形下，我国应加快制定符合国情、世情的水外交政策。第一，立足周边国家开展水外交。在“亲、诚、惠、容”的周边外交理念引领下，秉承正确的义利观，以澜沧江-湄公河流域为重点，通过谈判和磋商推动水资源的国际合作，实现水资源合理分配与科学利用。第二，注重与“一带一路”沿线国家的水外交。充分利用“一带一路”倡议带来的机遇和政策优势，积极推动与沿线国家在水利基础设施、节水灌溉、污水处理、节水技术等领域的务实合作。第三，抢抓世界水外交主动权。水资源事关全人类福祉，是构建人类命运共同体的核心要素之一。作为一个负责任的大国，我国应主动承担大国责任，积极推动全球水治理，发挥自身在协调解决地区水资源争端问题中的作用。与此同时，加大水援助力度，帮助非洲等地区欠发达国家应对水资源短缺问题。

(二)大力发展水经济

雄厚的水经济实力是水外交的基础。大力发展水经济不仅能够有效缓解当前我国所面临的水资源短缺问题，而且可以极大促进水外交关系向纵深发展。我国工业体系完备，综合国力较强，且国土面积辽阔，在发展多元化的水经济方面具有得天独厚的优势。当前，应制定水经济发展规划，形成政府引导、企业为主、科研机构参与的良性发展体系。整合水务产业资源，推动海水淡化产业、节水灌溉产业、污水处理产业、水利基础设施建设等协同发展。加大“外向型”水资源产业支持力度，鼓励有条件的水务企业进入国际市场，在世界水经济发展中发挥更大作用，以雄厚的水经济实力提升我国在全球水外交上的话语权。

(三)注重水外交能力建设

水外交能力是开展水外交的前提。由于跨界流域的自然界线与国家领土界限的不一致性，水资源争端总是与国家主权联系在一起，十分复杂。为了推动我国水外交发展，加强水外交能力建设势在必行。一方面是强化领导能力建设。我国应加强水外交领导机构建设，在国家层面上成立专门的水外交机构，整体把握水外交政策导向；在流域层面上，应组建专门的流域水外交委员会，制定具有灵活性和针对性的水外交政策。另一方面是加强人才培养。应建立国家级水外交智库和水外交研究中心，充分发挥科研院所的积极性，注重培养既懂水管理、水经济、水技术和水法又熟悉外交知识的复合型人才。