如何转入高质量经济发展轨道

周哲

随着外部环境转好、经济下行压力减弱和舆论对经济增速宽容度提高，现在正处于化解累积泡沫和风险、解决体制机制问题、用改革促进高质量发展的转折关口

淡化对GDP增速的关注正在成为宏观经济的评价趋势。2018年被经济学家视为高质量发展元年，但问题随之而来，新的宏观经济评价体系和指标如何搭建？2017年底十九大和中央经济工作会议提出“高质量发展”，给出了新的答案。

中国经济在十八大期间实现了年均7.1%的经济增速，打破了各界对“硬着陆”的担忧，应对可能出现的经济失速的阶段已经安然度过，2017年中国经济大概率会交出超过预期的成绩单。

现在已经来到了一个更新的起点，中央经济工作会议对此总结为，“中国经济已经由高速增长阶段转向高质量发展阶段”。什么是高质量发展，怎么样实现高质量发展，已成为新时期中国经济一道最需要解答的难题。作为十九大之后的开局之年和改革开放40周年的关键一年，2018年这个高质量发展元年将如何开启，备受瞩目。

经济转折关口

為什么此时提出高质量发展？国家信息中心经济预测部主任、首席经济学家祝宝良的表述，代表了多位被采访专家的想法：“世界经济好起来给了我们喘息的机会，未来三年不用太担心外需，我们有很好的时间窗口，千万不要错过。”要抓紧利用这三年的时间窗口期，用更大的力气解决宏观机制问题。

2017年全年GDP增速达到6.9%，高于2016年全年增速6.7%0.2个百分点。在形容2017年增速时，国家统计局认为“经济运行保持在合理区间，四大宏观指标都是稳中向好，好于预期。”多位接受《财经》记者采访对象都使用了“超预期”这个词。6.9%的增速意味着中国GDP增速将连续10个季度稳定在6.7%到6.9%的区间，中国经济企稳，不再持续下降，还略有回升，已经来到了“L”的一横阶段。

但过去两三年经济增速的稳定，离不开扩张性的财政和货币政策对需求的刺激，这个过程中累积了大量的泡沫和风险，随着外部环境转好、经济下行压力减弱和舆论对经济增速宽容度的提高，现在这个时间正处在化解累积的泡沫和风险、解决体制机制问题、用改革促进高质量发展的转折关口。

国家统计局中国经济景气监测中心副主任潘建成提醒，“大家经常说‘超预期说明原来没想到，没想到的因素里面，哪些是让我们喜出望外的，哪些是值得担心的，这个需要区分清楚。”

潘建成认为2017年中国经济超预期背后主要有六个因素的推动，消费、经济新动能、出口、基建、房地产去库存、 PPI带动的库存周期和利润增长。

这六个因素里面，消费的贡献增强，CPI中服务的价格涨幅超过商品的价格涨幅，体现了消费结构的升级，从这个角度说这是积极的超预期因素。但也要注意，2017年前三季度全国居民人均可支配收入增长9.1%，比去年高了约1个百分点，但全国居民可支配收入中位数增长7.4%，比去年低了约1个百分点（见图1）。这表明2017年居民收入增长与工业品价格上调和利润增长相关，收入增长得益更多的是资本所有者，即高收入阶层。

真正影响消费的是中位数，即中产阶级，但中位数增长率却下降了。所以既要看到消费中积极的一面，也要看到对超预期的经济增速产生作用的因素中有一些非结构升级的因素存在。

其次，新动能的增长虽然很快，但体量仍然偏小。比如新能源汽车，在2017年1月到10月新能源汽车的增长速度超过了80%，但占整个汽车的比重可能不到3%。潘建成估算，新动能、新经济在工业领域和再投资增长的贡献中仅占15%。

第三，出口增速由负转正，对经济增长的贡献率由负转正，除了世界经济回暖的因素外，还有2016年人民币贬值的滞后效应的作用，2016年人民币对美元贬值了6.67%。但值得关注的是，2017年人民币对美元升值了6.25%，将对2018年的出口产生一定负面影响。

第四，基础设施建设投资在2017年1月至11月增速已达20.1%，其占全社会投资的比重已经和金融危机后“铁公基时代”比重不相上下（见图2），绝对规模也远超金融危机后阶段。

而且潘建成发现，作为基础设施投资主要贡献力量的PPP存在区域间的极度不平衡。截至2017年9月末，全国入库的PPP项目共计超1.4万个，其中上海有4个，北京有87个，广东有175个，最发达的几个省市加起来仅有266个。贵州一省就有1832个，新疆有1299个（见图3）。加上民间参与PPP热情不高的老问题，靠PPP推动的基础设施建设投资值得关注和警惕。

第五是房地产去库存，如果房地产去库存增加了居民的杠杆，也需要十分警惕。

第六是PPI带动的库存周期和利润增长，PPI已经涨了一年半了，还能持续多久是一个问题。

潘建成认为，真正推动2017年中国经济超预期增长的因素中，积极的结构升级的因素占少部分，仍有大量蕴含着风险和泡沫的因素在推动经济增长。

祝宝良则从更长的时间段分析，过去几年经济增速的稳定离不开政策对需求的刺激和杠杆率加大等风险因素的累积，需要集中解决。

他认为，2015年开始的一轮扩张性财政和货币政策、供给侧改革、好转的外部环境是促进这几年经济稳定的最主要因素。

针对2014年、2015年中国经济持续下滑的局面，2014年11月到2015年期间实施了约6次降息、6次降准。通过政府购买服务、专项建设基金、地方政府的产业基金、PPP等措施加大了基础设施建设的力度。2015年3月30日的房地产政策还刺激了楼市。所以2015年一直到现在基建投资和房地产投资才得以稳定。另外，没有供给侧改革就没有现在这样的好局面。过去几年利用行政手段和法制手段淘汰掉了部分行业的过剩产能，导致价格开始上升，库存周期开始上升。在发展新动能方面，通过放管服、双创，新业态、新产品、新技术、新模式占GDP的比重每年提高约2个百分点，对经济的增长起到很重要的作用。最后，没有外部环境的好转，经济增速稳定也很难实现。endprint

祝宝良坦言，中国经济取得这样的增速背后也有代价，在这个期间积累的矛盾不解决不行。

首先，房地产价格有泡沫，现在涨也不行，跌也不行，处在非常尴尬的局面。房地产快速增长虽然短期内拉动了经济增长，并带来了财政收入的增加，却推高了实体经济的生产经营成本。高房价使新市民购房无望，影响了城市化进程。高房价也导致居民杠杆率迅速提高，挤压了居民的其他消费。

基建投资的稳定很大程度上依赖于地方政府的隐性债务。据祝宝良测算，2015年至2017年三年时间，地方政府投入基础设施建设的投资（不包括电力）大概有38万亿元，其中财政出资7万亿元，PPP民间投资8万亿元，剩余20多万亿元是政府的隐性债务。如果加上这一块，广义赤字率将达到14%左右。“实际上中国是靠着14%的广义赤字实现6.7%的GDP增速，这个代价太大了。”

祝宝良分析，从2012年开始，中国新增的名义GDP不够利息支出，后者包含居民的付息、政府的付息和企业的付息。企业的投资靠信用货币投放，没有能力进行自我扩大和再生产。

他还发现，这几年企业利润上升很快，增速超过20%，但是制造业投资的增长速度仅为不到5%，扣除掉价格因素实际上是负增长，这意味着企业不愿意在制造业里面扩大投资（见图4）。

华融证券首席经济学家伍戈对此解释称，对于企业主而言，需求好转，他们要做的第一件事就是消化库存、提高产能利用率，但不一定会继续追加投资。只有在消化库存之后认为终端需求还是很强劲、还在改善，才会进一步扩大产能投资。所以制造业投资增速没有明显回升，意味着企业家对中长期的经济形势没有十分的把握，不敢拿着真金白银去扩大投资。

从结构上看，伍戈对《财经》记者分析，上游产业由于去产能和工业品价格回升带来利润上涨，但是上游是产能过剩行业，政策上也不允许扩张，所以上游企业不会扩大投资。中下游企业受到上游产品价格上涨的挤压，利润反而受到挤压，投资意愿較弱。所以由于需求总量和上下游结构两个方面原因，制造业利润上涨没有带动制造业投资增速的快速恢复。

亟待破题

在这个时点提出高质量发展，既是风险累积之后的形势所需，也具备外部环境好转和经济增速稳定造就的现实沃土。那什么是高质量发展？如何量化和衡量高质量发展？这些难题有待讨论和解决。

在中央财经领导小组办公室副主任杨伟民看来，与高质量发展对立的是不平衡不充分的发展以及过去赶超型的经济模式。

高质量发展是由社会主要矛盾的变化推导而来，十九大报告提出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，为了纠正这种不平衡不充分的发展，才提出高质量发展的概念。

中国社会科学院工业经济研究所所长黄群慧分析，这种不平衡不充分的发展首先体现在区域经济增长不平衡、一些区域经济发展不充分。以京津冀协同发展为例，人均GDP天津第一，北京第二，河北第十七，之所以这么难协同，就是因为差距实在太大。其次是产业结构的不平衡、创新产业和高端产业发展不充分。第三是实体经济和虚拟经济发展的不平衡、高质量实体经济供给不充分。金融业和房地产两个行业加起来占GDP的比例逐年上升，已经达到了8.4%，超过了美国最高时期的7%。第四是经济增长和资源环境承载力的不平衡、绿色经济发展不充分。第五是城乡发展不平衡、民生领域发展不充分。

“实现高质量发展的过程实际上是过关的过程，要过发展方式、经济结构、增长动力三大关。”杨伟民分析称。

发展方式要从过去粗放的，高度依赖能源、土地、廉价劳动力的投入，以高消耗、高污染、高排放为特征的模式，转向靠科技、人力资本、信息、数据等新的生产要素，以及劳动、资本、土地、资源、能源等传统要素效率的提升来实现发展。经济结构要从过去以重化工业、劳动密集型行业、房地产业、矿业等行业为主，集中在中低端的产业价值链的结构，转向依靠新产业、新技术、新业态、绿色、低碳、循环产业，集中在中高端的产业价值链的结构。增长动力要从要素的大量投入、投资的拉动和中低端消费，以及价廉的出口拉动，转向中高端、个性化、多样化的消费拉动，中等收入群体将成为拉动消费的主体。

目前谈高质量发展经常陷入理论讨论，而没有可量化、可衡量的指标。高质量发展与过去所提的科学发展观、绿色发展一脉相承，但是过去的种种提法没有改变唯GDP增速是从的局面，要想避免路径依赖，必须要打造新的可落地、可操作的指标体系和考核体系，真正将导向转向高质量发展。

中央经济工作会议要求，“必须加快形成推动高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价、政绩考核，创建和完善制度环境”。

国家统计局中国经济景气监测中心副主任潘建成对《财经》记者直言，传统的经济总量有一系列的指标可以观察，现在质量发展如何体现和衡量目前是一个新的课题。“我们现在正在研究一系列监测质量发展的指标，比如新兴经济增加值占GDP的比重，还有改革和创新对经济增长的贡献等等。”潘建成对记者透露。

事实上，GDP新算法已经在路上。2017年7月以来，国家统计局循序推动《中国国民经济核算体系（2016）》的实施，研究与开发支出正被逐步纳入中国的GDP核算。根据工银国际首席经济学家、董事总经理程实的测算，2001年至2015年，修正后的中国实际GDP比修正前年均上调0.05个百分点，有效量化了新经济在投入端的贡献，也将激励各级政府和私人部门加大科研投入。

东方金诚研究发展部副总经理王青对记者分析，高质量发展的一套指标体系是有待解决的问题，比起衡量经济增长的指标，目前在衡量发展质量方面的指标非常不足，准确性也很欠缺。他认为可以把就业作为一个抓手，包括真实失业率和劳动参与率。

据悉，近些年全年城镇新增就业都稳定在1300万人左右，每年中国都提前完成就业目标。城镇登记失业率在2002年至2016年都维持在4%至4.3%区间。endprint

2017年前三季度城镇登记失业率是3.95%，属15年来首次跌破4%。

王青建议，在环保方面可以用绿色GDP和绿色发展指数来衡量。金融防风险方面可以是金融稳定性指标，比如宏观和微观的杠杆率等等。他认为，只要理念发生变化，肯定可以建立起来一套区别于GDP的更复杂更综合的指标。

2017年12月26日，官方首次发布绿色发展指数，对高质量发展的落地意义重大。国家统计局针对资源利用、环境治理、环境质量、生态保护、增长质量、绿色生活、公众满意度七个方面，共56项评价指标，测算出2016年各地的绿色发展指数。这也是建立高质量发展指标体系的一种尝试。

伍戈对记者直言，高质量发展的指标体系，一部分是可以量化的，比如就业、人均床位、人均教育资源、义务教育年限、各地的PM2.5的值等等。另一部分是不能量化的，比如老百姓对法律体系的诉求是否得到满足，人民对舆论环境的诉求等等，也需要进行定性的评价。他建议，应该从单一考核指标转向多元化的考核指标，制定更符合各地实际的而不是一刀切的考核指标，可能会更加科学。

至于如何实现高质量发展，杨伟民认为，高质量发展针对的是结构性的矛盾，即供给体系跟不上需求结构的变化，必须通过要素和资源的市场化配置来破解。

过去的需求结构与供给体系是匹配的，是以低端消费、出口和投资需求为主的需求结构，现在发生了诸多变化。中高端消费迅速地增长，让原来低质低端的产品成为过剩产能；国际贸易增长速度大大放缓，同时中国制造业成本在快速地上升，低成本的竞争优势正在减弱，不少原来面向国际市场的产能变成了过剩的产能；目前基础设施制造业、房地产等存量资产已经很大，高收益高回报的投资项目在减少，随着投资需求的放缓，大量的投资品产能就变成了过剩产能。

杨伟民直言，供给体系跟不上需求结构的变化，表面上看好像是产品结构和产业结构出现了问题，实际上是要素配置的结构性失衡，是劳动、资本、土地、技术等生产要素在产业间、企业间、城乡间、区域间出现了失衡。

杨伟民举例称，比如劳动力应该配置到高效率的产业，但许多农民工由于不能在城市扎根落户，到了四五十岁就回到了农村退回低效率产业或者提前退休了。比如说建设用地应该更多地用于人口净流入的城市住宅，却用在了工业、商服、三四线城市住宅方面，导致一线城市房价疯长。再比如说银行贷款应该用于前景光明的创新型企业，很多却用在了产能过剩行业和僵尸企业、政府融资平台上等等。

因此，这种要素的非市场化配置带来的产业结构失衡、企业结构失衡、区域结构失衡、城乡结构失衡需要通过改革来矫正，让其回归到市场机制配置上来，才是实现高质量发展的正确路径。

新政策组合

落实到2018年的具体宏观政策上，高质量发展会带来什么样的变化。“推动高质量发展是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求。”中央经济工作会议如是说。

中国社会科学院学部委员、经济研究所所长高培勇直言，以往宏观调控紧盯着需求总量进行对冲性的逆向调节，追求的是短期的稳定。而现在谈宏观调控更立足于结构调整，瞄准的是提高供给质量、优化供给结构。

比如积极财政政策，以往讲到减税降费盯住的是扩大需求，是通过扩大赤字来减税降费。但是3%这样一个财政赤字的警戒线在今年没有被突破，明年更不能被突破，所以要通过压缩政府支出来实现减税降费。所以积极的财政政策更加积极不是通过力度来实现的，而是通过结构优化来实现的。

王青对记者称，预计2018年财政政策仍然保持积极，同时财政支出会向三大攻坚战中的精准脱贫、污染防治倾斜。环保支出每年增速很不稳定，他预计未来几年会保持30%左右的高增长，到了2020年会突破1万亿元。扶贫支出也会占到更大比例。而基建类支出的同比增速或将低于整体支出增幅。

据了解，2016年全国财政决算中，用于节能环保的支出占全国一般公共预算支出的比重仅为2.52%，扶贫的支出占比更低，仅占1.22%，仍有很大上升空间。王青认为，保持赤字率不变的情况下，通过支出结构的优化可以更好地实现高质量发展。

2017年，中央对地方违规举债进行严监管，地方政府通过融资平台、政府购买服务和不合规的PPP等手段无序举债遭严查。在堵后门的同时，市场期待政府可以开前门，地方自主发债成为被寄予厚望的前门。

地方自主发债分为一般债和专项债，2017年的规模分别是8300亿元和8000亿元。地方一般债券要纳入赤字计算，如果2018年仍然保持3%的赤字率不变，一般债增加的空间有限，业内将目光主要投向了专项债券规模的增加，甚至有人预计规模可能翻倍至1.6万亿元，为地方政府解下燃眉之急。而且2017年财政部陆续推出土地、收费公路专项债券试点，多省已经成功发行这两个品种专项债。地方债务结构的优化也是发展质量的体现。

王青预计，2018年货币政策也将继续维持稳健中性，在高质量发展以及金融防风险作为首要攻坚战的背景下，2018年金融去杠杆和房地产调控的态势会延续，M2低增速会继续，新增社会融资规模也会小幅下降，政策利率和市场利率均易上难下。在货币乘数逼近极限的背景下，出于控制流动性风险等考虑，2018年或存在适度降准的可能。由此，加息降准、量价分离，可能成为2018年货币政策的新组合。

多位受访专家均认为，2018年面临诸多下行的风险，2018年金融防风险、地方债务防风险、房地产防风险，所以这几方面不会太好。但潘建成认为应该更加关注就业，每年新增就业的量是一定的，增速是下降的，这意味着GDP增速即便下降也可以满足就业，所以对GDP增速应该要保持更高的宽容度。

潘建成直言，未来的分析要把更多的笔墨放在结构分析、質量变革效率变革动力变革三个变革、高质量发展的评价上。政策也要更关注消费投资的结构、产业结构、区域结构的问题。

编辑/王延春endprint