湟源试水

文 | 《中国国土资源报》记者 康维海 通讯员 周军

青海省湟源县地处青藏高原东缘、湟水河上游，境内农牧业交错、汉藏文化交融，自古以来是通往青海西部地区和西藏的重要门户，素有“海藏通衢”之称。

“改革，激活一池春水。”短短一年以来，湟源县的每一位农民，都切身感受到农村宅基地制度改革给这里带来的巨大变化：昔日破旧杂乱的小村庄变成了房屋错落有致的美丽新村社，农家乐、乡村旅游、特色养殖等产业正在兴起，家家户户致富奔小康的兴头正足。

作为全国农村宅基地制度改革试点县之一，湟源县2015年3月启动改革试点任务，目前顺利完成了调研摸底、方案制定、宅基地确权登记、抵押担保平台建设、村级“多规合一”、建章立制等重点任务。试点将新农村建设、精准扶贫和生态保护等紧密结合，让农民群众从改革中获得了实惠。试点成果已成为西北民族地区推进改革的一个典型。

宅基地改革与“两权”抵押同步推进

曾几何时，湟源县农村宅基地管理较为薄弱和混乱，有些农户占地多且粗放浪费，有些农户却由于没有指标、审批时间过长等原因，急需宅基地申请不下来。

过去，宅基地申请必须层层上报至省政府审批，一般历时半年甚至一年；同时，因市、县建设用地指标紧张，农户宅基地指标得不到有效保障。为此，在试点改革中，湟源县在宅基地的分配和审批上，建立了存量宅基地由乡镇审批、新增宅基地由县级审批的新机制，有效减少了审批环节和审批时限。目前，湟源县共审批宅基地85户2.58公顷，其中新增50户1.44公顷、存量35户1.13公顷。

湟源县农村宅基地改革的另一个变化是：农村宅基地和房屋可以抵押贷款了，宅基地用益物权得到拓展。

对于用宅基地和房屋作抵押贷款，农民有观望情绪，银行也害怕风险。针对这种情况，西宁市和湟源县共同注资3000万元搭建了农村住房财产权（含宅基地）抵押贷款担保平台——湟源金惠融资担保公司，为抵押农户提供了“以奖代补”的惠农贷款担保，贷款利息由市、县两级财政贴息补助。根据信用等级评估情况，采用贷款利息全额或部分贴息返还的惠农政策，助力发展农家乐、养殖等产业，增加农民收入，实现了改革试点和精准扶贫工作的有机结合。

2017年4月12日，中国农业银行湟源县支行为马场台村11户有资金需求的农户发放了首批农村宅基地抵押“以奖代补”惠农贷款，贷款总额达42万元。目前，这11户初尝改革甜头的农户，最低纯收入已经过万元、最高纯收入达6万元，他们纷纷表示“按期足额还款不成问题”。看到脱贫致富的典型，许多群众提出了贷款需求，已贷款的农户提出按期及时还款后，给予增加贷款金额的要求，以扩大经营规模。

着力探索创新宅基地配置方式

使改革试点最大程度地体现惠民宗旨、反映富民要求，是湟源县农村土地制度改革的根本出发点和落脚点。湟源选择“精准扶贫、易地搬迁、美丽乡村建设”这个民生工程作为改革试点的主攻目标，着力探索创新宅基地配置方式，以实实在在的改革成效增强农民的获得感。

湟源县受自然条件制约，山区群众普遍面临出行难、上学难、就医难、致富难、娶媳妇难“五难问题”。针对此，湟源县将“易地搬迁”作为脱贫攻坚的重要手段，人、财、物向农村集中、向农村靠拢。

试点工作开展以来，湟源在大量深入细致的工作实践基础上，逐渐探索出符合群众需求、切合农村实际的农牧民宅基地配置“四种模式”，按照搬迁距离的远近和跨行政区划的不同，依次分为“就地配置”“就近配置”“易地配置”和“上楼配置”。

“就地配置”模式：对生产生活条件相对较好，原宅基地建设布局不规范，生产生活区混杂，没有公共文化区域，基础设施不完善，但具有一定的发展旅游、种养业条件的村（社），实施就地统一规划建设，宅基地实行“就地配置”。如和平乡上马场合村，该村原有旧宅基地约15公顷，结合新村项目建设和土地整治，现有新宅基地约10公顷，复耕约5公顷。新村利用得天独厚的旅游资源，在村企共建、旅游扶贫等项目的支持下，整合300万元资金发展“农家乐”和野炊点，目前乡村旅游已初具规模。

“就近配置”模式：对草场、耕地相对较多，生产生活条件相对较好的村（社），在统一规划、集中居住建设、集约利用土地的前提下，在村界地域范围内，综合考虑避险、避灾、生产、生活等多要素，就近选择较好地块，实施就近搬迁，宅基地实行“就近配置”。如巴燕乡上浪湾村，该村原有旧宅基地约9公顷，结合新村项目建设和土地整治，现有新宅基地约4公顷，结余复耕约5公顷。目前基础设施建设和景观改造已经完成，户均宅基地340平方米，发展前景看好。

“易地配置”模式：对居住偏远、交通不便、生产生活条件差、困难因素多的村（社），在全县范围内选择方便生活、易于生产、能够致富的地块，统一实施搬迁，统一规划建设，宅基地实行“易地配置”。如波航乡上台、下台村，结合新村项目建设和土地整治，两村整村搬迁至波航乡政府所在地，共搬迁286户。两村现有新宅基地14.5公顷，结余复耕9.26公顷。

“上楼配置”模式：综合考虑诸方面因素，顺应城镇化发展趋势，对进城愿望强烈，也有一定能力和条件进城的村（社），经逐村入户征求意见，以“群众自愿退出原有宅基地，予以适当补助”为前提条件，宅基地实行“上楼配置”。如申中乡莫布拉新村，该村整合了6个村（社）的部分农户，现有新宅基地（楼房）3.33公顷。实施“上楼配置”后，结余复耕47.77公顷，已有600余户搬迁安置。

尊重历史，让宅基地退出顺畅有序

为妥善解决农村宅基地历史遗留问题，探索建立有序顺畅的宅基地退出机制，湟源县按照依法依规、尊重历史、正视现实、区别对待、村民自治的原则，出台了《湟源县农村宅基地历史遗留问题处理办法（试行）》，科学划分时段，确定权属面积。

湟源县以《青海省宅基地管理暂行办法》颁布为时间界限，2005年4月30日前已使用的农村宅基地，至今未扩大用地面积，四至清楚、无权属争议，按实际使用面积确权登记；2005年4月30日后使用宅基地面积大于规定的，超出部分只登记不确权；2005年4月30日后未经批准擅自转让、买卖宅基地的，属于非本集体经济组织成员但符合宅基地使用条件的，经公示无异议后，予以确权登记；对城镇居民违法使用的宅基地按自愿有偿退出和有偿使用处理，只登记不确权；2005年4月30日～2015年12月31日超占面积的，在符合分户条件的情况下，申请分户后按法定面积予以确权登记；不愿分户造成超占面积或分户后仍超占面积的，只登记不确权。目前，全县已发放270本农村不动产权证书，农村宅基地的权益更加明确了、更加清晰了。

与此同时，湟源县提出，对农村居民因发展规划、扶贫移民、地灾避让、工程建设等原因，经依法批准并享受政府补助或给予征地补偿，集中搬迁到社区楼房或异地建房、拆旧建新的实行无偿退出。对一户多宅和超面积的宅基地实行自愿有偿退出，同时参考区片综合地价标准，将全县分为3个区片制定了回购退出宅基地的价格标准，符合标准的一幅宅基地的退出回购价格平均为1.5万元。目前，湟源县已签订无偿退出协议281宗，面积11.99公顷，已复耕4.67公顷；正在签订退出协议205宗，面积9.56公顷。

探索“多规合一”，建设高原美丽乡村

在宅基地制度改革上，湟源县积极探索发改、财政、国土、住建、交通、扶贫等部门共同参与的工作机制，将改革试点和精准扶贫有机结合，充分发挥出改革和惠农政策的巨大作用。

湟源县以村级“多规合一”规划成果为基础，以改革试点撬动各项扶贫惠农项目的资源整合，统筹资金和项目，用足用好用活各项惠农政策，让广大农民积极参与到改革中，通过改革切实体会到更多的获得感。

湟源县在反复调研论证的基础上，打破“自上而下”下达控制指标的常规编制模式，采取“以需求定规模”“以意向定区位”的“自下而上”式规划编制模式，力争规划成果让群众看得懂、能接受、能落地、易操作。对规划确定的新增建设用地范围，经实地测量上图后，由村集体经济组织与拟被占地群众，按照兑换、调整、经济补偿3种方式，对规划预留范围内的土地与权利所有人达成拟用地协议或承诺，确保新批准的宅基地能够落地。

作为湟源县先期改革试点的马场台村，自然条件差，村民收入低。2015年，马场台村先行开展村级“多规合一”编制工作，实施了高原美丽乡村建设、扶贫搬迁、基础设施建设、村容村貌整治、后续产业发展，除保持原有风貌的24户农户外，其余123户全部实现了宅基地和房屋重新规划、重新建设。通过易地扶贫搬迁、危房改造、农村奖励性住房建设，每户补助4.8万元左右，退出旧宅基地、统一连片分配新宅基地，建起了道路笔直宽敞、基础设施完善的漂亮新村。