创新化解地方政府性债务风险

□ 孙娜

中央经济工作会议定调的三大攻坚战之首就是防风险，地方政府债务风险是防范财政金融风险的重要一环。地方政府性债务涉及地方政府融资、土地出让、地方债发行、基建投资等，进而左右政府逆周期调控能力，关系到宏观经济总体走势，同时也涉及政府间事权财权、转移支付、土地制度、地方税改革等经济体制改革各个领域，亦是推进各项改革的重要交叉点。加快体制机制创新，探索出一条防范化解地方政府性债务风险的有效、长效机制，对于贯彻党中央、国务院决策部署，落实省政府工作报告跨越关口的重大任务，牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线，推动浙江省县域经济转型和实现高质量发展，具有重大战略意义。

防范化解仍存在一些突出问题

2014年，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》对地方政府性债务违规进行全面监管。2016年，国务院发布《地方政府性债务风险应急处置预案的通知》。2017年，财政部连发《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》，要求地方政府及其部门对融资担保行为摸底排查，分类妥善处置，全面改正地方政府不规范的融资担保行为。浙江省也陆续出台《关于进一步加强地方政府性债务管理的实施意见》《浙江省地方政府性债务风险应急处置预案》等。地方各级政府加快建立规范的举债融资机制，积极发挥政府规范举债对经济社会发展的支持作用，防范化解财政金融风险，取得了阶段性成效。但个别地区违法违规举债担保时有发生，局部风险不容忽视，债务风险防范化解的长效机制尚未真正建立。同时，2018年是地方政府置换债券发行的最后一年，如何顺利完成置换任务，也是关注焦点。从调研情况来看，地方政府性债务防范化解中仍然存在以下主要问题：

地方政府性债务口径仍需再明确。除地方政府及所属机构直接举借形成的债务、政策性挂账、乡镇村级债务、国债转贷、国债投资项目地方配套及资金缺口、外债（包括地方政府担保外债）、地方政府担保、地方政府不规范行为引发的债务、地方政府融资平台相关债务等外，还应根据新的发展形势，将可能出现的社保基金缺口、地方国有企业相关债务、金融机构不良资产、一些PPP模式等新机制带来的地方政府债务问题等债务分类、分步囊括进来。

债务防范化解机制仍待加快完善。隐形债务化解方式单一，主要依靠财政资金简单直接的偿还，目前尚未形成采用融资平台公司转型和实施规范的PPP项目运作等积极有效的方式进行消化，同时偿还资金来源也存在较大风险。

规范有效健全的地方政府融资机制仍待加快建立。地方政府新增地方债务规模相对不足，难以满足地方基础设施建设要求。地方不规范融资整改已取得初步成效，但部分环节进展缓慢，整改阻力仍然较大。地方政府创新融资能力普遍缺乏，长期来主要依靠土地财政、融资平台和自有财政资金进行投融资建设，对金融产品、金融市场、PPP模式等创新融资方式缺乏探索。

构建有效长效的化解体制机制

防范化解地方性政府债务风险作为当前三大攻坚战的首重之战，重点是要坚持目标导向、问题导向和绩效导向，围绕高质量发展的目标，正确处理好发展、改革、稳定三者关系。在及时有效化解即期地方性政府债务风险基础上，通过体制机制创新，以做大经济总量化解债务存量，探索出一条即期与长远相衔接、促发展和保安全相结合、资产质量与债务结构相协调的具有浙江特色的化解有效、管控有力、防范有责的地方性政府性债务风险的“化、管、防”长效机制，切实化解地方政府性债务危机、减少地方政府负债融资压力，激发各类资本活力，提高公共服务效率，从而实现地方政府可持续发展能力增强，区域金融生态安全提升，成功跨越高质量发展的重要关口。具体需加快构建六大机制：

建立政府性债务风险快速化解机制。制定并出台实施切实可行的债务风险化解计划，明确风险化解目标、进度和工作措施，通过调减政府投资计划、停止新上政府投资项目、压缩公用经费等一般性支出、统筹各类结转结余资金、处置政府资产等方式，多渠道筹集资金，及时将债务率控制在警戒线以内。多途径筹措偿债资金，积极拓展隐性债务消化方式，积极争取置换债券额度。制定政府性债务五年消债计划，确保按期完成化债任务。

建立政府配置资源要素的价值发现机制。结合高质量评价体系和政府配置资源要素市场化评价体系，建立一张全面的政府配置资源要素目录清单。分类管理政府资产要素，盘活存量资产、处置无效低效资产，优化资产质量，做大资产总量，增强资产配置效率和市场化运作水平，实现“资产覆盖债务、收益覆盖利息”的长效发展机制。

建立政府投资项目全生命周期管理机制。严格执行“三个不得”立项要求，严格政府投资项目审批。推行政府投资项目管理改革，利用信息化、数字化技术，按照“单位投资强度、绩效评估、过程监管”标准化的要求，建立健全绩效评估、平台管理、策划规划、监管验收等一系列制度，形成政府投资项目从谋划到验收的闭环式标准化管理体系。

建立政府性债务动态监测评价机制。根据权责发生制的政府财务报告制度，编制政府资产负债表、财政收入支出表、债务分类矩阵表，重点对债务类型、举债途径、资金用途、期限结构、风险级别等数据进行统计。引入专业咨询机构，探索建立包含规模风险、结构风险、宏观经济环境和政府偿债能力等在内的债务风险指标体系和各指标警戒线，综合评估各地债务健康和高质量发展情况。

建立政府债务风险预警防控应急处置机制。严格按照牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线要求。明确责任主体，建立快速响应、分类施策、各司其职、协同联动、稳妥处置的地方政府性风险应急处置机制。建设地方性政府债务大数据监测平台，建立相对独立的债务风险预警体系，实施全流程监管。

完善地方政府融资新模式新机制。准确把握中央关于地方政府融资的政策要求（中发18号文、国发43号文、财预50号文、财预87号文、全国第五次金融工作会议等），创新推进投融资体制改革，加快平台公司市场化转型，推进国有企业改革，积极探索地方政府融资新途径。积极探索社会资本与政府合作共建项目机制，提高自身造血能力，构建可持续的投融资长效机制。具体有以下几个方面：

加快推进融资平台市场化转型。合理划分政府与企业偿债责任，推动融资平台公司与政府脱钩，加快实行政企债务切割。按照“关、停、并、转”对现有融资平台进行分类、分批次管理，加快各融资平台整合重组，出清低效资源、空壳企业。推进融资平台市场化改制，健全完善公司治理结构。盘活政府存量资产，择优注入资金、资产和资源。加速国有资产证券化步伐，通过企业上市、有收益的项目发行企业债券、组建基金、私募等方式直接融资。

积极稳妥推进政府和社会资本合作（PPP）模式。推动PPP模式应突出重点、抓住关键，科学制定PPP项目规划，合理确定PPP项目总体规模，降低PPP项目对政府付费的依赖，规范PPP操作流程。并通过向社会资本出售优质基础设施项目的股权、经营权、收益权等权利，运用PPP模式盘活基础设施存量资产。

积极构建政府资本性支出的基金化模式。加强基金的规范化管理，通过产业投资基金、股权引导基金等方式构建政府资本性支出的基金化模式，发挥政策性基金的带动作用，根据不同项目情况，可采取投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等方式，放大政府资金撬动社会资本效用。

通过资本市场提高政府部分资产流动性。一方面是加快推进政府存量资产证券化，另一方面是地方政府建立融资租赁业促进政策和监管服务体系，支持有条件的地方政府优先设立融资租赁公司，鼓励民间资本设立融资租赁公司，促进投资主体多元化。