新加坡互联网广告管理体系建构及启示*

□文│廖秉宜 刘雪琪

新加坡作为亚洲领先的商务中心，先进的技术、完善的基础设施以及新加坡民众良好的媒体使用习惯，使得新加坡在媒体以及广告产业发展上，一直处于领先地位。作为世界上最前沿的数字化市场之一，新加坡用户对移动设备的接受度非常高，拥有全球最高的智能移动设备普及率，这也为新加坡互联网广告发展奠定了基础。此外，新加坡整体法制体系也比较健全，促进了新加坡互联网广告管理体系的不断完善。

一、新加坡互联网广告管理体系的建构

作为一个广告产业发达、广告管理体系相对完善的国家，新加坡互联网广告管理体系主要是以行业自律为主导、政府管理为辅助以及公众参与为特色。

1.以行业自律为主导

在新加坡互联网广告管理体系中，行业自律占据绝对主导地位。具体而言，呈现出新加坡广告标准管理局（Advertising Standards Authority of Singapore，简称ASAS）一家独大的局面。由ASAS颁布的《新加坡广告行为准则》（Singapore Code of Advertising Practice，简称SCAP）更是新加坡广告管理参照文件中的绝对权威。

ASAS由新加坡消费者协会（Consumer Association of Singapore，简称CASE）牵头组建而成，是由广告公司、广告主、广告媒体、有关政府部门以及其他一些支持团体（组织）共同参与支持的自律组织。其成功运作的基础，正在于其广泛的成员构成。ASAS主要包括3大类、共16家成员：①营销传播行业及相关行业组织代表7家；②来自消费者团体及其他一些行业团体的代表4家；③政府机构代表5家。[1]

在新加坡广告行业自律中，ASAS主要发挥以下5项作用：①对即将发布的广告提供建议与指导。当广告主、广告公司、媒介对将要刊播的广告是否违规存在疑问时，可以向ASAS咨询。②处理广告经营活动中的投诉。ASAS能够对广告主协会、广告代理商协会、广告媒介协会、新加坡广播协会成员间的争议进行裁决。③对任何广告提出建议或劝告。只要是符合ASAS的规定程序提出的广告投诉，即使是上述4个协会之外的个人或公司，ASAS也可以向其广告提出建议。④制裁。ASAS制裁的结果是广告主将面临广告停播停刊，而广告公司将面临特许代理权的丧失，而这两项由媒介实施。⑤对违规者、违规案件进行曝光和公告。⑥制定并解释《新加坡广告行为准则》，拥有对该准则的最终解释权。[2]

ASAS主要通过以下4种自律性约束手段行使对广告的管理：①暂停，即在调查某一广告期间可以直接使其暂停刊播。②举证，即有权要求当事方提供有关广告的证明性详细信息。③修改或者撤销，即有权要求当事方修改或者撤销其广告。④取缔，即借助媒体会员取缔某一广告。

新加坡广告行业自律依照的正是由ASAS颁布的唯一一部且权威性非常高的广告行业规范《新加坡广告行为准则》（SCAP）。SCAP主要包括6个方面的内容：导论、广告管理体系、广告从业章程、基本准则、指导方针及附件。该准则对有关广告活动的规范较为全面，其中的一些条款甚至比较苛刻，但由于是唯一一部经过行业内部认可的规范，所以对会员具有强大的约束力，甚至不是会员也同样适用。

2.以政府管理为辅助

在新加坡互联网广告的管理中，政府也起到了一定的辅助作用。从政府行政管理层面而言，新加坡广告行业的管理主要由新加坡媒体发展管理局（Media Development Authority of Singapore，简称MDA）负责。

MDA是在2003年由新加坡的3家媒体管理机构——广播管理局、电影与出版物管理局以及电影委员会合并而成，它是新加坡主管媒体行业的政府部门，主要负责传媒业发展与管制，包括对于互联网的开发与规划，旨在把新加坡塑造成“环球媒体城”。

新加坡不仅有专门的媒体管理机构对包括互联网广告在内的广告行业加强管理，而且正如前文所述，新加坡广告标准管理局的成员构成中，包括了行业组织、社会团体和政府机构代表，这样政府机构可以通过与行业自律组织ASAS之间的分工与合作，降低互联网广告管理成本，提高互联网广告管理绩效。

3.以公众参与为特色

新加坡互联网广告管理体系的一个重要特色，就是允许公众参与到互联网广告管理法律法规和行业规范的制定中来，构建了包括行业自律、法规约束以及媒介素养教育在内的“三合一”监管体系。[3]

新加坡互联网广告管理十分重视公众参与，他们认为只有通过媒介素养教育，切实提高民众媒介素养，增进其对互联网广告法律法规与行业规范的认知和认同，使公众切身参与到互联网广告管理法律法规和行业规范的制定与推行中来，才能创造一个真正健康与和谐的互联网广告环境，若单纯依靠严格的互联网广告管理行政手段可能收效甚微。

二、新加坡互联网广告管理体系的特色

与其他国家互联网广告管理体系进行比较，新加坡互联网广告管理体系呈现以下四大特色。

1.规章完备，管理严格

在2016年出台 《互动营销传播指导说明》之前，新加坡对于互联网广告的管理主要是依托《新加坡广告行为准则》 以及 《互联网运营规则》。而《互动营销传播指导说明》正式出台后，则以该自律规范文件为主要参照对新加坡互联网广告进行管理。对于新加坡互联网广告管理而言，前有《广告行为准则》以及《互联网运营规则》作为依托，现有专门的《互动营销传播指导说明》作为补充，基本覆盖了互联网广告管理中的方方面面。

首先，对于广告内容的管理，《广告行为准则》中明确规定，广告主不得传播包含色情、暴力、种族主义或性别歧视内容的讯息；[4]《互联网运营守则》中亦有规定，内容不得涉及任何形式的性暴力与性活动，不得明确描绘从事明显性活动的个人或群体。[5]同时，《广告行为准则》中也表示，要杜绝广告抄袭行为，广告主不得不当地模仿其他广告主的广告系列。[6]

其次，亦有明确条文以规范互联网广告营销中的收费行为。《互动营销传播指导说明》中明确指出，市场营销人员应该向消费者清楚说明将来他们是否需要对某项服务的使用收取费用，除非经过预先警告，广告营销人员不得以任何理由向消费者收取费用。[7]《广告行为准则》中亦明确规定，广告主应清楚地向用户说明他们的服务是否免费，除非事先提供了收费警示，否则不得向用户收取任何费用。[8]

最后，对于互联网广告效果评估中涉及的数据问题，法规中也有清晰的规定。《互动营销传播指导说明》中规定，社交媒介可以使用专业工具激励、测量、跟踪消费者的参与行为，但广告营销人员不得使用欺诈手段提高其网站、社交媒体以及传播内容的受众参与度，包括虚假点赞、创建假账号以及使用机器“刷网站流量”等。[9]

2.规制微观，关注细节

新加坡互联网广告管理的一个亮点就是行业规范文件非常微观、细致，关注管理工作中可能涉及的每一个细节。对于受到普遍关注的用户隐私问题、是否需要明确营销诉求、广告中的交易事项处理等问题，都做了详尽规定。

对于用户数据保存以及隐私保护的问题，《广告行为准则》规定，除非与客户另有约定，广告主对消费者数据的储存量与时间，不得超过完成交易事项所需的范畴。[10]同时，《互动营销传播指导说明》中特别强调了对儿童隐私的保护。其规定，针对某一特定年龄层儿童的互联网营销传播内容，应当适合这部分儿童。且只有经过父母或法定监护人的同意后，才能向第三方平台公开儿童的个人可识别信息。[11]

对于是否需要明确营销诉求的问题，新加坡明确规定，互联网广告应当明确表达营销目的。在《广告行为准则》中有规定，商业性质的内容只应发布到与商业内容相关的平台上。[12]这种对于广告发布平台的规定，实质正是对明确广告营销诉求的一种尝试。而在2016年发布的《互动营销传播指导说明》中，对这一问题则有了明确规定，如果广告内容原创人员和营销人员之间有某种程度上的商业联系，这种联系应该在内容中明确凸显出来，且广告营销传播的商业性质不得被隐藏。[13]

而对于广告营销中交易事项的处理问题，新加坡法规中规定得极其细致。《广告行为准则》中规定，提供产品或服务的广告主应在客户产生交易行为意向时，向客户发送确认信息，并允许消费者查看详细信息后购买。[14]而《互动营销传播指导说明》则对该问题做出了更为详细的规定。首先，除非做出收费提示，否则广告营销人员不得向消费者收取任何费用；其次，不得使用任何软件或其他技术形式，以掩盖或模糊影响消费者购买决策的因素；再次，在每一次下单、购买、签订合同以及其他需要许诺的步骤前，消费者都应该收到提示；最后，在交易达成之前，卖方应该给予消费者充分的时间去检查提交信息的准确性。同时，卖方应该向消费者发送信息提交确认信息，以提示消费者对其进行检查。

3.双向沟通，重视民意

在互联网广告管理方面，新加坡特别重视与民众的双向沟通。比如2016年正式出台《互动营销传播指导说明》前，ASAS提前一年发布了草案，并公开向公众征集修改意见。在充分吸收公众意见的基础上，ASAS才正式发布了《互动营销传播指导说明》。

新加坡政府与互联网广告行业充分认识到，民众的媒介素养极大地影响了其对于互联网广告的管理行为，故而非常强调对民众的媒介素养教育。允许社会公众参与到互联网广告法律法规和行业规范文件的制定中来，这一方面有利于更好地出台法律法规和行业规范，另一方面也能促进后期法律法规和行业规范的有效实施推进。

4.权威规范，及时更新

在新加坡互联网广告管理方面，ASAS及其颁布的《广告行为准则》处于“一家独大”的地位。虽然行业管理机构单一，但由于其广泛的成员构成，使其能够成功运作多年，且在新加坡互联网广告管理领域极具权威。同时，权威行业规范的唯一性，也在一定程度上避免了管理过程中条例不清、相互推诿等问题。

ASAS十分关注行业发展动态，会适时根据行业发展情况对《广告行为准则》内容进行调整，改动或增减一些内容，以适应行业发展变化。例如，关注到互联网广告的飞速发展，ASAS及时以《广告行为准则》附件形式，于2016年颁布《互动营销传播指导说明》，以专门对互联网广告进行管理。而ASAS管理的灵活性与针对性，也正是其实现行业自律效能的重要保证。

三、新加坡互联网广告管理对我国的启示

随着互联网广告在我国的飞速发展，诸如虚假数据、用户隐私等问题凸显。加强立法，完善监管，是规范我国互联网广告市场行为、保证我国互联网广告行业健康发展的必由之路。通过对新加坡互联网广告管理体系的分析，笔者认为可以从以下5个方面完善我国互联网广告管理的制度体系。

1.强化广告协会在互联网广告管理中的地位

与新加坡“三合一”的监管体系不同，我国实行的是以政府行政监管和法规管理为主导，以行业自律与社会监督为辅助的管理格局。[15]

2016年颁布的《互联网广告管理暂行办法》，开始逐步显露出重视行业自律的趋势。《互联网广告管理暂行办法》第四条规定：“鼓励和支持广告行业组织依照法律、法规、规章和章程的规定，制定行业规范，加强行业自律，促进行业发展，引导会员依法从事互联网广告活动，推动互联网广告行业诚信建设。”[16]由于处于政府管理机构与市场主体之间，我国广告行业协会一方面承担着向政府反映行业诉求的职能，另一方面也肩负着宣传政府法规、规范广告市场主体行为的责任。

因此，我国可以参照新加坡互联网广告管理体系，重视《互联网广告管理暂行办法》第四条中赋予广告行业组织的职能，强化广告协会在互联网广告管理中的地位，尝试逐步构建完善的行业自律机制，以充分发挥行业自律在我国互联网广告管理中的重要作用。

2.细化互联网广告管理法规，拓展管理范畴

新加坡互联网广告监管中另一个值得借鉴的经验在于，行业规范的细致以及覆盖范围的广泛。新加坡没有专门的广告法，《新加坡广告行为准则》就成了新加坡政府和行业协会规范广告市场的指导性文件。

我国现行的《广告法》与《互联网广告管理暂行办法》中关于互联网广告的管理主要集中在两个方面：一是对于广告形式的规定，二是对于广告内容的规定。总体来说，我国对于互联网广告管理范畴过于局限，同时具体法规也较为“粗线条”，所以在具体实施过程中，可能会碰到“无法可依”或是“规定不够明确”的问题。

在对于互联网广告的立法中，我国可以参照新加坡，对于管理工作中可能涉及的内容、影响行业发展的重要问题以及行业普遍关注的问题加以详细说明。尤其是对于“广告是否应明确营销目的”“对于广告中涉及交易事项的处理”“虚假数据”“广告抄袭”“广告内容管理”“用户隐私”以及“广告发布平台”等重要问题，应该考虑做更为明确的规定。

3.结合行业动态，及时更新互联网广告法规

关注行业发展变化，及时更新互联网广告法律法规和行业规范，是新加坡互联网广告管理中值得借鉴的另一项经验。

由于技术手段与内容呈现方式的快速革新，互联网广告的内容与传播介质也在不断发生着新的变化。不论是政府相关管理部门，或者行业自律组织，都需要密切关注互联网行业的新变化，积极更新法律法规和行业规范，对每个变化中可能产生的新问题做出相关解决预案，从而使我国互联网广告管理法规紧跟行业发展步伐，努力“走在问题前面”。

4.加强互联网广告素养教育，调动民众参与

新加坡互联网广告管理经验给我国的另一项启示是，广泛动员公众参与到互联网广告的监管中，是规范互联网广告市场的另一项有效办法。

如何动员公众参与，主要涉及两个层面。一方面要重视民意，赋予民众参与互联网广告立法、执法的权利，让民众有机会参与到互联网广告管理中来；另一方面，要想实现民众对于互联网广告管理的有效参与，必须保证民众具有充分的网络素养、广告素养，能够明确自己与群体的诉求，并且在参与管理的过程中适时做出最优决策。

因此，需要从两个方面解决这一问题。首先，政府要主动承担起加强民众互联网广告素养教育的责任，走进民众中，对关于互联网广告管理的内容进行知识与法规普及，让民众了解互联网广告行业面对的问题与相关法规的规定；另一方面，可以参照新加坡，在出台新法规和行业规范之前，先颁布草案并面向公众征集意见，同时加强对意见征集的宣传力度，并给予充分的征集时间，让更多民众有机会切实参与到法规和行业规范的制定中来。

5.关注互联网广告立法中的隐私权保护问题

大数据时代，机器、程序对于用户数据的攫取越来越“轻而易举”，互联网广告中暴露的用户隐私问题，也越来越受到社会的关注。

我国应参照新加坡的成功经验，充分重视互联网广告立法中的隐私权保护问题。例如，明确规定广告主可储存的用户数据类型、数量以及储存时间，同时规范广告主对于用户数据的使用方式；对广告主侵犯用户隐私权的处理办法进行说明，并给出具体判例；更为重要的是，重视弱势群体（如儿童）的隐私权保护问题，对如何保护其隐私进行特别立法。

注释：

[1]新加坡广告标准管理局[EB/OL].https://asas.org.sg/，2017

[2]新加坡消费者协会[EB/OL].https://www.case.org.sg/，2017

[3]武文婷.网络广告监管法律问题研究[D].太原：山西财经大学，2014

[4][6][8][10][12][14]新加坡广告标准管理局.新加坡广告行为准则[Z].3版，2008

[5]新加坡信息-通信媒体发展局.新加坡互联网准则[Z].1997.10.22

[7][9][11][13]新加坡广告标准管理局.新加坡互动营销传播指导说明[Z].2016

[15]廖秉宜.《互联网广告管理暂行办法》与中国互联网广告监管的十大变化[J].数字营销，2016.9