村土地利用规划编制的几点探讨——以诸暨市浬浦镇马郦村为例

□ 诸暨市国土资源局 杨永高

□ 浙江臻善科技股份有限公司 韩伟刚

近年来，我国农业供给侧结构性改革和农村土地制度改革不断向纵深推进，如何加强农村土地利用利用的精细化管理，提高农村土地资源节约集约利用，助力“乡村振兴”战略实施，需要规划作基础和引领，编制村土地利用规划成为必然。为适应新形势下的农村土地利用和管理需要，国土资源部《关于有序开展村土地利用规划编制工作的指导意见》（国土资规〔2017〕2号）部署在全国有条件的地区开展村土地利用规划编制工作。诸暨市浬浦镇马郦村作为浙江省19个村土地利用规划编制试点之一，其规划成果于2017年初批准实施，为马郦村的美丽乡村建设、土地综合整治及三产融合发展提供了行动方案，取得了良好成效。本文以马郦村为例，对村土地利用规划编制的主要做法、规划探索、需重点考虑的问题进行探讨。

一、主要做法

1.从规划实施层面落实工作保障措施

工作小组与技术小组双配置。村土地利用规划涉及多个部门单位，不仅要考虑规划方案的编制，更要考虑规划实施，必须成立统一的工作小组进行组织协调，也必须有明确的资金安排来确保规划的落地实施。马郦村土地利用规划编制，除了组建工作领导小组负责统一协调外，还成立了由市国土资源局、镇政府、村两委和技术单位组成的项目技术小组，负责规划的编制和实施。

整合资金渠道保障规划编制及实施落地。工作领导小组对马郦村土地利用规划编制和主要项目实施的经费进行了充分落实：村集体出资同步更新村庄建设规划；农村土地综合整治项目由市财政通过回购复垦指标进行投资；美丽乡村装配式建筑示范项目由浙江省、绍兴市和诸暨市分别投资，住房建设资金在村集体补助之余，由村民按1000元/平方米自筹；精品村建设项目由市财政出资。

2.从技术和理念上落实多规融合

村土地利用规划包括村域所有土地利用的范畴，必须对村域每一块土地的用途进行明确，是最小单元的全域整治和空间治理规划。因此，村土地利用规划必须和村庄建设规划、环境功能区划、农业园区规划等充分衔接，最终形成村庄层面的“一本蓝图、一张规划”，确保规划成果能真正实施，满足村庄经济社会发展的需求。

多规同步编制。马郦村在编制村土地利用规划时，同时进行了多项规划的编制，包括村庄建设规划、美丽乡村装配式建筑示范项目规划、农村土地综合整治规划、精品村规划、休闲农业产业园规划设计等，确保了多个规划的同步编制、完全融合。

统一土地现状基数。以大比例尺高清影像及1∶500（或1∶2000）地籍地形数据为基础，对村域所有地块尤其是土地利用规划现状与村庄建设规划等相关规划现状不一致的地块进行实地调查确认，实现土地现状数据的统一。

统一用地分类和性质认定。着重对村庄建设用地进行打开细分，把纯住宅用地、混合式住宅用地、村庄公共服务设施用地、村庄公共场地、村庄道路用地等进行统一细分，并对人均建设用地、户均宅基地等指标进行统一规定。

统一规划目标和用地布局。以环境功能区规划确定的生态保护红线、永久基本农田划定的永久基本农田保护范围为保护底数，在此基础上统一研究确定村庄的未来发展方向、规模结构及土地整治目标，对全村土地按生态、生产、生活的大框架进行统一划区控界，对各类各业用地进行统一布局。

3.大比例尺调查让现状更清晰

现状分析和评价是村土地利用规划方案可行的前提，现状评价需要分析村域区位、人口数量和结构、现状建设布局和建筑状况、土地流转、生态保护等，总结村域特色资源、民俗文化、村民规划意愿，评价村域土地利用现状的优劣势和存在问题。

实地调查时，对于非村庄建设部分，采用1∶2000地形数据套合高清影像进行实地核查；对于村庄建设部分，采用1∶500地籍测量数据套合高清影像逐宗地逐幢建筑进行核查和细分。借助大比例尺基础底图，技术人员走到田间地头，实地调查每个地块的现状及利用方向、每幢房屋的利用状况及用途；走进农户家里，准确了解村民的实际情况及需求意愿，为规划编制的实用性和可实施性打下坚实基础。

二、马郦村土地利用规划的探索

在规划编制和实施过程中，马郦村着重在建设用地减量化、 “三生”空间的优化安排和耕地保护等方面进行了有益探索。

1.盘活存量，周转流量保障各项用地需求

马郦村在土地利用规划编制过程中，着重探索如何通过存量盘活和流量周转实现对各项建设需求的支撑和保障。

在规划编制时，对村域所有建设用地及房屋建筑的利用状况进行调查，对村民的住房需求以及搬迁安置意愿进行访谈调查，摸清村域闲置、零散、废弃及利用低效等存量用地的分布与规模，有针对性地制定措施引导其盘活优化利用；明确规划期内每一个复垦地块和村民建房需求，以建设用地复垦带来的流量弥补增量的不足，对村域建设用地布局进行优化，最终形成零增量规划、减量规划。

马郦村土地利用规划将农村建设用地分为“保留区”“拆旧区”“建新区”三种类型，其中保留区2.92公顷，拆旧区4.43公顷，建新区3.38公顷，分别制定不同的盘活优化利用措施。通过存量盘活和流量周转，全村节约建设用地1.05公顷，安置农户104户，极大提升了村域土地节约集约利用水平。

2.优化“三生”空间，促进三产融合

编制村土地利用规划的目的是对村域生产、生活、生态用地空间做出更加细致的安排，通过科学开展村庄集聚建设、基础设施建设、土地综合整治，落实“三生”用地空间，优化村域空间格局，促进农村一二三产业融合，有效解决农村土地利用粗放、农村基础设施匮乏、农民生产生活条件落后等问题。

马郦村土地利用规划对生产、生活、生态用地进行了科学合理的安排，生态主导型用地主要分布在村内河流及重要生态林分布区，以保护为主，严格禁止与主导功能不符的各项建设；生活主导型用地主要分布在村庄保留区和建新区，在新建住宅区中，采用装配式建筑按统一面貌、统一风格进行建设，对于保留住宅区内的建筑面貌和建筑风格也分期进行整治；生产主导型用地包括农用地、经营性建设用地、旅游设施用地等，分类制订管制规则并严格进行管理。在产业发展上，规划对接诸暨市东白湖的旅游资源，保障村内田园酒店与休闲农业产业园的建设，既带来源源不断的游客，提高村域经济效益，也增加了村内劳动就业率，在改善马郦村居住条件和居住环境的同时，提升产业结构，提高收入水平。

3.通过土地流转和综合整治探索耕地保护的新模式

土地流转实现耕地集中保护。通过规划引导将马郦村成片农业用地以租赁方式流转，形成规模经营，为村集体带来可观的收益，在增加农业经济产业附加值的同时，实现耕地与永久基本农田的长期保护。

土地综合整治弱化建设空间冲突。马郦村在摸清村内废弃闲置、低效建设用地的同时，还制订了高标准农田建设及耕地质量提升等土地综合整治方案。通过实施土地综合整治，将现有农用地中的散点分布房屋拆迁复垦，同时通过土地综合整治提高耕地的等别和集中连片度，实现对马郦村现状建设用地与耕地交错空间的优化处理，降低耕地与建设用地的空间冲突。

三、需要重点考虑的几个问题

1.基础数据和外业调查

村土地利用规划是详细型规划，1∶1万比例尺的现状数据不能满足规划编制的精度要求，必须用大比例尺数据作基础数据（村庄建设部分1∶500，其它村域1∶2000），并对现状村庄建设状况进行逐宗地逐幢建筑核查。同时，村土地利用规划一定要将调查放在核心工作之中，不仅对村内土地和基本情况进行全方位调查，还应对村民进行一对一访谈调查。

2.公众参与

村土地利用规划能否实施的关键是在符合乡级规划对本村规划安排的前提下满足村民和村集体的意愿。村土地利用规划必须有一些对村域情况熟悉、对村庄未来发展有一定思路且能充分调动各方面资源的干部群众参与，尽量让更多的村民参与进来，充分听取他们的意见和意愿，了解他们在建房、生活、土地流转等方面的真实需求，并在规划中予以反映。

3.长效机制

村土地利用规划是新生事物，不属于法定的“五级规划”，国家没有出台关于村土地利用规划法律地位的文件。因此，对于村土地利用规划编制后如何更好地实施，必须有法律法规来保障，要充分发挥村规民约对村民的引导作用，确保村土地利用规划的有效实施。

4.经费保障

目前，村土地利用规划编制的经费来源比较单一，对规划编制的保障力度不足。建议集中资金在需求迫切的村先行开展村土地利用规划编制。在县级财政安排专项资金的同时，也应给予村土地利用规划的编制主体和村集体一定的资金支持，从而保障村土地利用规划编制工作顺利开展。