农村宅基地入市交易的“义乌智慧”

□ 义乌市国土资源局 鲍建平

2015年3月义乌市被列为农村土地制度改革试点地区，承担宅基地改革任务；2016年9月，国土资源部部署义乌市统筹开展农村集体经营性建设用地入市和土地征收制度两项改革。改革试点以来，义乌市系统设计了农村宅基地制度改革“一意见、七办法、九细则”的制度体系，探索宅基地“所有权、分配资格权和使用权”三权分置，实现了宅基地有限制的转让，让农村宅基地入市交易向前走了一小步，彰显了改革的“义乌智慧”。按照习近平总书记系列重要讲话精神，农村土地制度改革不能让农民流离失所。同时，面对社会和学术界的激烈观点交锋，义乌市对农村宅基地使用权跨集体经济组织转让始终保持审慎稳妥的态度。

一、权利的限制

《土地管理法》第63条规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。《物权法》第184条和《担保法》第37条均规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。1999年5月6日，国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定：农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。2004年，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）、国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发〔2004〕234号）等一系列文件，均对宅基地使用权和宅基地上住房转让作出了严格限制。

2015年2月27日，全国人大常委会授权国务院在33个试点地区暂时调整实施《土地管理法》《城市房地产管理法》等有关法律条文，允许开展农村土地制度改革试点。同年12月21日，全国人大常委会授权国务院在北京大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟县等59个试点县（市、区）暂时调整实施物权法第184条、担保法第37条关于集体所有的宅基地使用权不得抵押的规定，允许以农民住房财产权（含宅基地使用权）抵押贷款。2014年12月，中办、国办印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》；2015年3月，国土资源部出台《关于印发农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地度改革试点实施细则的通知》，具体指导农村土地制度改革试点。上述意见和细则中明确规定，农民宅基地可以按照自愿、有偿的原则，在集体经济组织内部转让。农村宅基地转让的范围明确被限制在本集体经济组织成员内部，宅基地权利还是未充分实现。

二、权利的渴望

我国土地立法深受城市二元结构观念的影响，在法律上严格限制农村宅基地使用权进入市场自由转让。然而一味地禁止宅基地使用权转让，一方面农民的宅基地权益无法得到维护，另一方面，由于城镇一体化发展，宅基地价值提升，除了原本的保障性功能外，群众期盼发挥出宅基地其他的价值功能，迫切希望突破现有的使用权转让限制。

1.农民对于宅基地转让意愿强烈

为使改革能够扎根基层、贴近实际，改革初期，义乌逐村逐户对逾10万人次开展问卷调查，梳理出了农民对于农村宅基地的三个主要诉求：一是有一处安身之所；二是有一份稳定性财产收入；三是有一本能保障权利的不动产权证。统计结果还显示，65%的农民有宅基地转让的诉求和意愿。

2.农村宅基地私下转让已现实存在

与全国其他地区相似，义乌农村宅基地私下转让情况不在少数。根据调查显示，义乌全市宅基地21.98万宗，私下转让有9724宗，占4.4%。其中，集体经济组织内部转让4096宗，占1.8%；跨集体经济组织转让4491宗，占1.9%；城镇居民购买1137宗，占0.5%。调查还发现，义乌宅基地还存在转让给外国人士的情况。以义乌市楼西塘村为例，在旧村改造中共计有116套高层公寓对外转让，受让对象全部是非本集体经济组织成员，既有义乌户籍城镇居民，也有外来人口，甚至有2套涉及到外籍人士（均是妻子为中国人，丈夫为外国人）。这些宅基地私下转让，不仅与现行国家法律、政策相违背，也产生了一些宅基地权属纠纷甚至民事诉讼，影响了社会稳定。

三、改革的做法

义乌全市共有714个行政村。结合实际，义乌在不同区域探索开展不同形式的宅基地入市交易方式：城镇规划红线范围内的281个村庄，实施城乡新社区集聚建设，允许农村宅基地以置换权益方式上市交易。城镇规划红线范围外的291个村庄中，未开展农村更新改造的，宅基地只能在本集体经济组织内部转让；正在开展农村更新改造的，允许宅基地分配资格权在落地前调剂；已完成农村更新改造的142个村庄，允许宅基地在全市范围内跨集体经济组织转让。

1.城镇规划红线范围内，坚持国有化方向，允许宅基地置换权益上市交易

2013年开始，义乌市大力推行城乡新社区集聚建设，将城镇规划红线范围内的281个村，规划安置到55个集聚区，推动农村向社区转变、农民向市民转变。在满足农民基本居住需求的前提下，允许农民以合法宅基地面积按1∶5置换高层公寓、标准厂房、仓储物流、商业用房、商务楼宇或者货币补偿。置换权益土地性质均为国有出让，具有完全产权，可以直接入市交易。政府制定置换权益保护价，设立交易平台，鼓励置换权益转让交易；允许置换权益面积以1平方米为单元，任意组合交换，方便集聚建设对象筹集建设资金，极大地突出了农民的宅基地权益。截至目前，义乌市集聚建设高层公寓项目7个，占地面积984亩，总建筑面积227万平方米，总套数11885套；配套产业用房项目7个，占地面积381.7亩，总建筑面积81.2万平方米；累计成交置换权益5079宗，面积280699平方米。

2.城镇规划红线范围外，未完成农村更新改造的宅基地允许在本集体经济组织内部转让

义乌市对于城镇规划红线范围外未完成农村更新改造的宅基地，根据是否已经开始实施农村更新改造，采用了不同的转让方式。一是完全未启动农村更新改造的农村宅基地，只能在本集体经济组织内部转让。转让方必须持有权能完整的不动产权证书，受让方必须是本村集体经济组织成员，且受让后面积不超过政策规定的按户控制面积。转让方必须保证转让后仍拥有人均建筑面积不少于15平方米的合法住宅，且不得再申请新的宅基地，产权互换除外。二是已部分启动农村更新改造的农村宅基地，允许宅基地分配资格权内部调剂。义乌市宅基地实行所有权、分配资格权和使用权三权分置。允许宅基地分配资格权进行调剂，农民无偿分配取得的宅基地在落地前，如自愿退出宅基地的，在确保“户有所居”的前提下，可由村集体经济组织统一回购，再通过市场公开配置方式有偿调剂给本村集体经济组织成员。日前，义乌市佛堂镇坑口村委托产权交易所，采取了公开拍卖方式对该村宅基地进行有偿调剂，共成交面积573.56平方米，成交均价每平方米13726.34元。

3.城镇规划红线范围外，已完成农村更新改造的宅基地允许在本市范围内跨集体经济组织转让

农村宅基地使用权跨集体经济组织转让，是宅基地制度改革当中不得不面对的考验。义乌市始终保持审慎的态度，为了有效防范可能出现的农民流离失所等问题，设置了转让的前提条件，包括：一是受让人必须为本市行政区域范围内的村级集体经济组织成员；二是设置最高受让面积限制，受让人在同一行政村内只能转让取得一宗宅基地使用权且面积不得超过最高户型面积限制，防范土地投机风险；三是规定转让后使用最高年限为70年，期限届满后受让人可优先续期并有偿使用；四是设置本集体经济组织的优先回购权和本集体经济组织成员的优先受让权；五是跨集体经济组织转让需经村民代表大会同意，所在镇（街道）审核，报农林局（农办）、国土资源局备案。

四、改革的成效

改革两年多来，从摸底调查到政策构筑，从理论研究到实践探索，义乌市农村宅基地入市交易改革工作已产生了一批成功案例，总结了一些实践经验，获得了一定改革成果，实现了四个“增”。

1.社会增稳定

义乌市场经济较为活跃，存在农民私下转让宅基地和农房的情况，由于转让行为不受法律保护，极易产生纠纷。通过改革，允许农村宅基地跨集体经济组织转让，农民转让取得的宅基地和房屋也可办理不动产权证，保障了受让人的权益，维护了契约精神，有效减少了农村房屋买卖纠纷，维护了社会稳定。

2.发展增活力

义乌市商贸服务业发达，多数农民从事经商办厂或者服务行业，宅基地转让盘活了农民手中沉睡的资产。对转让农户来说，解决了建房或商事活动的资金问题，缓解了资金周转压力；对受让农户来说，转让取得的宅基地满足了自身生产和发展需求。同时，宅基地允许转让特别是允许跨集体经济组织转让后，有力促进了义乌市农村宅基地抵押贷款业务的纵深扩展。截至目前，全市共办理宅基地抵押登记4526宗，贷款金额22.9亿元。理论上，若全市21.98万宗宅基地均办理抵押贷款，可以盘活1300多亿的资金，不仅能有效降低金融系统不良贷款率，成为金融去杠杆、去泡沫的有力推手，也将极大刺激农村投资和消费，破解新型城镇化“钱从哪来”的难题。

3.集体增收入

根据义乌市农村宅基地转让办法和细则，跨集体经济组织转让的，受让人需向宅基地所在村集体按照宅基地基准地价的20%一次性缴纳土地所有权收益，有效壮大了村集体经济。2017年8月，义乌市办理了首宗跨集体经济组织转让不动产权证，宅基地所在村游览亭村收取了32万元的所有权收益，该村共有15宗跨集体经济组织转让的宅基地，预计可收取330万的所有权收益；全市4491宗跨集体转让的宅基地，可以让村集体获得10多亿元所有权收益。

4.农民增权益

宅基地入市交易，显化了宅基地的内在价值，农民主动要求开展历史遗留问题处理，颁发不动产权证，提升了农村宅基地确权颁证率。义乌市率先在全国建立了覆盖全市所有农村宅基地基准地价体系，分九大均质区片，区片价格从最高25870元/平方米逐步递减到2870元/平方米，为宅基地量化价值提供了依据。城乡新社区集聚建设中，根据项目区块设定了不同的政府保护价，为宅基地入市交易提供了坚强后盾。目前，宅基地置换权益已成交280699平方米，成交金额约20亿元。

五、改革的启示

1.改革应坚决赋权

由于历史和制度原因，农村宅基地一直无法获得与城市土地同等的权益，限制了宅基地价值的显现。义乌在改革中，允许宅基地有条件地转让，也允许宅基地抵押贷款，农民退出宅基地参加集聚建设的置换权益可以入市交易。这些改革措施，逐步推进了农村宅基地和城镇土地“同城同权同价”，仅仅以资本撬动效果来看，义乌市就可盘活千亿级的资产。据统计，全国7亿农村人口，人均住宅面积即使按照城镇的同等规模、价格按照城镇价格的一半来估算，意味着近65万亿元的财富可被激活，这将带来极大的财富盘活效应。

2.改革应坚守底线

义乌农村土地制度改革取得了显著成效，与义乌始终把维护农民的土地权益作为出发点和落脚点，始终坚守四条底线，遵循“改革是社会主义制度的自我完善和发展”原则密不可分。义乌市在农村土地制度改革中，始终注重发展农村集体经济，完善农村土地集体所有制，让农民以不同方式实现“户有所居”，分享改革红利，确保农民利益不受损，从而达到了群众拥护、政府受益的双赢效果。

3.改革应坚信农民

改革开放将近40年，经历过市场经济磨砺的农民，对风险有着深层次的认知，是理智的群体，有着自己的主张。如义乌宅基地基准地价体系建立之后，宅基地都有最高限额的贷款限制，但目前为止，义乌市办理抵押贷款的农民，均没有用完自己的额度，而是根据自身经营情况“量入为出”，心中都有一杆秤。

4.改革应坚持创新

随着城乡一体化发展和宅基地制度改革的深入推进，宅基地使用权对外转让问题已经成为一个无法回避的话题。义乌大胆探索，将宅基地制度改革向前走了一小步，允许农村宅基地使用权在本市行政区域范围内跨集体经济组织转让，更加贴合群众需求，更能凸显宅基地权益，激活了农民手上沉睡的不动产。从义乌宅基地入市交易成效来看，只要恪守改革底线，充分考虑具体情况，科学设计制度，宅基地的对外转让不仅不会危及农民的基本居住保障，而且更有利于盘活闲置的宅基地和农房资源，促进当地经济发展。