浅谈县级行政事业单位内控风险防范对策

刘宝军

【摘要】内部控制有利于提高行政事业单位管理水平，在防范舞弊和预防腐败有重大现实意义。本文以县级行政事业单位内控建设为研究对象，分析了县级行政事业单位内部控制建设中常见风险，并阐述了实现县级行政事业单位风险防范的内控对策。

【关键词】行政事业 内部控制 防范

一、行政事业单位内控建设与风险防范的重要性

（一）适应依法治国依法理政，提高行政事业单位管理水平的必然要求

行政事业单位全面开展内部控制建设工作，是贯彻落实十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的一项重要的举措，决定指出：“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用”，成为行政事业单位内部控制建设的行动指南。为推动全面实施行政事业单位内控建设，财政部相继出台了《行政事业单位内部控制规范（试行）》、《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》、《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》，这些制度政策的贯彻执行规范了行政事业单位内部经济和业务活动，强化了对内部权力的运行，提高了单位依法理政依法治国的能力和单位内部整体管理水平，为实现国家治理体系和治理能力现代化奠定坚实基础、提供有力支撑。

（二）有效防范舞弊腐败

有效防范舞弊和预防腐败是单位内部控制的主要目标之一，内控第一条规定：“为了进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政防控机制建设，根据《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国预算法》等法律法规和相关规定，制定本规范。”指出了制定和实施单位内控规范的目标和意义。习总书记在十八届中央纪委二次会议上指出：“要加强对行政权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制，不能腐的防范机制，不易腐的保障机制”。党的十八届三中全会提出：坚持用制度管权、管人、管钱，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。从一定意义上说，搞好内部控制规范，建立完善的内部控制制度，对于建立健全权力运行的制约和监督体系，减少自由裁量权的空间和余地，用制度来限制权力的滥用，有效防范舞弊和预防腐败，具有重要的作用。

二、县级行政事业单位内控建设的常见风险

（一）单位组织架构不合理，权力制衡机制未有效实施

县级行政事业单位属于基层单位，某些重要内部职能部门缺失，例如：内控、纪检、内审、绩效等未设置或职能未指定，业务部门间缺乏相互牵制，权力相对集中在部分单位，没有分事行权、分岗设权、分级授权和定期轮岗，缺乏良好的决策、执行、监督相互分离的机制，“三重一大”集体决策制度被搁置，一人说了算，权力制约难以制度化或无法落实。

（二）不相容岗位未有效分离

内控制衡性原则要求单位在机构设置、岗位责权、业务流程等形成相互相约、相互监督机制。实践中，在实行会计集中核算数年后，县级基层单位财会机构不健全、人员短缺流失，经常出现会计、出纳、采购、验收、保管、档案等岗位一人多岗或有岗无人，职责权限不清。一些单位出现会计出纳一人兼的情形，对此单位视而不见，任其发展，也未对会计、出纳岗位定期抽查或专项检查。一些单位印章票据一人保管，资金的收付一人全程办理，未对票据、印章实行分开保管，缺乏资金管理必要的制衡性控制，给财务管理带来许多安全隐患。

（三）风险评估机制未建立

现阶段很多县级行政事业单位在内控建设工作中没有成立风险评估小组，认为财务部门可以代替，再设立风险评估小组是多余的。但是内控建设的综合性、复杂性，仅单纯依靠现有会计人员的知识能力是无法完成专业的风险评估，难以确定业务环节中风险点，最终导致单位没有建立风险评估机制。

（四）缺乏内控有效性评价体系和责任追追究体系

内控规范要求，单位要完善内控制度，建立内控监督评价机制，全程监督内控制度执行，定期分析评价，形成有效性的评价体系和责任追究体系。但县级单位中普遍内控机构不健全，没有监督评价机构，有些单位虽然设置了内审部门，但是不定员定岗，专业审计人员又少，无法开展内控建设的评价和内控实施的有效监督，难以提出有针对性的内控评价建设建议，最终是财务部门自己实施自我评价，既当运动员又当裁判员，内控建设难以有效推进。此外，单位内审部门与财政审计部门缺乏信息共享与业务合作，在检查审计时对内控制度的设计和运行缺乏有效评价，内外因素不力导致内控评价没有发挥以评促进的作用。

（五）内外监督不力

内外监督机制不到位，单位往往重视业务预算和会计核算，而忽视资金的使用效益，未对资金进行绩效评价，未按要求设立内审部门，已设立的也形同虚设，在内部审计工作未发挥监督评价作用。而审计、财政等部门，更关注财政资金运用的合法性和合规性，很少对单位内部控制的建立和有效实施检查指导。另外没有对未建立实施内控的单位追究问责，单位领导及各部门对内控认识的不足，使内控建设仅是敷衍了事，应付检查，流于形式。当单位出现经济问题，一般追究当事人、主要责任人的过失，没有过多的追问为什么会出现这类问题，更多的是关注人的问题，少有提起是内控制度缺失，内控建设出了问题，没有对内控建设的负责人追究问责。

（六）内控信息建设滞后，难于适应内控信息化建设的需要

县级行政事业单位内控管理信息系统普遍覆盖很底，内控信息建设处于落后状态，明显制约着县级行政事业单位内控建设的推进和深入发展。2012年国家推行内控建设，基层单位由于多方面原因进展很慢，其中内控信息更是内控建设中的薄弱环节和难点，一方面源于单位内控制度、流程、风险分析等方面建设都不够到位，作为内控建设的末端环节内控信息自然是相对滞后，另一方面基层单位缺乏懂内控、业务和信息化的综合性专业人才，使内控信息化建设进展不太理想，要实现内控业务与信息完美结合具有一定的難度，总体看基层单位从内控理论、方法、技术都处于落后状态，难于适应内控信息化建设的需要，必须加大内控信息化建设的力度。endprint

三、实现风险防范的内控对策

（一）健全内部控制组织，保障实施

首先，单位要广泛宣传、认真学习内控的政策制度，提高单位全体人员对内控的认识，引起单位领导足够重视，使内控建设从被动接受转变为主动积极贯彻，为内控建设营造良好的实施环境。其次，单位要制定内控方案，成立单位一把手任组长的单位内部控制建设领导小组，明确各部门、相关工作人员在内控建设中的职责分工，构建合理科学的组织架构、工作机制，确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，构筑起单位各职能部门、内控内审风管部门、领导层组成的风险管理的三条防线。

（二）尽快建立风险评估机制

为了能够准确全面的了解内控建设，系统、客观的评估单位经济活动中存在的风险，首先单位要成立风险评估机构，单位分管财务的领导任组长，负责风险业务的评估工作。其次单位风险评估机构要随着单位业务和环境的变化及时做出评价，要建立经济活动风险定期评估机制，严格执行风险评估程序，按目标设定、风险识别、风险分析、风险应对四个步骤依次进行。在单位层面要侧重分析组织架构、议事机制、关键岗位责任制的建立是否完善，关键岗位工作人员任职是否符合要求，财务管理是否符合规范，是否运用现代科技手段加强内控建设。在业务层面要重点分析预算、集中支付、政府采购、资产管理、建设项目等各项经济活动业务是否符合内控制度的要求。风险评估结束后要及时将评估情况反馈各业务部门，及时总结经验，按单位实际情况及业务特点制定各种风险应对策略，采取风险控制的各种方法，将风险控制在可承受范围之内。

（三）推动内控评价、内部监督的有机结合

首先，单位要按照《财政部关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》的要求，以量化评价为手段开展单位的内控评价。遵循内控建设的全面性、重要性、问题导向、适应性原则，认真组织，合理安排工作，分清轻重主次，及时发现内控设计和运行中的问题，针对性改进。其次，把内控的监督和风险评估有机结合，通过加强日常监督和专项检查，促进监督、自我约束机制的完善，形成对单位风险动态监控。

（四）加强审计等部门的外部监督

发挥审计外部监督，以风险导向理念，对单位進行日常审计，在进行审计实质性测试之前，要实施符合性测试，最终审计报告要对被监督单位的内控设计、运行的有效性出具评价结论。单位根据审计部门评价报告提出的意见，有针对性开展内控建设整改，促使单位内控建设健康有序发展。通过审计部门外部监督，可以引起单位领导对内控建设的高度重视，同时可提高内审部门在内控建设中地位，促进内控建设的发展。同时需构筑财政、纪检、监察等部门外部监督网络，确保外部监督检查的有效开展。

（五）结合“金财工程”，推动内控建设

利用现代信息技术推动内控建设，实现业务流程与信息技术无缝衔接，减少人为操作的安全隐患。对接“金财工程”，推进内控建设信息化。结合内控建设需要，完善和改进部门预算、非税收入、政府采购、国有资产管理、国库集中支付等系统，打造“金财工程”数据大平台，将内部控制规范的内控业务流程标准嵌入各个财政财务管理应用系统，让权力在制度的“牢笼”中安全运行，提升内部控制信息化建设。

参考文献

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[3]张荣军.县级行政事业单位内部控制建设初探[J]交通财会，2014（8）.endprint