民事行政检察工作一体化机制研究

●赵煜亮/文

民事行政检察工作一体化机制是推进民事行政检察工作创新科学发展的重要途径。从落实司法责任制改革的角度去审视民事行政检察工作一体化机制，需要重构价值维度和运行模式，这对于推进新时代民事行政检察工作具有重要意义。

一、现状考察——民事行政检察工作一体化机制面临的挑战

随着《民事诉讼法》《行政诉讼法》的修改，基层民行检察职能大为增加，而司法责任制改革在一定程度改变了上级检察院对下级检察官司法办案的领导方式，以及使检察官成为独立承担责任的办案主体，这对民行检察工作一体化机制形成挑战。

（一）基层民行检察工作格局变化对传统民行检察工作一体化机制基础的冲击

民行检察工作一体化机制提出的初衷在于整合办案资源、提高办案效率，发挥好基层检察院基础性作用，努力解决司法办案“倒三角”问题，主要目的是解决裁判结果监督案件三级检察院工作量不均的问题。但是，当前随着《民事诉讼法》《行政诉讼法》的修改，尤其是公益诉讼工作的开展，基层民行检察工作的格局发生重大变化，所承担的同级监督职能日益增多，涵盖了审判人员违法行为监督、执行监督、支持起诉、督促起诉等案件类型，不再是单纯的办理裁判结果监督案件，这样民行检察工作一体化的基础发生变化。但当前基层民行检察职能发挥不平衡、不充分，需要上级院监督指导。

（二）司法责任制对上级院民行检察绩效考核及监督指导办案模式的考验

在传统民行检察工作一体化机制中，上级院主要通过对下绩效考核、监督指导办案等发挥作用，上述方式重在发挥上级院民行检察部门领导作用，对下指导开展工作有“指挥棒”效用，但不可避免存在绩效考核设置项目标准不合理、新型案件监督指导不及时、监督信息不共享不对称等问题。民行检察工作环节落实司法责任制，其重要原则之一就是推进三级院民行检察监督权的公正高效行使，这对传统民行检察工作一体化机制带来了重大考验。因此，民行检察工作一体化机制需要继续在整合办案资源、提高办案效率的基础上进行提升完善，推进对下级检察院绩效考核和监督指导模式创新。

（三）落实检察官办案主体地位对保障民行检察办案质量的影响

民行检察部门大多实行独任检察官，所办理案件涉及的法院判决、裁定多为法院合议庭甚至是审委会作出的，而多数案件由检察官个人自主决定，司法能力是否对等及承担案件社会风险问题都值得研究。而检察官联席会议制度的推行，非本案检察官是否有积极性参与案件讨论并给出指导性意见值得思考。同时存在备案审查的规定，如H省对基层院办结审判人员违法行为监督、执行监督案件的各类文书，实行集中向省院备案制度，这对保障案件质量有较好的作用。但是司法责任制改革要求检察官“谁办案谁负责，谁决定谁负责”，上述保障案件质量的内部规定是否符合改革有待商榷。

（四）提升司法办案效率与传统三级审查办案的矛盾

在司法责任制的设计中，通过落实检察官办案主体地位和承担落实司法责任主体地位，从而提升检察官司法办案质量和效率。但在传统民行检察一体化机制中，尤其是在办理二审裁判结果监督案件中，地市级院检察官是承担司法责任制的主体，但实践中仍存在以协办、一体化办案的名义把案件交给没有管辖权的下级院办理的问题，其目的在于弥补基层院案源缺失及锻炼基层监督能力。这样，一个地市级院检察官提请抗诉的案件，可能会出现三级审查办案的情况，不可避免的出现了基层检察官因不承担司法责任而粗糙办案，三级检察官重复审查案件浪费时间精力，进而影响司法办案效率的问题。

二、价值重构——民事行政检察工作一体化机制遵循的维度

基于民行检察工作一体化机制基础的变化，应赋予民行检察工作一体化机制新的内涵，即适应司法责任制改革要求，优化省、市、县 （区）三级院职权配置，以推进智慧民行检务为抓手，深度融通监督制约、绩效评价等制度安排，统筹提升检察官司法办案质效，推进民事行政检察监督权公正高效行使的统一有机整体。总体而言，应遵循系统性、监督制约性和保障性三个价值维度。

（一）系统性

系统性是相互作用和相互依赖的若干部分结合而成的具有特定功能的有机整体。从系统性来解构民行检察工作一体化，即民行检察系统是一个有机整体，三级院民行检察部门是整体系统的基本要素，三级民行检察部门权力配置是在系统基本要素在空间形式上的有序排列和有机整合，有效的民行检察职能则是民行检察系统的整体功能。民行检察监督要实现系统整体功能发挥，需科学分配和优化三级民行检察部门权力配置，即注重独立性又强调整体融合性，从而实现监督职能发挥上下一体联动、同向共频发力。具体就是明确三级院民行检察部门职责，坚持上级院监督指导与下级院职能发挥相统一，创新上级院监督指导模式。充分发挥下级院尤其基层院在审判人员违法行为监督、执行监督等同级监督职能作用，大胆探索加强民行检察监督方式方法。

（二）监督制约性

监督制约是对权力的限制与约束，通过监督制约来保障权力符合目的的正常运行。从监督制约性的角度来解构民行检察工作一体化，就是落实检察官主体地位，在法律规定的范围内充分授权，同时加强对检察官行使权力的监督制约。对检察官权力监督制约，必须明确监督制约主体和范围，防止监督制约权力教条，影响检察官办案。同时，契合优化检察职权配置、办案组织结构和流程控制的规律，寻求放权与限权的均衡点，防止检察官职权滥用。在重塑民行检察工作一体化机制中，要落实检察官主体地位，由其独立承担司法责任。运用大数据思维信息化手段探索符合司法规律的监督方式和手段，统一三级检察院检察官司法办案的基准，尽量制约检察官对具体个案的恣意裁量，同时缓解检察官个体对案件质量终身负责的压力要求，从而保障民行检察监督权统一实施。

（三）保障性

保障性本是军事术语，是指系统（装备）的设计特性和计划的保障资源满足平时和战时使用要求的能力。从保障性来解构民行检察工作一体化，需要检察官组织管理与业绩评价等方面的运维保障。在此检察官组织管理不是具体的对组织机构、工资待遇方面管理，而是检察官作为人力资源方面的管理，探索形成以上级院调配辖区检察官异地履行职务为主的管理有序、合理流动的检察官组织管理模式。设计好检察官的业绩考核评价体系，确保检察官权责利三者有机统一。在三级检察官业绩评价指标设计上坚持多维度和科学性相结合，建立以履职情况、办案数量、办案质效、司法技能、外部评价等为主要内容的业绩评价体系，探索解决对上级检察官监督指导办案和下级检察官参与异地履行职务工作的业绩评价的方式方法。

三、模式构建——民事行政检察工作一体化机制的完善建议

按照司法体制综合配套改革的要求，按照系统性、整体性和协同性的思路，构建新型民行检察工作一体化机制。

（一）构建公正高效的三级民行检察监督权运行机制

1.科学界定三级检察院民行检察部门的职责权限。要严格按照《民事诉讼法》《行政诉讼法》的要求，省、市、县（区）三级检察院民行检察部门要各负其责，严格落实司法责任制，做好本级司法办案工作。省、市院在做好自身司法办案工作同时，要发挥好监督指导作用，做好下级院提请的跟进监督案件和公益诉讼案件审批工作。县（区）级检察院民行检察部门要发挥好主阵地和基础性作用，做好审判人员违法行为监督、执行监督、公益诉讼诉前程序及提起公益诉讼等同级监督工作，彻底实现基层民行检察工作重心、工作模式的转变，从根本上扭转基层民行检察的薄弱局面。

2.推进上级检察院对下级检察院监督指导模式创新。适应司法责任制改革，上级院民行检察部门要推行宏观指导为主、微观指导为辅的新型监督指导办案模式。借助全国检察机关统一业务应用系统，以数据跨界、共享和应用为途径推进智慧民行检务建设，健全大数据辅助司法办案和监督指导办案机制，不仅要出台具体类型案件办理程序规定、业务运行态势报告为下级检察院办案提供基本遵循，更重要的是通过大数据类案分析为下级检察官提供类案办案工作指引、相关案例参考智能推送、监督线索信息、审查方法共享甚至是新型案件指导个性定制，解决监督信息不对称、不互通带来的资源浪费问题，真正实现监督指导精准化、监督信息服务共享高效化。

3.鼓励基层检察院发挥首创精神。构建新型民行检察工作一体化机制，不仅需要搞好顶层设计发挥好上级院监督指导作用，更要尊重基层院的首创精神。一方面，上级院可以明确一些民行检察改革重点工作，选择基层检察院予以试点，并及时总结经验和评估风险，真正把首创经验转化为上级院顶层设计，为民行检察工作改革提供新鲜经验和实践标杆。另一方面，鼓励基层检察院在遵循司法规律的前提下，自行选择审判人员违法行为监督、公益诉讼诉前程序等工作探索，推动自下而上的改革创新，以先进理念、经验带动整体工作精准提升。也可以鼓励基层检察院自行发现具有类案性质的案件线索，上级院予以评估支持，进而在全市乃至全省范围内开展专项监督活动。

（二）构建科学有效的民行检察官监督制约机制

1.创新民行检察监督案件质量保障机制。紧抓司法责任制改革背景下合理放权和科学控权这个主要矛盾，坚持检察官对办理案件承担司法责任倒逼案件质量提升，发挥好检察长、检委会、案管部门及民行检察部门负责人对民行检察监督案件质量的保障作用。同时，还需要构建适应新型民行检察工作一体化机制对案件质量的保障机制，可以从线上和线下两方面着手。就线上而言，就是要借助统一业务应用系统，充分利用信息技术，实现民行检察监督案件流程再造，将案件质量标准细化为流程节点，对每个办案环节、程序实时监控、及时预警，形成智能化案件质量评价保障机制，并于检察官业绩考核对接。就线下而言，就是要坚持事中法律政策适用、疑难案件请示报告与事后案件质量抽查相统一的途径，共同保障民行检察监督案件质量。

2.全面推行检察官联席会议制度。为落实司法责任制，各地检察机关普遍设置了检察官联席会议，这对于民行检察工作而言尤为重要。对构建新型民行检察一体化工作机制而言，一方面，对上级检察院而言，如上文无论是发挥上级院监督指导作用还是构建新型案件质量保障机制，都需要讨论或决定涉及本条线业务工作的规范性文件和司法办案事务管理规则，而检察官联席会议承担了这一职能。另一方面，对检察官而言，如上文所述对案件质量终身负责承担了很大压力，而检察官联席会议的设置主要目的就是发挥本部门检察官集体智慧来研究讨论重大、疑难、复杂案件，对检察官办案提供会商辅助作用，这同时也在很大程度上加强了对检察官的监督制约。

3.落实民行检察官司法责任认定和追究机制。落实司法责任制，对民行检察部门检察官的最大监督制约就是检察官应当对其履行检察职责的行为承担司法责任，在职责范围内对办案质量终身负责。民行检察监督案件有其特殊性，主要是监督法院的审判权，一般不涉及处分涉案人员人身权利和财产权利，因此在司法责任认定方面要区分是否尽到必要注意义务、有无故意或重大过失的情形。建议省级检察官惩戒委员会认定民行检察检察官承担司法责任同时听取省级检察院民行检察部门意见。严格执行《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》规定，推进民行检察官司法责任追究落实，与检察官绩效评价和绩效奖金相挂钩。

（三）构建科学严谨的检察官管理和业绩考评机制

1.民行检察部门检察官管理模式多元化创制。传统民行检察一体化机制中，虽存在上级院调配下级检察官办案的情形，但在推行员额检察官的背景下，呈现出检察官整体流动性、动态性不足的问题。在确定三级民行部门检察官数量的基础上，上级检察院民行部门要对辖区检察官统筹、动态和精细化管理，以科学配置三级检察官监督资源为重点统筹推进辖区工作，如合理评价当前三级院民行部门检察官的年龄、知识和能力结构，建立专业化人才库，为各级院党组提出配备检察官、增强专业素质等建议。通过成立专业化办案团队等方式，上级院适时调配下级检察官异地履行职务，推行领办类案监督、公益诉讼案件一体化运行机制。通过成立跨区域专题调研组、课题组等形式，集中研讨评估某些民行检察改革领域工作、具体条块领域监督工作，为开展监督工作提供模式遵循或司法办案意见建议，降低司法办案重复审查或调查核实成本。

2.民行检察工作考核模式多维化创制。在传统民行检察一体化机制中，上级院对下级院的年度业务条线考核注重整齐划一，突出核心数据，但是对类案监督线索共享、制度规范推广等综合业务方面没有涉及。落实司法责任制，不仅要考核本级办案数量和质量，更需要考核综合业务贡献，这样才能激发各级民行部门积极性。首先，科学制定省检察院对市检察院的考核标准。全面考核抗诉、检察建议等核心业务，以全省民行部门检察官及检察官助理数量为基准来考核数量。突出考核案件质量，因为案件质量关系民行检察监督工作权威，同时也反映了检察官能力水平。同时对市级民行部门制度规范起草推广等方面予以加分。其次，科学制定市级检察院对基层检察院的考核标准。以充分发挥基层院的同级监督职能为出发点，科学设置考核标准，同时注重对提供相关改革探索工作突破、类案监督线索及检察官参与上级办案评价，以此形成正确业绩导向。

3.民行检察官业绩评价考核模式多样化创制。首先，对于省、市级民行部门检察官而言，实际上其不仅承担本级司法办案工作，还承担对下监督指导工作。这样，考核他们的业绩要全面科学，故要合理设置案件类型，探索解决上级检察官具体监督指导办案的业绩评价问题。如S市检察院出台的检察官绩效考核办法规定，检察官业务工作实绩以检察官所属岗位及职责要求为主要依据，主要包括办案，业务指导，条线工作管理、调研，专项工作，与条线业务工作相关的材料起草等。其次，对县（区）级民行检察官而言，业绩考评应主要考虑民行检察监督实体性、程序性案件数量和质量，发现类案监督线索奖励及参加上级院调配司法办案等方面。对于下级检察官参加上级调配司法办案方面，由上级调配办案的专项活动小组综合评定反馈。最后，要依托信息化手段形成检察官业务档案，实现对检察官业绩考核评价的同步化、精准化，为检察官奖惩和晋升提供科学依据。