统一与规范：刑事执行检察重难点问题及完善

●仇振生 苗 慧/文

检察机关的法律监督权，核心内容是追诉犯罪的权力，而追诉犯罪的功能最终要通过刑罚的执行来实现。因此，刑事执行检察的地位理应更加凸显。然而，纵观20世纪90年代以来，检察实务界和法学界围绕检察权的概念、性质、功能、构造以及检察权的运行等问题发表和出版的一系列有影响力的科研成果［1］，主要集中在检察侦查权、逮捕权、公诉权等领域，鲜有对刑事执行检察权的系统化研究。究其原因，长期以来“重诉讼、轻执行”的观念盛行，执行活动的相对封闭，规制刑罚执行的法律规定分散、零碎，刑罚执行的不规范导致刑事执行检察的困难重重，更别奢谈刑事执行检察机制的系统化、规范化构建。鉴于此，有必要对现有刑事执行检察机制进行审视，着力突破影响刑事执行检察工作的重难点问题，切实增强刑事执行检察工作实效。

一、窘境与突破：财产刑执行难点及其监督机制完善

（一）推动人民法院执行局的转隶

“自审自判自执”的封闭程序广为诟病，外界无从得知执行情况。有学者尖锐指出：“法院兼享有司法解释权、审判权、执行权，权力混合行使，致使法院事实上权力不正确行使，执行权成为权力贴现工具。”［2］因此，建议将财产刑执行权赋予司法行政机关，由司法行政机关依据判决予以追缴，同时应赋司法行政机关易科提请权，即设立罚金刑易科自由刑制度，一旦查明罪犯确实没有可供执行的财产，可以提请人民法院决定变更执行方式，以一定的自由作为不缴纳财产刑的惩罚，督促罪犯有效履行财产刑判决。当然，现阶段由于体制机制的原因，不可能一蹴而就，人民法院可以先自上而下建立统一的执行局，专司执行职能，等条件成熟时，推进人民法院执行局向司法行政机关的转隶。

（二）推动信息共享平台的搭建

整合银行、房管局、公安、市场监管委、税务局等部门掌握的相关信息，形成大数据信息平台，建立涉及部门情况通报机制，法院向有关机关通报罪犯相关情况，相关机关对该罪犯涉及本部门的情况及时向法院通报。建立与减刑假释案件的联动机制，罚金未足额缴纳、没收财产未执行的罪犯，在执行主刑期间，应严格适用减刑、假释程序，由法院、监狱共同制定相关规定，具体规定申请减刑、裁定假释时应缴纳罚金的百分比。探索建立黑名单制度，主刑执行完毕后，在公司登记、房产车辆购置以及出入境等方面加以约束，促其缴纳罚金，持续保持对罪犯的震慑作用。

（三）发挥检察监督职能

执检部门应充分利用内部网络的便利条件，经授权确定专人对公诉部门提起的公诉案件进行检索，对人民法院判处财产刑的案件，调取判决书、裁定书，从中筛选出尚未足额执行财产刑的案件进行登记，纳入检察机关财产刑执行监督范围。依据本院公诉部门提供的财产刑案件数据，定期与人民法院就案件判决、裁定、执行数据进行核查比对，在案件数据核准无误基础上，重点对未执行情况进行统计，作为检察机关财产刑执行监督重点。结合核查中发现的罚金刑数额较大、被执行人可供执行财产核查不清或者被执行人、法定代理人、近亲属、辩护律师提出控告、举报和申诉的案件进行抽查，适时进行专项检察。

二、探索与完善：羁押必要性审查案件的难点及强化路径

（一）转变执法观念

羁押必要性审查是诉讼制度的全新变革，侦查人员、检察人员充分认识到这一点，转变“重打击犯罪轻保护人权”固有观念，切实适应司法文明进步的要求。执检部门和办案机关（部门）应加强联系交流，审查时要多方面征求意见，必要时可以邀请人大代表和人民监督员评议，努力达成共识。

（二）规范初审程序

对于被逮捕后的犯罪嫌疑人、被告人，执检部门应当依职权对羁押必要性进行初审。据统计，2015年某基层检察院逮捕人数在400人以上，如此庞大的逮捕人数，全部进入检察机关统一业务应用系统进行初审显然不现实。鉴于逮捕人数太多，且逮捕质量逐渐提高，初审可以“书面审”，即在“日检察”中着重检察逮捕人员的涉案罪名、年龄等基本情况，可能具有不予羁押情形的再进行重点审查。对于依申请的均需初审，但在初审之后，认为不符合立案条件的可以不予立案。

（三）探索公开审查机制

书面审查是开展羁押必要性审查的主要方式。但是，为了提高审查效果，还必须积极听取办案机关（部门）的意见以及其他相关人员的意见，采用羁押必要性审查评估表量化评估结果。同时，除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的案件外，对其他案件探索公开审查机制，完善公开审查程序，明确审查结论效力，将是否进行公开审查的权力赋予执检部门。扩大参与人员，除案件承办人、羁押民警、犯罪嫌疑人或者其家属外，考虑到一般情况下审查案件可能判处非监禁刑，还应邀请社区矫正工作人员。公开审查意见应是决定提出羁押必要性审查建议的重要依据。一旦审查建议与公开审查意见不相符，必须说明原因，并附有详实的调查证明材料。

（四）建立科学的考核标准

美国学者博登海默说过：“只有那些以某种具体和妥切的方式将刚性与灵活性完美结合在一起的法律制度，才是真正伟大的法律制度。”［3］侦监工作考核标准中对于捕后判缓、拘役以下刑罚的案件作为案件质量不高予以扣分，而对公诉部门没有任何考核影响。若将羁押必要性审查作为侦监考核“捕后判缓”的排除项，必将得到较大支持，即某逮捕案件，经羁押必要性审查变更强制措施后，判处缓刑或拘役不再扣除侦监部门考核分。同时，在公诉工作考核办法中增加若捕后案件经过羁押必要性审查后，向公诉部门提出了变更强制措施建议，而公诉部门没有采纳建议，法院判处缓刑、拘役、管制、单处罚金、免予刑事处罚或无罪的，可以区别情况在公诉部门考核中扣分，以此健全考核机制，真正发挥考核的激励作用。

三、统一与规范：刑事执行检察新常态

（一）制定统一的刑罚执行法

目前我国还没有专门的刑罚执行法，零星分散的刑罚执行和刑事执行检察的相关规定都属于原则性规定，没有具体的实施步骤和方法，更谈不上合理的法律程序，使得刑事执行检察无法达到预期效果。建议制定一部刑罚执行法，将刑罚执行机关、刑罚执行方式及其变更、监督程序等做出具体规定。现阶段，可以先行制定《社区矫正法》，使之与《监狱法》相互协调，形成刑罚执行法律体系的两翼，然后逐步形成统一的刑罚执行法。刑罚执行机关方面，建议将法院、看守所的“零散执行”统一划归司法行政机关，这种改革阻力较小、相对容易可行，也符合党的十八届四中全会提出的“要健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制”的要求。

（二）搭建刑罚执行信息共享平台

目前刑事执行主体多元化是一个不争的事实，刑事执行涉及多个部门、多个环节。［4］仅以监狱服刑罪犯的假释为例，涉及“提请、决定、执行”三个环节和“监狱、人民法院、司法行政机关”三个部门。在这种情况下，执检部门要想发挥出监督效果，必须搭建统一的刑事执行信息共享平台，畅通刑事执行信息获取渠道。建议定位这一平台为一个大的刑事执行信息数据库，涵盖全国所有法院的判处徒刑情况、决定适用社区矫正情况、财产刑判决、执行情况等以及其他刑事执行机关执行刑罚的相关信息。这一平台应注意三个问题：一是查询权限。各级检察机关执检部门均可以查询全国的刑事执行信息（根据需要个别案件可以设置有限度查询）。二是信息录入。建议刑事执行机关在刑事执行信息搜集完毕的两个月内进行录入。三是系统衔接。应依托全国检察机关统一业务应用系统或者能够与其有效对接，确保刑事执行信息准确。

（三）规范刑事执行检察办案模式

随着国家监察体制改革的推进，司法体制改革进一步深化，检察官员额制改革全面推开，此时检察机关应深耕监督主业，特别是执检部门应由办事模式转变为办案模式。具体而言，应该注意三个方面：一是办案模式适应范围。巡视检察、出入所（监）检察等事务性工作仍采取一般性办事工作方式。对于执行监督的核心内容，应适度司法化，采取办案模式。例如刑事强制措施执行监督重点是羁押必要性审查案件办理，刑事执行检察的重点是减刑、假释、暂予监外执行监督案件的办理，监外执行检察的重点是社区矫正人员脱管漏管监督案件的办理等，能够适用办案模式开展监督的远不止以上所列，对于重大事项、可能产生重要影响的监督行为，都有必要适用办案模式。二是业务流程基本模式。可采取“问题发现—事项调查—审查决定—特定方式与渠道提出”的工作模式，纳入案件管理系统，建立健全案件受理、调查取证、听证、制发法律文书、案卷材料归档等办案程序。三是调查权的建立。既然采用办案模式，就必须在法律上规定调查权，明确被执行机关的配合义务及不配合可能面临的后果。

随着中央司法体制和工作机制改革的深入，刑事法律制度不断完善，传统的监所检察已迈入刑事执行检察的新时期，未来检察机关将会着力聚焦监督职能，深耕主责主业，推动刑事执行检察统一化、规范化，进而加速推动刑事执行一体化的进程。

注释：

［1］有代表性的论文有：龙宗智：《论检察权的性质与检察机关的改革》，载《法学》1999年第10期；陈卫东：《我国检察权的反思与重构——以公诉权为核心的分析》，载《法学研究》2002年第2期；赵威：《论检察权》，载《法制与社会发展》1999年第5期；倪培兴：《论司法权的概念与检察机关的定位》，载《人民检察》2000年第3期。有代表性的论著有：孙谦：《检察：理念、制度与改革》，法律出版社2004年版；张智辉：《检察权研究》，中国检察出版社2007年版；石少侠：《检察权要论》，中国检察出版社2006年版；邓思清：《检察权研究》，北京大学出版社2007年版；等等。参见向泽选、骆磊：《检察：理念更新与制度变迁》，中国法制出版社2013年版，第5页。

［2］刘忠：《法院执行为什么难》，载苏力主编：《法律和社会科学》(第七卷)，法律出版社2010年版，第251页。

［3］［美］E·博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2004年版，第424页。

［4］白泉民、刘继国：《监所检察权的优化配置和立法完善》，载《人民检察》2009年第13期。