改革背景下检察机关诉讼监督权合理配置研究

2018-02-07罗庆东杨崇华

中国检察官 2018年13期

●罗庆东杨崇华张伟/文

一、诉讼监督权配置模式的现状

近年来，司法体制改革、诉讼制度改革、国家监察体制改革相继铺开，改革的深度、广度和社会关注度前所未有，检察机关的工作面临着巨大的挑战，也面临着如何更有效地发挥法律监督职能的问题。各地检察机关围绕着完善诉讼监督工作机制进行了各种探索。但是，由于在检察机关诉讼职能与监督职能这一基本理论上有较大的分歧，导致了各地检察机关在诉讼监督部门设置和职权分配方面出现较大差异。目前，关于检察机关的诉讼职权和诉讼监督职权关系的理论大致分为以下三种，从而也导致了诉讼监督机构的设置分别呈现以下三种情况：

（一）职权一元论与传统模式

职权一元论认为,检察机关不具有与法律监督平行或并列的其他权能［1］，公诉职能、诉讼监督职能都是法律监督的实现方式和途径，而不是并列关系。［2］在职权一元论影响下，部分检察机关采取的是传统职权配置模式，即按照最高人民检察院职能机构设置标准，将诉讼监督职权分散配置于不同的业务部门，由各部门分别行使。如，侦查活动监督由侦查监督部门和公诉部门分别行使，刑事审判活动的监督由公诉部门和刑事申诉部门分别行使，刑罚执行和监管活动的监督由刑事执行检察部门行使［3］。实践中，这种诉讼监督职权由不同部门分别行使，甚至同一种诉讼监督职权由不同部门行使的方式，会因监督力量分散而导致监督效果弱化，还会因认识不同引发监督标准不统一。［4］

（二）职权二元论与分设模式

职权二元论认为,诉讼监督职能与诉讼职能虽然在一定程度上有联系,但按照诉讼法的基本法理,监督职权和诉讼职权的目的有着本质上的不同，所以不能将诉讼监督职能和诉讼职能合二为一。［5］在职权二元论的影响下,部分检察机关将诉讼职能与监督职能相分离,设置了专门的监督机构。如，北京市检察机关就采取了分设模式，一是分设了审查逮捕部门和侦查监督部门，二是分设了公诉部门和刑事审判监督部门。职权二元论的优势在于，能够将诉讼职能和监督职能区分开来,有助于人们理解这两种职权在性质、内容和内在运行规律方面的不同,有助于科学配置检察职权。但是，分设模式使得诉讼职能与监督职能截然分开的做法与检察机关作为法律监督机关的定位是否契合，也存在一定的争议。

（三）职权集中论与整合模式

职权集中论认为［6］,检察机关的诉讼监督工作应当是一个整体,将其分散在不同的业务部门，不仅容易存在职能交叉重叠、浪费司法资源的不合理性，还容易出现简单工作内容复杂化、正当监督程序繁琐化，甚至相互推诿扯皮的现象［7］。因此，该理论主由一个专门部门集中行使诉讼监督职能。在本轮改革中，多地检察机关采纳了该理论，并结合本地实际情况，对内设机构进行了不同形式的集中整合。如，重庆市南川区检察院将承担审查起诉职能的部门整合成公诉局，将侦查监督科、民事行政检察科、刑罚执行与监管活动监督科以及控告申诉检察科整合成诉讼监督局［8］。整合模式可以解决当前传统模式中诉讼监督部门各自为政、沟通不足、力量分散等问题，能够使得诉讼监督工作对外呈现为系统的威慑效应［9］。但是，实践中采取整合模式的检察机关仅是把一些“监督部门”简单合并，并未对其中的职能进行科学分析和梳理，导致新成立的部门存在诉讼监督职能部分缺失或者承担了不属于诉讼监督的职能的问题。

二、诉讼监督权配置乱象的原因分析

如前所述，诉讼监督职能在各地检察机关内设机构中的配置并不统一，究其原因，主要是对诉讼监督权的性质及运行规律认识的不一致所导致的。笔者尝试从检察机关四对重要的职能关系入手，对上述现象进行分析。

（一）批捕职能与侦查监督职能

审查逮捕程序是检察权制约侦查权的重要方式，通过审查逮捕来监督公安机关的立案和侦查活动，发现、纠正违法取证、超期羁押等违法情况［10］。由此可见，审查逮捕的目标与侦查机关的追诉目标是不相一致的，更多的是对侦查活动的监督和对犯罪嫌疑人的人权保障，是典型的诉讼监督权［11］。一些地方的检察机关在“大部制”改革中将批捕职能纳入到了诉讼监督部门中。广东省深圳市院、重庆市南川区院和扬州市江都区院都采用了此种模式［12］。但是，也有个别地方检察机关将原侦查监督部门拆分为审查逮捕部门和侦查监督部门。笔者认为，审查逮捕和侦查监督二者本身就是手段和目的的关系，将其一分为二不仅违背了法律赋予检察机关行使审查逮捕职能的初衷，也会造成侦查监督部门苦于寻求监督线索的尴尬。

（二）公诉职能与审判监督职能

公诉部门作为刑事诉讼一方参与者，代表国家行使控诉犯罪的职能，其实是对侦查机关追诉行为的延伸，与侦查机关共同扮演“大控方”的角色。由此可见，公诉权的本质是追诉犯罪的程序性请求权［13］，但是，按照我国法律和相关司法解释的规定，公诉人既要承担着指控犯罪的公诉职能，又要承担对庭审活动实施法律监督的职能。众所周知，无论何种情况下，监督者与被监督者应当相对独立，作为监督者就不能是参与者，而参与者也不能成为监督者［14］。所以，把诉讼职能与诉讼监督职能重合起来，会导致诉讼监督结果的公信力大大减弱。事实上，审判活动中，不仅合议庭需要被监督，公诉人是否正确履行职能也需要被监督。为了真正发挥对刑事审判活动的监督职能，保障整个审判活动按照法定程序和标准进行，应当成立专门业务部门履行庭审监督职能，从而使得监督者处于相对超脱的地位［15］。

（三）控申职能与诉讼监督职能

我国绝大多数地方检察机关的控告检察职能和刑事申诉检察职能统一由控告申诉检察部门行使。虽然，控告检察和刑事申诉检察同为检察机关法律监督职能体系中的一部分，但两者在工作职能和人员需求上存在着相当大的差异。刑事申诉检察是对已生效刑事处理决定的再度审查，承担着维护正确裁决、纠正冤假错案、诉讼活动监督等多重职能［16］。控告检察则是检察机关的窗口部门，是案件线索进入检察机关的第一个关口。因此，刑事申诉检察人员就需要具有扎实的法律功底和丰富的办案经验，才能准确发现原案各个诉讼阶段是否存在实体和程序上的错误或瑕疵，从而严格纠错和依法监督［17］。与之不同，控告检察工作最需要的是心态平和、善于沟通、社会阅历丰富、多部门工作经验的检察人员，也只有这样的检察人员才能应对各种类型的信访群众，冷静处理复杂棘手的缠闹访问题，准确甄别和分流各类信访案件。但是，实践中有的地方检察机关对刑事申诉检察工作的诉讼监督职能没有充分认识，习惯把刑事申诉当作信访，而不是作为法律监督工作，将控告检察和刑事申诉检察工作合二为一，从而导致了刑事申诉检察队伍编制短缺、平均年龄老化、业务素质欠缺等问题。基于以上的分析，我们认为，应当按照“诉访分离”、“转办分离”的原则，以业务属性为标准，把控申部门的职能合理化拆分，然后整合同质化的内设机构，实现检察机关诉讼监督职能配置的科学化。

（四）案件管理与内部诉讼监督职能

案件管理部门是负责对内诉讼监督的部门。但是，目前大多数检察机关的案件管理部门的工作仅限于受理、分案、流转等程序性工作，其应有的内部诉讼监督作用并没有得到充分发挥。首先，无法掌握诉讼监督线索。案件管理部门建立后，控申部门的接待、受理、分流职能依然存在，在工作范围和职能性质上与案件管理存在一定程度的重合，导致案件管理部门对控告、立案监督、刑事申诉、民事申诉、国家赔偿等诉讼监督案件或线索无法及时掌握。其次，案件质量监督手段缺失。实践中，案件管理部门除了通过案件评查来监督业务部门的案件质量，缺少其他有效的监督手段。

三、检察机关诉讼监督权合理配置的建议

（一）诉讼监督权配置的整体考虑

我们认为，首先，诉讼监督权作为检察权的重要体现，是一项相对独立、完整的权力，如果将诉讼监督权的各项权能分散于不同职能部门，不利于检察机关全面开展诉讼监督工作，不利于统筹协调监督事项，不利于综合研判并集中发力。实践中，这种模式一定程度上导致各部门在诉讼监督方面，因为信息流转程序不畅导致案件流失和监督空档，因为协作不够导致诉讼监督缺乏合力。其次，诉讼监督是一项专门性工作，耗时费力，需要专人负责，如果将诉讼监督权附属于其他检察权能，使诉讼监督成为一项附带业务，容易导致各职能部门重视抓自身业务，忽视、放松诉讼监督，势必使诉讼监督处于萎缩状态。而且，让诉讼参与者承担诉讼监督职能，存在角色冲突，使之“既是运动员，又是裁判员”，其客观公正性容易受到质疑。因此，应当在深入分析相关检察职能的基础上，采纳分设模式和集中模式的合理因素，对内设机构和职能进行改革。

（二）诉讼监督权配置的具体设计

检察机关的诉讼监督职权可以分为对外的诉讼监督和对内的诉讼监督。

具体而言，对外诉讼监督权包括以下职能：一是侦查监督职能。根据实际办案情况，设立若干侦查监督组负责对侦查机关立案、侦查、采取强制措施等活动是否合法实行监督和对于侦查人员违法行为的控告进行调查等工作。二是刑事审判监督职能。主要是适当剥离公诉部门的诉讼监督职能，由刑事审判监督组负责，实现刑事诉讼中控辩双方的平等对抗，恢复刑事诉讼结构的平衡［18］。三是刑事执行监督职能。对监管活动和刑罚执行的监督同样属于诉讼监督范畴，设置专门人员负责对刑事判决、裁定的执行和监狱、看守所的监管活动以及假释、监外执行和社区矫正等活动实行监督。四是民事行政监督职能。民事行政检察工作属于典型的诉讼监督业务，集中行使有利于提高诉讼监督工作的实效。可以根据实际办案情况和员额制要求，设置专门人员负责该项工作。通过整合上述诉讼监督职权，集中行使诉讼监督职能，构建“全流程、全方位、统分结合”的诉讼监督模式［19］，有利于及时发现案件线索并进行综合研判，统一监督标准，共享信息资源，共同协商协调，推动诉讼监督由静态监督向动态监督、由阶段监督向全程监督、由事后监督向同步监督的转变［20］，提高检察机关诉讼监督的效力，彰显检察监督的威力。

对内诉讼监督包括以下职能：一是检务接待岗位集中行使接待、受理等职能，主要负责接待和受理信访、举报、控告、申诉，承担律师接待、案件查询、12309专线电话等业务，通过信、访、网、电等各种途径发现对内诉讼监督线索。二是案件管理岗位主要负责对于检务接待岗位审查受理后的诉讼监督线索、公安移送案件和涉案财物信息进行登记、分流、统计、流程监控、催办督办、案件质量评查等工作，集中行使管理监督职能，立足同步、动态监督，做到全程留痕，发挥数据分析和实时动态监督优势，实现对执法办案的全院、全员、全过程、全系统、闭环式监管。三是业务研究岗位主要负责对全院或管辖地区的业务办理情况和执行相关法律、法规、政策情况的统计数据进行梳理和分析，针对发现的诉讼监督问题，结合本单位实际情况进行理论研究，为决策层提供检察业务相关的“智库意见”［21］。通过整合上述职能，可以建构受理、分流、监督、统计、研究全流程的对内监督机制，有利于督促检察办案人员依法规范行使检察权。［22］

注释：

［1］参见孙谦:《中国特色社会主义检察制度》，中国检察出版社2009年版，第35页。

［2］参见向泽选:《法律监督原理》，群众出版社2006年版，第122页；张智辉:《检察权研究》，中国检察出版社2007年版，第98页；甄贞:《法律监督原论》，法律出版社2007年版，第235页；孙谦:《中国特色社会主义检察制度》，中国检察出版社2009年版，第259页。

［3］参见《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第578条。

［4］参见向泽选：《刑事诉讼监督的问题和出路》，载《河南社会科学》2010年第6期。

［5］参见樊崇义:《法律监督职能哲理论纲》，载《人民检察》2010年第1期；吕涛:《刑事诉讼监督制度中二元论问题的思考》，载甄贞主编:《人大监督与诉讼监督》，法律出版社2010年版，第224—229页。

［6］同［4］。

［7］参见高连城、王治强：《论检察机关诉讼监督权的优化配置》，载第九届国家高级检察官论坛论文集。

［8］参见伏波：《“捕诉合一”抑或“捕诉分离”：实务考察与理论探究》，载第十二届国家高级检察官论坛论文集。

［9］甄贞：《检察机关内部机构设置改革研究》，载《河南社会科学》2013年第1期。

［10］樊崇义：《检察制度原理》，法律出版社2009年版，第320页。

［11］汪建成、王一鸣：《检察职能与检察机关内设机构改革》，载《国家检察官学院学报》2015年第1期。