浅议 柴达木循环经济试验区经济政策优化

文/侯雅婷

1．引言

人们日益关注的生态环境问题，归根到底是经济发展方式问题。发展是硬道理，绿色是硬要求。推进绿色发展，建设美丽中国，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系，才能切实改变过多依赖增加物质资源消耗、规模粗放扩张、高能耗高排放产业的发展模式，从源头上推动经济实现绿色转型。我国经济新常态力促经济转型升级，生态文明建设不断强化生态约束。国家更高发展目标的提出，促使作为我国循环经济先行者的柴达木循环经济试验区急需优化与新形势相适配的经济政策，破除发展藩篱，厚植发展优势，实现循环经济的良性发展，发挥试验区示范效应，引领我国经济发展方式的根本性转变，走出一条经济发展与生态文明建设相辅相成、相得益彰的新发展道路。

2．柴达木循环经济试验区的建立与现状

2.1 柴达木循环经济试验区的建立

多年来，素有“中华水塔”之称的青海省，坚持“生态立省”战略，积极推动循环经济的发展。柴达木循环经济试验区位于青海省西部海西蒙古族藏族自治州境内，北邻甘肃，西接新疆，南与玉树、果洛藏族自治州相连，东与海北、海南藏族自治州毗邻，是青、藏、甘、新的核心区域，是西北地区重要的交通枢纽、战略通道和开放门户，是丝绸之路南路的必经之地和重要驿站，是国家“一带一路”战略的重要节点之一，也是国家稳藏固疆的重要支撑点，战略地位十分重要。2005年10月，国家发展和改革委员会等六部委批准柴达木地区为全国首批13个循环经济试点产业园区之一；2006年，《青海省柴达木循环经济试验区实施方案》报批国家发展和改革委员会；2009年2月和2010年3月，《青海省柴达木循环经济试验区总体规划》依次获得国家发展和改革委员会及国务院批复，标志着试验区建设由地方战略上升为国家战略。

2.2 柴达木循环经济试验区取得的成绩

柴达木循环经济试验区经过多年建设，取得了一定的成效。年均GDP保持高速增长，构建了以盐湖化工为主，油气煤化工为辅，结合钾锂等有色金属和岩矿等多种矿产资源的新产业格局，布局枸杞、福牛为特色的产业基地，统筹了格尔木、德令哈、大柴旦、乌兰工业园的“一区四园”格局。试验区第一、三产业比重逐年增长，工业产业链和深加工产业比重也高速增长，产业结构向好发展，新能源建设形成规模，确定和构建了具有柴达木特色优势的盐湖工业、油气化工、有色金属、煤化工、特色生物和新兴产业体系，并提出了产业延伸方向和重点支撑项目。同时，就业岗位不断增加，居民收入连年增长，科教文卫及交通运输、市政基础设施建设领域取得了积极发展，生态领域建设取得成效。

2.3 柴达木循环经济试验区发展现状

柴达木循环经济试验区成立以来，对位于西部的青海省中西部的少数民族地区经济发展起到了积极的作用，明显提高了当地居民收入和城镇基础设施建设水平。然而试验区进入成长阶段后，受到产业和宏观环境的变化的影响，无论是发展速度还是发展质量均受到多方面制约而呈现下降态势，盐化工、金属冶金、煤化工、光伏等优势产业已处于我国严重过剩局面。试验区落实循环经济发展的工作，仍然存在不同程度的问题，使得循环经济的活力效力和先进优势，未能因地制宜的充分施展。延伸产业价值链，提升循环经济质量，培育新经济形态已成为试验区转型升级、增质提效的必然选择。

3. 柴达木循环经济试验区经济政策优化

循环经济具有较强的外部性特征，培育和发展循环经济是一项长期、持续的工作。如果循环利用资源的规模达不到成本最小化，与利用新资源相比没有经济优势，强行发展循环经济就会出现“循环不经济”的问题。循环经济作为新型工业化的高级形态，其核心在于统筹开发与保护、效率与公平、总量与结构、局部与整体、当代与后代等各种发展关系，构建具有创新性、开放性、融合性、集聚性和可持续特征的新型产业体系。以财政政策、税收政策为主导的经济政策是直接作用于循环经济的关键政策，是支持和促进循环经济发展最有效、最普遍的政策，在新形势下遵循循环经济的发展规律，对试验区经济政策进行优化改进，是助力试验区转型升级，加快循环经济发展，撬动试验区各项工作又快又好发展的先决条件和根本保证。

3.1 完善财政政策，积极发挥调控作用

3.1.1 充分发挥财政专项资金的作用。循环经济对设备、原材料要求较高，设备运行成本大，需要大量资金支持。财政部门应加大和完善循环经济发展专项资金的使用，一要加大循环经济专项基金的资金额度;二要完善专项资金使用制度，明确专项基金支持力度;三要进一步完善基金使用的监督管理机制，将专项基金用好用准。

3.1.2 建立基于“谁投资，谁受益”、“共享收益、共担风险”共享理念的原则。合理匹配事权与财权的匹配，明确各级事权机制，加强政府职能的转变，改革权力与职责的科学划分，明确属地管辖事权的原则，增强地方的发展积极性。

3.1.3 改革财政支出方式。随着国家税收体系的进一步改革，试验区财政支出应改“直接补贴”为以优先股权、债权投资、融资贴息等支持为主。缩小“直接补贴”的范围，明确科技攻关，技术创新，产品研发的“直接补贴”的范围，使市场逐步成为循环经济资源配置的基础。

3.1.4 积极引导和实施政府绿色采购。研究和制定政府绿色采购的政策措施, 对购买“绿色清单”产品的给予一定的价格补贴，引领和鼓励绿色采购。

3.2 加强税收政策，激励规范经济活动

3.2.1 严格落实资源税改革政策，全面清理矿产资源的不合理收费和税收政策，着力解决税费重叠、功能交叉的问题。同时，要理顺其他税收优惠政策，给企业及投资者提供充分的信息服务，使其能在生产经营和投资活动中争取最大的国家优惠政策，扩大进一步提高税收优惠政策对循环经济发展的导向作用。

3.2.2 严格落实环境保护税，通过税收调节，促进产业升级和节能减排。对不符合资源循环利用，污染环境的企业加大税收征收力度，必要时对严重污染环境的企业要运用税收手段迫使其停产或转产。试验区工业发展规模小，产业升级、优化具有“船小易调头”的先天优势，坚决杜绝和打击将中东部落后产能向西部迁移的情况发生。

3.2.3 强化绿色税收，调整企业所得税。对企业在开发和应用有利于资源合理利用、促进资源增值的新产品、新技术方面的研究和开发投入，计算企业所得税时在税前全额扣除的情况下，可以考虑适当扩大实际发生额在应纳税所得额中扣除的比例；对投资于“减量化”“资源化”和“再利用”的企业实行税收抵扣。保障和夯实青海省“生态立省”战略基础，同时要将绿水青山，转化成为“金山银山”，以绿色经济部分解决经济发展问题，助战“脱贫攻坚”和“污染防治”两大战役。

3.3 健全价格政策，夯实机制提高保障

3.3.1 加快价格制定制度改革进程。科学的环境成本核算应反映出环境资源的生成、更新消耗、破坏、治理、恢复以及改善全过程的支出。过低的初始资源价格导致节约资源的投入产出效益不高，循环利用资源和废弃物的比较优势不明显, “循环不经济”的现象就会产生。因此，在生产的源头应提高初始资源的价格，迫使企业提高资源利用率。价格制定制度的改革短期内可能会使企业经营成本增加，使资源依赖度高的产业经营受到影响，但以长远、开放的心态来看，循环经济的红利必会不断体现。

3.3.2 积极实施价格补偿机制。对于利用再生资源进行生产的企业，要积极推进使用价格补偿机制，保证这类生产企业能够获得正常的利润。以高成本的再生资源作为原材料生产企业生产的产品的价格应高于一般产品。对于完全由市场调节的商品，可能出现利用再生资源生产最终产品的利润不足以弥补利用再生资源的成本的现象，价格补偿政策要与财政税收政策相互配合，共同发挥作用。

3.4 优化金融政策，不断增强支持能力

3.4.1 优化多元化投融资环境。中央全面深化改革领导小组明确指出“深化改革，需创造改革所需的政策环境”。试验区的区域经济管辖权与州政府需要尽快清晰明确。试验区处于少数民族自治、脱贫攻坚连片贫困、生态文明建设、“一带一路”建设区域，具备多重身份角色，享有多元化多维度的扶持优惠政策。试验区管理部门应认同“多角色”的实际，将多元化政策资源有机整合，把握住发展机遇，形成发展的动力合力。

3.4.2 建立多元化投融资及监管平台。试验区应在防止发生系统性金融风险的大前提下，积极主动创新驱动，提高融资效率，包括资金流动性的效率，融资规模的效率以及资金风险管控的成效。创新思维，打组合拳。同时，借助“互联网+”、大数据、人工智能等前沿技术，实现高效管控和治理。

3.4.3 大力推进社会资本的进入。可通过股权、债权及普惠金融、PPP等模式，撬动中长期融资。

3.4.4 充分利用资本市场。推动具有一定资产规模和技术力量、运作规范、符合条件的优质企业上市融资。支持具备条件的上市公司通过增发、配股等方式进行再融资。积极推动中小企业发行集合债券，扩大和支持符合条件的企业发行公司债券、可转换债券和短期融资券、中期票据等直接融资工具。积极推动投资基金的设立和运作，广泛聚集和引导资金投入试验区优势产业发展。

3.4.5 积极开展形式多样的国际交流与合作，开拓国际资金渠道，争取利用国际资金和优惠贷款以及技术援助，支持试验区的发展。

4. 结束语

实践证明，作为西部欠发达地区、民族地区、资源富集地区和青海省发展的重点地区，柴达木循环经济试验区的建设是柴达木地区发挥后发优势，实现跨越式发展，缩小与发达地区差距的重要战略选择。试验区要牢牢把握住机遇，积极优化经济政策这一直接作用于循环经济发展的关键性政策，适配新形势，优化经济结构，助力转型升级，打造产业新体系。这是发展循化经济的必然选择也是时代赋予试验区的重要使命。