关于对外援助成套项目可行性研究成果评审工作的探索与实践——结合援助马拉维社区技术学院和姆祖祖青年中心项目

文/唐晓哲

一、对外援助工作助力“一带一路”建设

习近平总书记在“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上的演讲中曾提出，中国将在未来3年向参与“一带一路”建设的发展中国家和国际组织提供600亿元人民币援助，建设更多民生项目。援外工作关系到国家对外形象和国际影响力，开展援外工作是对“一带一路”建设的有效助力，是实现政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通，特别是民心相通的一项重要基础工作。

作为发展中国家，我国始终在致力于自身发展的同时，坚持向经济困难的其他发展中国家提供力所能及的援助，帮助受援国增强自主发展能力。对外援助发展巩固了我国与广大发展中国家的友好关系，实现了互利共赢。在“一带一路”倡议下，援外工作的重要性更加凸显。

二、对外援助成套项目可行性研究成果评审的意义

援外项目种类繁多，受援国国情千差万别，经济社会发展水平不同，利益诉求也较为多元，影响项目的外部环境复杂多样。因此，援外项目咨询既是一项严肃的政治任务,也是一项复杂的经济技术工作。可行性研究是保障援外项目立项后顺利实施的基础，也是落实中央财政预算管理要求的必备环节；而可行性研究评审的结论和建议正是政府部门立项审批的重要决策依据。

成套项目建设是我国最主要的对外援助方式。成套项目援助是指中国通过提供无偿援助和无息贷款等援助资金帮助受援国建设生产和民用领域的工程项目。中方负责项目考察、勘察、设计和施工的全部或部分过程，提供全部或部分设备、建筑材料，派遣工程技术人员组织和指导施工、安装和试生产。项目竣工后，移交受援国使用。目前，成套项目援助约占我国对外援助财政支出的40%左右，所占比例远高于物资、技术合作等援助方式。受商务部委托，近两年笔者公司先后承担了十多项我国对外援助项目可行性研究成果的评审任务，包括非洲6项、亚洲3项、美洲2项。援助方式均为成套项目建设，项目建设投资预估算合计约37亿元人民币，投资限额约43亿元人民币。

可行性研究成果评审工作是对外援助成套项目立项工作必不可少的技术支撑环节。主要针对考察组赴受援国考察前提出的项目可行性研究工作方案、考察后提交的立项建议书/可行性研究报告，以及项目立项前的可行性研究阶段各项相关工作成果进行审核。做好可行性研究成果评审工作，对成套项目合理建设、顺利实施以及实现预期的援助效益目标具有重要作用。

三、对外援助成套项目可行性研究成果评审应把握的重点

对外援助项目实施地点主要为非洲、亚洲、美洲等地区的发展中国家，国情各异、地理和气候条件不同，项目投资建设的程序与国内项目建设有较大的差异。所以，项目可行性研究关注的重点内容、关键环节及项目的投资构成均有所不同。结合援助马拉维社区技术学院和青年中心等项目评审工作，笔者认为在可行性研究成果评审中应重点把握以下几个方面。

1.项目受援国的情况

对外援助项目评审，首先需要针对项目受援国的实际情况，初步了解其国别特点与国别风险，这是看似常规但很重要的第一项工作内容。包括：受援国政治经济形势、国家历史、宗教文化、地理和气象条件、对外国投资的相关政策法规、是否战乱国家或恐怖主义威胁重点防范国家等等。这与项目建设的必要性、可行性密切相关，也关系到项目需求与规模、建设方案的合理确定，影响项目投资构成与预估算。

本次援助马拉维社区技术学院共五所，建设地点分别位于马拉维共和国的恩彻乌等五个地区。马拉维位于东南部非洲一隅，地域狭小却人口众多，是传统的“靠天吃饭”农业国，也是世界最贫穷国家之一。其政局较稳定、国民经济发展长期依赖西方援助，近年对我国、印度等新兴经济体倚重加大。2016年遭遇干旱天气，经济陷入困境，马政府出台吸引外资政策，希望通过建立替代性行业和拓展就业领域，解决失业问题，确定技术工人职业技能培训是重点发展任务，以建设社区技术学院为战略手段，提高劳动生产力。本次援助项目建设正是基于受援国的以上基本情况及其国内发展规划。马方建设需求较为迫切，援助项目建设有利于巩固和发展中马友好关系，对中非建立和发展政治上平等互信、经济上合作共赢、文化上交流互鉴的新型战略伙伴关系有积极意义，符合我国对外发展战略。

2.项目功能与规模确定

由于承担对外援助项目可行性研究工作的单位主要是工程设计机构，成果编制人员主要是工程设计技术人员，其关注重点更多集中于各专业领域，对项目功能与规模的确定主要基于受援国对项目的初始需求，以及经项目可行性考察了解并与受援方沟通达到的结果，所以，在可行性研究成果中往往缺少必要的需求分析与规模测算等支撑内容和标准依据。这就要求在可研评审工作中，需要与编制机构进行耐心细致的沟通、了解考察工作详细情况，指导其对需求分析等内容进行补充完善。

本次援助马拉维项目所在地除姆祖祖外，均为较偏远地区，居民需求有多大，规模如何确定，在申报的可行性研究成果中未做出明确分析，在没有现行标准可参考的情况下，评审组多次与可行性研究机构沟通，指导其结合现有社区技术学院实际使用情况做出具体说明和对比分析。针对可行性考察了解到的当地实际需求对各项功能用房分别补充了需求分析和规模测算等重要内容，做好项目与受援国社会的互适性分析，使项目功能符合当地青年接受技术培训的意愿，投入使用后达到援助的社会效益与目标。

3.场址选择

对外援助项目的现场情况复杂，区域市政配套缺乏是常见现象，需详细了解当地自然条件、实际具备哪些建设条件及同类项目实际使用情况、使用习惯等资料，并具体考察现场实际场地条件，特别应注意当地雨季时的场地条件。据了解，曾有项目外方提供场址位于丘陵地区的小冲击平地，几年内未发生过山洪等自然灾害，但施工当年雨量较大，山洪暴发，所幸发现及时，采取引流、阻挡措施才未造成大的灾害。

本次援助马拉维项目除曼戈切、桑恩杰社区技术学院外，马方提供的项目拟选场地距离城市道路较远，与主路之间的交通均为土路；而可行性研究报告中未明确分析选址的合理性。经评审向可行性研究机构核实，报告中补充了关于场址选择的说明，并明确了此次选址基本原则是尽量选择靠近居住人群较多的地点建设。经考察马拉维现有的社区技术学院及当地实际情况了解到，当地适龄学生求学的积极性较高，社区技术学院的学生主要来源于学院所在选区；马拉维主干路很少，服务于各选区的社区学院一般均远离主干路，周边基本为土路；上学路程较近的学生采用步行或骑自行车的方式上学，路程较远的学生则在学院附近租房。从马拉维道路交通现状情况考虑，结合已建成社区技术学院实际使用情况，拟选场地可满足社区技术学院的正常教学和生活使用需要。评审进一步提出，建议马方在项目红线外配套工程建设中，采取适当措施解决学院与主路之间的土路雨季道路泥泞问题，确保学院投入使用后道路能够通行。

4. 建设方案论证

由于不少受援国没有当地的专业设计规范，对外援助项目的建设方案大多按照我国规范进行设计，但要结合当地的民族文化和宗教传统、生活生产习惯、气候条件，既要与周边城市风格相协调，又要应用体现我国现代建筑业科技发展水平的新技术、新材料，展示我国援外项目的良好形象，扩大我国援建项目的影响力。同时，现场考察需要针对受援国建设工程相关政策文件、现行规范、当地的劳动力资源、技术水平、建筑材料、机械设备、材料实验室、当地的地震设防、市政设施等提出详细的调研数据资料，以支撑各专业技术参数确定和方案设计。以往曾有方案设计未考虑当地材料特性，使用当地海沙浇筑混凝土，造成钢筋严重腐蚀并导致项目重建；也曾有项目在前期可行性研究时，未按受援国消防强制标准进行方案设计，项目实施后无法通过当地消防部门验收，只能重新改造。

此外，应对受援国建设工程管理政策法规进行充分调查核实，并依据其要求确定项目的可行性，避免项目实施过程中出现推进困难等问题。据了解，曾有受援国政府和项目建设地的地方政府对援建项目的免税政策不同，导致两国政府间援助协议落实困难。评审中需就此类内容对可行性研究报告逐一进行核实，如未在报告中说明，则需督促其落实后书面予以明确。

5. 中外分工与长效技术支持

对外援助项目可行性研究中很重要的一个内容就是要明确中外分工与职责，包括设计、施工等工程实施各阶段的中外分工，并在双方现场商谈达成共识后，将此项内容写入双方会谈纪要，作为后续确定投资预估算范围的重要依据文件。通常由于项目实施中的协调工作需受援国配合进行，所以受援国负责办理当地有关部门的批准手续，审批方案设计并提供书面批准书，进行环境影响评估，以及迁移和清除项目用地范围内包括房屋、树木、公共管线等在内的地上及地下所有障碍物；负责用地红线范围外的所有基础设施配套建设，提供施工水电，免费提供临时场地，安全保障，以及免税并允许中方设置援外标识。

长效技术支持也是对外援助项目评审需重点关注的问题。不少受援国在项目建成投入使用后，虽有部分人员具备一定的运营管理能力，但不能独立进行设备运行维护工作，中方后续运维技术支持投入较大。一般可采取2－3年的技术合作，对受援国的运行管理人员进行培训等方案来解决。这需要可行性考察阶段具体了解受援方的相关技术人员情况，评审中核实后方能确认可行性研究报告中的技术支持方案是否合理。

本次援助马拉维社区技术学院项目，由于马拉维国内已有建成的社区技术学院，学院的运营管理模式较成熟，运营资金由政府财政拨款和公司赞助。马政府已开始准备相应的教师培训计划，未来学院教学师资有一定的保证。项目教学实习、运行设备相对简单，马方可自行培训操作，或在安装、调试阶段进行讲解即可，无需中方单独制定培训计划，项目建成后由马方自己承担项目运营和维护工作，并负责提供相关费用。

6.关于政策、制度依据

随着援外事业不断发展，政府相关管理文件也在不断完善中，1998年以来，原外经贸部、商务部在援外项目管理方面制定了一系列的政策、法规，用以规范援外项目各项工作。因此，对外援助项目可行性研究成果评审过程中需跟踪收集、整理新颁布的文件，并按其中有关条款的要求及时更新、调整评审的依据和标准。目前，商务部对外援助成套项目可行性研究阶段涉及的相关文件主要包括管理办法、设计指导、投资控制、取费标准、津贴补贴标准等类别。

另外，中外双方签订的可行性考察会谈纪要、合作备忘录、可行性研究考察换文等文件，以及受援国提供的项目建议书（中方代建项目）或可行性研究报告（受援方自建项目）、受援国国别（地区）指南、驻外使馆经商处以及市场询价等资料也是评审工作的重要依据。

7.关于投资预估算

首先，中国政府对援外工程项目追加工程费用有严格的限制，对外援助成套项目的投资限额确定后一般不可调整，因此，评审后确认的投资预估算应尽可能涵盖全面，取费合理；其次，对外援助成套项目的投资构成与国内建设项目不同，根据其建设特点，有专门的投资构成规定；再次，工程费的指标水平与国内建设工程有较大不同，除考虑设计方案外，还需要结合受援国当地的人工、地材、进口材料、机械设备和实验室条件、受援国规范要求等相应取费。另外，独立费的取费文件依据较为复杂、变化较多，综合人工单价、项目管理现场办公费用、各阶段考察费、现场管理团队费用、中期及竣工验收费用等取费还需考虑项目现场条件、汇率取值、行程安排、艰苦地区类别、是否战乱国家或恐怖主义威胁重点防范国家，以及受援国审查、验收要求等情况。

评审中对文件调整等变化需及时跟进，使审核后投资预估算合理可行，满足项目建设实际需要。

8.分阶段的评审任务

按照国家主管部门要求，每个对外援助成套项目的可行性研究评审工作通常分阶段对应多次评审任务，主要包括：可行性研究工作方案评审（可行性考察前）、可行性研究最终合同价款评审（可行性考察后）、立项建议书/可行性研究报告评审（可行性考察后）。有时还涉及：会谈纪要签署相关初步方案评审（可行性考察中）、出国费用评审等，不同阶段的评审任务具体评审内容不同、依据不同。

四、结束语

新时代、新形势下，我国对外援助事业任重道远。我国政府提出，未来对外援助将进一步着力优化结构和提高质量，增强受援国自主发展能力，提高援助的针对性和实效性。这为今后更好地完成援外项目可行性研究和评审工作提出了明确要求。每一个对外援助项目都有其政治影响和社会效益，而每一次评审任务都责任重大。评审机构要按照政府主管部门最新政策要求，切实履行评审职责，确保项目科学立项、顺利实施。