新时期检察机关法律监督职能方向性探究

文◎

现阶段，以审判为中心的司法体制改革、检察体制改革和监察体制改革三重叠加,使检察机关法律监督职能定位和发展方向面临前所未有的新考验，聚焦法律监督主责主业是检察机关必由之路。面对新形势、新要求，检察机关如何发展和完善法律监督主责主业，如何适应改革发展的新常态,构建符合新时代中国特色社会主义检察制度的法律监督机制，成为现阶段考问学者和检察人员的一大难题和必答题。我们认为，法律监督权能所具有的强制性、主动性、终局性和法定性特征，对检察机关法律监督工作具有一定的方向指引，可以依据这四个特征来确定法律监督的发展方向。

一、新时期检察机关法律监督的强制性

（一）立法层面的固化

首先是宪法明确规定检察机关是国家法律监督机关，对检察权的行使具有强制性保障，牢固确立了检察机关的法律监督职能具有强制性和非依法不可抵制性。其次，第十三届全国人民代表大会第一次会议表决通过的《宪法（修正案）》增加了监察委员会的相关规定，但对于检察机关法律监督的规定并没有修改，也就是说检察机关的法律监督权依旧是直接源于全国人民代表大会的授权，是国家权力体系的重要组成部分。

（二）新旧法律的强化

1996年《刑事诉讼法》第87条规定了立案监督，第66条、76条、140条规定了侦查监督，第169条规定了审判监督。但是在具体的法律适用当中，这些条款对于刑事诉讼监督的规定大多是原则性的，关于监督的程序几乎未作规定，而且还忽略了对一些环节中监督对象及其行为的监督。2012年 《刑事诉讼法》从12个方面用15个条款明确规定了检察机关在司法办案中的一系列法律监督强制性措施，具体内容包括第47条对申诉或者控告的审查，第55条对非法方法收集证据调查核实，第73条对指定居所监视居住的决定和执行是否合法实行监督，第93条对羁押必要性的审查，第171条对非法方法收集证据的监督；在第五编特别程序中赋予检察机关对未成年人案件依法作出附条件不起诉的决定,赋予检察机关对和解的自愿性、合法性进行审查并主持制作和解协议书的权力等内容，已经基本上实现了检察机关法律监督的具体化和法典化,贯穿于刑事诉讼法的全过程,充分发挥了立法者对诉讼监督的高度重视。再如，《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的修正，规定了检察机关提起公益诉讼制度，也体现了对检察机关法律监督职能的强化和强制性措施的授权。

（三）监察体制改革的深化

在监察体制改革前，检察机关的法律监督建议和纠错通知，对被监督机关无正当理由不执行监督意见的,一方面可以将相关追责和惩处的建议上报被监督单位上级机关或人大常委会,由其上级单位及人大常委会督促相关机关纠正，另一方面，只有在达到职务犯罪要件后，才可以自行侦查处理。但是，监察体制改革后，检察机关对违纪和违法都能够进行更加有力的监督。原因是，改革后检察机关在仍然保有以往监督手段的同时，可以积极完善被监督机关纠错回应机制的建立，其中最有效的就是尝试与监察委员会建立纪法衔接机制,即将检察建议、纠错通知书等法律监督信息抄送监察委员会,监察委员会可以把司法机关违纪违法调查情况通报检察机关，双方建立信息共享机制，定期联合调查核实和复查被监督单位的履职情况和纠错情况，对于不及时按照法律规定纠错的，构成犯罪的，依刑法处罚，未达到法定追究情形的，建议监察委予以党纪政纪处理，不再局限于仅对司法机关或行政机关职务犯罪的查处，将监督范围由犯罪层面扩大倒了违纪层面。由此来看，检察机关的法律监督主业不是被削弱，事实是得到了加强。

二、新时期检察机关法律监督的主动性

（一）检察机关法律监督具有不同于一般监督的动态属性

在具体的司法办案中，检察机关监督职能的发挥，都是要求检察机关主动发现问题并进行监督。如，检察机关对审判行为的监督是通过参加庭审，以实际参与庭审来开展监督，即可以是程序性监督，也可以是实体的抗诉监督。又比如，发现监狱、看守所等特定行政机关的行为违法，检察机关需要主动了解和掌握具体情况，通知执行机关或者主管机关予以纠正，并监督纠正结果和效果的实现。

（二）检察机关公益诉讼法律监督是全程监督

检察机关提起公益诉讼制度不仅有利于监督行政机关依法履职、贯彻损害担责和污染破坏者付费原则，又是保护国家利益、社会公共利益免受不法侵害的最后一道制度防线。检察机关提起公益诉讼，要求检察机关在发现或者受理，国家利益和社会公共利益受到损害的民事违法行为和行政违法行为，首先需要调查核实事实，收集相关证据，然后先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责，行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察院才可以提起行政公益诉讼，在这期间，检察机关始终要主动掌握行政机关纠正和落实检察建议情况、整改情况以及判决执行效果。

（三）检察机关法律监督需要主动发现、主动监督

1.必须改变监督理念，变被动监督为主动监督。例如，张掖市检察机关在公益诉讼试点工作期间，面对如何打开监督局面的难题，市院党组深入基层开展调查研究，深入查找工作中存在的薄弱环节，分析面临的问题与困难，主动出击，努力培育“发现公益诉讼案件线索的眼睛”，深入张掖市行政机关、事业单位，深入城镇、乡村、社区，深入祁连山腹地、森林、草原、主要河流，深入工矿企业、案发现场，仔细摸排公益诉讼案件线索。2016年10月至2017年6月共摸排公益诉讼案件线索38件，是此前15个月（2015年7月—2016年9月）摸排线索（9件）的4.2倍，公益诉讼试点工作局面从此打开，并逐步取得成效。

2.必须创新监督方式，强化行政执法监督。（1）通过主动介入监督，针对一个时期热点、难点问题对某一行业、某一部门的行政执法情况进行全面的检查，调取全部的执法档案，逐一进行审查，从中发现违法的具体行政行为，督促其纠正；（2）在执法办案和诉讼监督过程中注意发现违法行政行为，通过发检察建议和纠正违法予以纠正；（3）对人民群众反映的行政违法行为进行初查，督促行政机关予以纠正；（4）加强对行政机关授权行使社会管理权的相关活动的法律监督，规范各类社会组织的间接管理行为。

3.在坚持法律至上的原则下加强监督。有法规依法规，法律没有明文规定的依法律原则。例如，张掖市检察机关依据“两高三部”《关于办理刑事案件严格排除非法证据若干问题的规定》，制定下发《张掖市人民检察院重大刑事案件讯问合法性核查实施办法(试行）》，对公安机关、国家安全机关侦查和监察委员会调查的重大刑事案件进行讯问合法性核查，核查是否存在刑讯逼供、非法取证等情形的活动。该规定既是为适应以审判为中心的刑事诉讼制度改革制定的一项工作制度，也是对公安机关、国家安全机关侦查和监察委员会调查的重大刑事案件的一种主动监督。

三、新时期检察机关法律监督的终局性

（一）不起诉：检察机关对刑事案件的终局性决定

1.法定不起诉。根据《刑事诉讼法》第15条、第173条的规定，法定不起诉是针对没有犯罪事实或者有《刑事诉讼法》第15条规定之一的情形，不追究刑事责任;已经追究的，应当撤销案件，或者不起诉，或者终止审理，或者宣告无罪。

2.酌定不起诉。根据《刑事诉讼法》第173条第2款，《刑法》第20条第2款、第21条第2款、第22条、第24条、第 27条、第28条、第67条、第68条等规定，对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，可以或者应当减轻或者免除处罚，人民检察院可以作出不起诉决定。

3.证据不足不起诉。根据《刑事诉讼法》第171条第4款的规定，对于补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足的，不符合起诉条件的，可以做出不起诉的决定。

4.附条件的不起诉。根据《刑事诉讼法》第271条的规定，对未成年人涉嫌刑法分则第四章、第五章、第六章规定的犯罪，可能判处一年有期徒刑以下刑罚，符合起诉条件，但有悔罪表现的，人民检察院可以作出附条件不起诉的决定。

（二）不批准逮捕：检察机关对人身自由限制的终局性决定

1.没有证据证明有犯罪事实的。侦查机关查获的犯罪嫌疑犯罪的证据达不到认定犯罪嫌疑人有犯罪事实的程度，或者虽有证据，但无法得出犯罪嫌疑人有犯罪事实的唯一结论，不符合有证据证明有犯罪事实的条件，应当作出不批准逮捕的决定。

2.犯罪嫌疑人没有犯罪事实的。包括犯罪嫌疑人的行为不是犯罪行为，不具有社会危害性的；犯罪嫌疑人的行为虽有社会危害性，但依照刑法规定不负刑事责任的；犯罪嫌疑人的行为虽有社会危害性，但依照刑法规定不认为是犯罪的；虽有犯罪事实，但不是犯罪嫌疑人所为的。这四种情形，均属于犯罪嫌疑人没有犯罪事实的情形，不符合“有证据证明有犯罪事实”的条件，应当作出不批准逮捕的决定。

3.其他不批准逮捕的：虽有证据证明有犯罪事实，但不可能判处犯罪嫌疑人徒刑以上刑罚的，也应作出不批捕的决定。具有《刑事诉讼法》第15条规定情形之一的以及第60条第2款规定的患有严重疾病，或者是正在怀孕、哺乳自己婴儿的妇女的，可以作出不批准逮捕的决定。

（三）撤回起诉：检察机关实质意义上的终局决定

根据《刑事诉讼法》第349条的规定，撤回起诉包括两种情形：（1）法庭审判过程中，判决宣告前，检察机关发现不存在犯罪事实、犯罪事实并非被告人所为或者不应当追究被告人刑事责任的，可以要求撤回起诉；（2）补充侦查后，到了法庭的期限内依然达不到让法庭恢复审理的条件，这时检察机关可以撤回起诉。依据《人民检察院刑事诉讼规则》第353条的规定和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第177条的规定，撤回起诉后，没有新的事实或者新的证据不得再行起诉，也就是说案件已经事实终局。

（四）繁简分流：检察机关限定性的终局决定

为解决司法资源和案件数量的紧张关系，兼顾公正和效率，刑事审判程序繁简分流已然成为改革的必然趋势。以简易程序扩大化、速裁程序试点、认罪认罚从宽制度改革等为代表的简化审理程序，将在司法实践中发挥举足轻重的作用。也由此，赋予了检察机关可以在符合法定条件的情况下，对案件进行限定性的终局性决定。一是简易程序，需要符合《刑事诉讼法》第208条第2项规定的必要条件；二是速裁程序，需要符合最高人民法院2014年“试点办法”第13条人民法院适用速裁程序审理案件的条件；三是认罪认罚从宽制度，最高人民法院“四五改革纲要”明确了被告人认罪案件和不认罪案件的分流机制，有利于优化配置司法资源。

四、新时期检察机关法律监督的法定性

（一）检察机关法律监督权能的法律渊源

1.检察机关法律监督权源自于宪法。宪法序言和第134条进行了明确规定，检察机关是国家的法律监督机关。

2.检察机关的诉讼监督依据是相关法律确定。主要是《刑事诉讼法》确定的法律监督权，可以理解为围绕诉讼过程对相关机关和权力运行进行监督，也就是诉讼监督，也是检察机关目前最为熟悉和已经基本健全的监督制度。

3.检察机关法律监督职能的扩张是全国人大授予。根据十八大以来党中央的决策部署和全国人大授权性的法律监督职能，新时期检察机关法律监督已经超出了诉讼监督的范畴，扩展到非诉讼监督领域。例如，公益诉讼制度的建立，是党的十九大关于建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的重要制度安排，并将检察机关提起公益诉讼明确写入《民事诉讼法》和《行政诉讼法》。

4.检察机关法律监督职能是党中央和司法改革赋予的监督权。在党的十九大报告中，习近平总书记提出要“全面依法治国”“要树立宪法和法律至上的法治意识”“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。中共中央在《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》中要求,“把对司法权的监督和制约和司法行为的规范问题,作为司法改革的重点”。中国共产党第十九届中央纪律检查委员会第二次全体会议上中纪委报告强调“要着力健全党和国家监督体系。把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力”，明确强调司法监督就是检察机关的法律监督。

（二）法律监督的决定必须依法做出，体现到具体的办案中

1.巩固强化传统的法律监督机制。一是要加强系统性研究。司法实践中,我国立法对法律监督权的规定体系较为散乱,三大诉讼法中没有以专章或专节形式规定,大多散落在各具体诉讼程序中。具体监督的程序、手段、方法则多由检察机关自己的诉讼规则或与其他司法机关联合发文规定，需要检察机关进行梳理和研究，并及时发布系统性资料。二是要着力强化对审判过程与结果的监督。近几年来，检察机关对对上诉案件，法院改变定性和量刑的监督，并没有进行有效监督；对法院判决重刑偏轻刑抗诉的多，对轻刑偏轻刑抗诉的少；对于附加刑，几乎没有监督案例；对自诉、发回重审、撤诉案件开展法律监督的案例，几乎没有。

2.用足用活监督手段。要全面深化以审判为中心的诉讼制度改革,完善审查逮捕、刑事公诉工作机制，灵活应用检察机关介入侦查、引导取证机制。一是贯彻证据裁判要求,健全非法证据排除制度,灵活掌握检察环节认罪认罚从宽处理。二是以加强对公权力的监督为核心,健全多元化民事检察工作格局。认真贯彻修改后民事诉讼法和司法改革要求,综合运用抗诉、检察建议等方式,加强对裁判结果、审判人员违法、执行活动的监督。研究制定民事裁判人员违法行为和执行活动监督标准,完善支持起诉制度。三是完善控告申诉检察工作机制,提升化解矛盾纠纷能力。加强网上信访、远程视频接访等系统应用,推动建立涉法涉诉信访信息共享平台；尝试建立律师参与化解和代理涉法涉诉案件机制；完善不服法院生效裁判刑事申诉案件监督方式,尝试建立对法院自行启动再审程序案件的监督机制。

3.创新驱动，强化公益诉讼制度,拓宽法律监督外延。深入推进检察机关提起公益诉讼,准确把握监督范围,依托“两法衔接信息平台”、纪检监察网等进行信息共享,寻求解决行政检察案件渠道狭窄的办法。建立民行、刑检、刑执等部门协作机制,实现信息共享、互通有无。严格落实最高人民检察院关于公益诉讼的相关规定,用足用活公益诉讼权，彰显检察机关公益监督实效。