用“房票”推动 用“地票”流动用“钞票”滚动——安吉县全力开创农村宅基地“三权分置”新局面

□ 安吉县国土资源局 唐 姬

近年以来，安吉县深入践行“两山”重要理念，全力实施乡村振兴战略，致力于农村宅基地改革，唤醒沉睡的农村闲置资产。在坚守农村宅基地集体所有权底线不变、维护农民宅基地资格权的前提下，适度放活农村宅基地使用权来全面激发农村活力、激活农村“沉睡资产”和赋予农民更多的财产权。

一、用“房票”推动，多种实现形式全方位保障农民权益

所谓“房票”，就是农民兄弟在农村宅基地退出后一年内，凡购买本县城镇商品房不超过原有合法住房建筑面积的，给予购房总价款5%的政府补助。为此，安吉县在充分尊重农民意愿的基础上，以明晰并保护宅基地资格权为主旨，通过与新型城镇化、户籍制度改革无缝衔接，构建宅基地退出双向流通新机制，以“房票”等相关举措保障农民权益。

一是以权证发放为先导。宅基地确权登记发证是全面强化农民的土地物权意识的需要。通过在全县15个乡镇开展的宅基地排查专项行动，实现村村有档案，户户有清单。同时对排摸发现的宅基地小面积超占、批东建西、一户多宅等情况，结合全省开展的“三改一拆”等集中行动，分类制定处置方法。经过两年努力，拆除复垦一批，处罚补办一批，全县目前共发放农村宅基地使用权证87276本，为赋予农户的财产权提供了重要保障。

二是以建立机制为基础。针对自愿退出全部宅基地或放弃宅基地资格进城落户的，建立双向通道。其未成年子女达到法定结婚年龄且具备农村建房资格的，如确需回原集体经济组织所在地居住，由村民代表大会讨论决定。

三是以政策扶持为保障。退出宅基地的农户：一是继续保留原山林、土地承包权，自留地和自留山，继续享有原集体经济组织资产分配权和履行相应义务；二是符合城镇住房保障对象的，可申请公租房等城镇保障性住房；三是其子女上学纳入城镇教育发展规划，与城镇居民子女上学享受同等待遇。

二、用“地票”流动，探索乡村振兴的多种打造方式

所谓“地票”，就是围绕美丽乡村建设提档升级，对部分空心村及闲置农房可用于复垦再开发的地区，积极实施农村土地综合整治而获取的节余指标。

在宅基地改革和管理过程中，始终坚持农村集体经济组织为实施主体，根据村庄建设规划和土地利用规划，结合本村发展定位、资源禀赋等情况，优化空间布局，因地制宜地通过实施宅基地集中整治、复垦再开发等方式提升乡村环境和完善功能配套。

在空间布局上，以多规融合试点为契机，结合安吉县的多元移民文化特征，强化村庄自然环境的合理利用和生活功能，打造一村一品、一村一韵、一村一景。通过强化中心村，弱化一般村，消除空心村，科学整合土地资源，杜绝“只见新房，不见新村”的现象，使每个行政村的空间规划布局更加合理。

在“地票”兑现上，一是节余指标可由本集体经济组织自行使用。农村集体经济组织将退出的农村宅基地用于村庄内部公共基础设施建设、旅游配套服务设施、非营利性公益事业设施等。如天荒坪镇余村村结合省政府提出的“三改一拆”“四边三化”“五水共治”等要求，大力整治全域环境，将退出的空闲宅基地用于建设村庄道路、停车场、公园等基础设施。二是节余指标可通过县政府进行货币收购。县政府对村集体经济组织的节余指标进行兜底收购，其收益全部归集体所有，进一步壮大村集体经济实力。

在保障民生上，充分结合安吉县美丽乡村建设，以改善百姓生活水准出发，彻底解决洪涝灾难、地质灾害易发等隐患。一是对平原地区农户进行易地再建。西苕溪下游部分村地势低洼，农户房屋年年淹没年年建，村庄整体环境脏、乱、差，基础设施落后。经过县、乡、村三级努力，现已完成136户农户整体安置。二是对交通不便农户实行下山脱贫。部分农户长年居住在山腰的地质灾害高发区，交通不便且设施配套不全，无长期稳定生活来源。针对这一困境，充分运用土地整治政策红利，高效完成92户农户搬迁再建，切实提升百姓生活水准。三是对连片安置小区建设农村新区。农整实施以来，近6500户选择了在安置小区自建或者统建排房，通过乡镇统一规划、统一设计、标准建造，共形成配套齐全的36个大型农村新社区，村庄整体环境焕然一新。同时，注重以点连线、以线带面，建成“黄浦江源”“中国大竹海”“昌硕故里”“白茶飘香”四条乡村旅游精品观光带。

在破解要素制约上，成功鼓励2800余户农户放弃宅基地安置进城上楼，对原宅基地和村庄周边废旧工矿企业和违章建筑进行复垦。同时，对周边的废弃林地、未利用地和荒地等实行土地开发，增加耕地面积1万余亩，成为安吉县建设用地占补平衡指标来源的新渠道，全力保障全县新增重点项目落地，实现节约集约利用。

三、用“钞票”滚动，探索城乡产业融合的多种发展模式

安吉县始终坚持充分激活土地使用权，鼓励村集体收购闲置农房和宅基地，引进工商资本合作开发等方式盘活利用，推动美丽环境向美丽经济转换，走出了一条经济发展与美丽乡村互促共进的绿色发展路子。

一是货币保障托底。在宅基地资格权补偿方面，对全部退出宅基地的农户，按照征地补偿标准进行补偿，在约定时限内移交的，进行20%货币奖励，同时按照户型标准给予宅基地补贴，补贴标准为400-1000元/平方米。在金融制度保障方面，退出宅基地的农户进行自主创业或合伙开办企业的，在符合小额贷款的前提下，提供30万元以内、2年时限的“乡村振兴”专项贷款。

二是经营模式多元。鼓励农村集体经济组织为主体自办使用或引进工商资本，对已退出的农村宅基地通过租赁经营、受托经营或合作联营方式进行开发利用。

租赁经营模式。村集体经济组织在土地所有权和资格权不变的情况下，将农户房屋按照一定期限租赁给单位、个人进行精品民宿、文化创意、健康养老等产业开发，租金标准和收取方式由集体经济组织与农户或者投资建设方约定，获取租金收益。如报福镇景溪村、天荒坪镇港口村等都是充分利用农户空闲农房委托村组织统一租赁和经营等方式，使农户可增加近3万元收益。

受托经营模式。农村集体经济组织利用村民部分宅基地使用权受托经营。如灵峰街道剑山村蔓塘里、横山坞村目莲坞两个自然村，平均每户有3间房间长期空闲。村集体经济组织通过美丽乡村提升，依托自然生态、田园风光和民俗文化等资源禀赋，结合周边艺术民宿村落、精品民宿项目优势，鼓励村民将自家空闲房间委托村统一改造提升后与其他公司和个人合作经营民宿，入住客人的餐饮由房屋主人负责经营。这样一来，村民既可以从村里拿到房间委托经营收益，又可以从经营餐饮得到收入。

合作联营模式。农村集体经济组织将收回的农村宅基地、承包地以一定年期与工商资本、返乡下乡创业人员合作联营获取收益。如递铺街道鲁家村“田园综合体”创新开发模式，出现了“公司+村+农场”新型业态。该村与旅游公司合作共同组建经营公司，实行统一规划、统一包装、统一经营，村集体经济与公司分别占股49%和51%。五年来，该村集体资产从不足30万元增加到近亿元，农民人均纯收入从1.95万元增加到3.3万元。

三是经济增效显著。通过生态建设、美丽乡村和城镇化的高度融合，下好整体一盘棋，切实推动了安吉县优雅竹城-风情小镇-美丽乡村三级联创，构筑了一二三产融合发展大格局。十年来，产业结构比从9.6∶50.6∶39.8调整到7.2∶44.3∶48.5，实现了三二一的结构布局。全县各村集体经济收入平均从94万元增长到358万元、其中经营性收入从33万元增长到97.5 万元，年均增长30.5%和8.1%。