源于实践的中国特色医保理论创新成果<br/>——读王东进著《中国医保》文集有感（上）

源于实践的中国特色医保理论创新成果
——读王东进著《中国医保》文集有感（上）

2018-02-07文/海韵

中国医疗保险 2018年11期

文 /海韵

读《中国医保》，立足实际、立足实践、立足实效、立足创新，成了高频词，成为中国特色医疗保障理论的主题主线。其中，立足实际是基础和出发点，立足实践是路径和着力点，立足实效是目标和着眼点，立足创新是动力和发力点。

在“四个立足”中，立足实际更重要。《中国医保》所讲的立足实际，是指社会主义初级阶段基本国情这个最大实际，是指保障水平与初级阶段生产力水平相适应这个基本立足点，是指在立足基本国情和生产力水平基础上所形成的改革思路、基本制度、基本经验这套中国智慧、中国办法，是指用中国智慧、中国办法并借鉴国际经验解决中国问题、办好中国医保所积累的基本经验这个中国特色医疗保障理论体系。换言之，只有在立足基本国情这个最大实际基础上，并在波澜壮阔的医保改革实践中用中国智慧、中国办法解决世界医保难题，推动医保制度改革的成功与成长，才能称得上中国特色医疗保障理论。《中国医保》清晰地再现了这条主线。

以1998年《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》为标志，中国医疗保险制度改革走过20年历程，取得了“举世无双的成就”（国际社会保障协会评价），走出一条中国特色医疗保险改革发展道路，建立起覆盖全民的基本医疗保险制度，初步形成中国特色医疗保障理论体系。王东进著的《中国医保》文集就是全过程、全景式、系统性记载20年中国特色全民医保改革发展历程，揭示在中央一系列决策部署指引下，走中国特色全民医保改革发展道路，建设中国特色全民医保制度，创建中国特色医保理论的一部代表作。书中字里行间彰显了作者在政治上思想上行动上与中央保持高度一致的自觉性，对中央决策部署特别是对习近平民生和社会保障思想学习领会的深邃性，总结的基本经验的科学指导性、读后令人领悟守正与创新的启迪性、求真务实和坚持实事求是思想路线的坚定性，以及记载20年医保改革发展进程的丰富史料性，等等，既是我国20年医保改革发展实践的产物，又是一部难得的医保改革专论，弥足珍贵。

在我国20多年医保改革发展实践中，作者一以贯之地重视基本经验的总结，积累了丰富的医保理论创新成果。

立足实际、立足实践、立足实效、立足创新——中国特色医疗保障理论的主题主线

在《光辉的历程杰出的成就——中国医疗保险制度改革的演进与启示（代序）》中，作者作了这样的概括：“中国医疗保险制度改革的演进，是一个从探索试点起步、梯次推进、逐步完善的渐进式改革过程。其显著特征和基本经验，一是实践性，二是创新性。概要地说，就是从中国的基本国情出发，把理论与实践、需要与可能、顶层与基层有机结合起来，充分发挥我们的制度优势、政治优势和组织优势，走自己的路。在遵循社会保险基本规律、基本原则、学习借鉴别国好的经验的基础上，用中国智慧、中国办法，解决中国的问题，办好中国的事情，建设具有中国特色的医疗保障制度。”

这段内容丰富、内涵深刻的概括，是贯穿全书的主题主线。全面回答了中国医保20多年改革是从哪里来的、走的是什么路、取得了什么成就、基本经验是什么；进入新时代，如何看待20多年筚路蓝缕的医保改革历史、新时代医保改革发展的逻辑方向、战略目标和现实基础是什么等一系列基本问题。《中国医保》给出的答案是，在20年的医保改革中，我们走的是一条立足社会主义初级阶段基本国情，保障水平与生产力发展水平相适应的改革发展道路，建成了全民医保制度，进入新时代仍然要坚持走这条道路。彰显作者对包括医保改革在内的中国特色社会主义的道路自信、制度自信、理论自信和文化自信。尤其是对“四个自信”的一以贯之地坚守、一以贯之地寻求承认和共识。这里所说的一以贯之，体现在《中国医保》20多年即时成章的86篇文章中。因篇幅所限，这里仅简述以下篇章。

1.《中国医保》的开篇之作《从初级阶段的基本国情出发积极推进医疗保障制度改革》。这是1998年9月22日即职工基本医保制度启动实施前夕，作者在首届中国药师周大会上的讲话。在谈到我国将要建立一个什么保障水平的职工基本医保制度时指出，“我国还是一个发展中国家，人口多，底子薄，社会生产力水平相对较低，各地经济发展很不平衡。因此，我国的医疗保险水平绝不能和经济发达国家攀比，只能立足于中国国情。职工医疗保障制度改革的基本思路是低水平、广覆盖、多层次、统账结合。低水平是指基本医疗保险的水平要和我国社会主义初级阶段的生产力发展水平相适应，筹资水平要根据目前我国财政和企业的实际承受能力来确定”。这里的关键词是初级阶段、基本国情、生产力水平，其要旨是从社会主义初级阶段的基本国情出发，建立一个保障水平与生产力水平相适应的基本医疗保险制度。20年过去了，我国社会的主要矛盾已由人民日益增长的物质文化需要与落后的社会生产力之间的矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾。但是，今天讲立足中国国情、中国实际，更具有时代意义。因为我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，我国是世界最大发展中国家的国际地位没有变。所以，在新时代的医保改革发展中，我们仍然要“牢牢把握社会主义初级阶段这个基本国情，牢牢立足社会主义初级阶段这个最大实际”。

2.作者在著名的44号文件发布当月的讲话，题目是《准确把握<决定>精神精心组织实施积极稳妥地推进职工医疗保险制度改革》。1998年12月28日，原劳动保障部为贯彻落实《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国发〔1998〕44号），举办全国医疗保险领导干部培训班。作者在培训班上的讲话中，首先回顾总结了80年代以来特别是“两江试点”及扩大试点的收获，接着指出，“通过这些年的实践，我们最大的收获是形成了以下共识：一是认识到中国的医疗保障制度必须改革，不改不行。二是医疗保障制度改革不能照搬现在世界上其他任何国家的办法，必须从我国的实际出发”。明确提出，44号文件提出的政策“不是凭空而定的，而是有个基本的立足点，即基本医疗保险的水平要与社会主义初级阶段的生产力发展水平相适应。这也是制定所有社会保险政策的基本立足点。有什么样的生产力水平才能有什么样的保障水平。那种‘超水平’，在分配领域，叫‘超分配’；在金融领域，叫‘透支’；在生活领域，叫‘寅吃卯粮’，都是不行的”。这篇讲话，阐明了我国医保制度改革的基本立足点，更加明确地提出了确定保障水平的基本依据，即“有什么样的生产力水平才能有什么样的保障水平”。

3.2004年9月和2014年9月的两篇作品。前一篇是作者在2004年9月23日医疗保险制度改革经验交流会上的讲话，主要内容是全面总结“两江试点”10年来的主要成就和基本经验，标题是《以人为本继往开来，把医疗保险制度改革不断推向前进》；后一篇是纪念“两江试点”20年撰写的专论，题目是《弘扬“两江”精神完善全民医保——纪念“两江试点”二十周年》。虽然两篇作品相距10年，但总基调和主旋律完全一致。前一篇将“坚持从我国国情出发，使医疗保险制度改革与经济社会发展水平相适应”列为10年改革基本经验之首，后一篇对这一基本经验进行了充分肯定，指出“试点的最大意义，就在于通过实践找到了一条符合中国国情、具有中国特色的医保之路和制度模式”。并进一步强调，“立足国情，在实践中探索，是推进中国医疗保险制度改革唯一正确的历史选择”。

4.作者在2005年9月23日原劳动保障部召开的医疗保险工作座谈会上的讲话，题目是《以人为本与时俱进不断完善医疗保障体系》。座谈会围绕进一步完善医疗保障体系这个主题讨论思路、目标和相关政策措施，研究“十一五”期间包括建立城镇居民医保在内的医保制度建设思路和目标任务。作者在讲话中强调，建立完善覆盖全体城镇居民的医疗保障体系，会面临更复杂的情况和困难，更需要合理确立保障水平与保障方式，“社会保障水平必须与我国的社会生产力水平相适应，这是一条基本原则。我国总体经济发展水平低，决定了我国的医疗保障只能以保大病的社会医疗保险为基本制度”。2005年，是贯彻实施“十五”规划的最后一年，也是制定“十一五”规划的一年。在这个具有承前启后意义、在基本医疗保险制度即将扩大到城镇居民的节点，作者强调社会保障水平与我国的社会生产力水平相适应是一条基本原则，其意义在于，进入“十一五”这个新时期和扩大基本医保的覆盖范围，仍需要、更需要坚持生产力水平，而且是完善医疗保障体系的一条基本原则。

5.发表于2010年9月、10月、11月的《走进陕西神木静观“免费医疗”》《切莫误读基本医疗保险制度》《若干热门话题尚须深究细酌》和发表于2011年2月的《坚持基本方针不动摇》。这几篇文章连续发表，其主旨都是针对“社会医疗保险制度被误读为社会福利制度”甚至“全民免费医疗”而进行的正本清源。2009年，党中央国务院作出深化医改的决策部署，被列为五项改革之一的基本医疗保险制度改革快速推进，到2010年第一季度末，城镇职工参保人数达2.22亿人，城镇居民参保人数超过1.83亿人，新农合参合人数约8.5亿人，全国城乡12.55亿人口有了基本医疗保障，参保率超过92%，提前两年实现中央要求的参保率达到90%以上的目标。但在此时，却突然出现了与医改和医保制度改革方向背道而驰的所谓“全民免费医疗”的“典型”，而且被国家权威媒体和有关部门热捧热推。突如其来的“轰动效应”令人顿生莫名其妙之感。再加上不少人将基本医保的机会公平误读为结果公平、将逐步和适度提高保障水平误读为不要最高限度的“不断提高”、将基本医保制度的可及性和便捷性误读为不要管理规范和不讲标准的“方便最大化”，等等，无疑对正在开展的如火如荼的医改特别是全民医保制度建设产生负面效应。作者以敢于担当的责任感和求真务实的作风，深入到炮制“全民免费医疗”的地方进行实地调研，与各地的医保专家和相关研究机构的学者开展深入探讨，还利用参加“两岸医疗保险发展学术研讨会”的机会，与台湾同行交流观点和基本经验。凭着深厚的理论造诣和对“四个自信”的深度把握，连续谱就上述文章。作者在这些文章中指出，“在一个人口众多，底子薄，经济发展水平低且很不平衡的发展中大国建立覆盖全民的医疗保障制度，谈何容易……但为什么我们也做起来了，而且现在看还做得不错呢？其‘秘笈’无非两条，一是从中国的基本国情出发，二是按社会保险的基本规律办事。从中国的基本国情出发，就是医疗保障制度安排、保障范围、保障标准等要与社会主义初级阶段的生产力水平相适应，既要尽力而为，又要量力而行。”强调“只要我们谨慎如初，一以贯之地坚持立足国情，坚持按社会医疗保险的基本法则和基本规律办事，坚持保基本、强基层、建机制的战略思想不动摇、不懈怠、不折腾，就一定能走出一条具有中国特色的公正和谐的全民医保之路，让人人享有基本医疗保障。”这些文章发表后，坚守社会保险基本方针的正气压倒了“全民免费医疗”邪气，“不断提高”医保待遇水平等诸多浮躁的“热门话题”渐渐被坚守社会保险基本方针的“理性话题”和“冷静话题”所代替。虽然在极少数人的心灵深处仍存在“免费医疗”之类的“病根”，但却不敢公开了。如果今天某个地方或某个部门再炮制“全民免费医疗”之类的“神话”，还会产生那时的“轰动效应”而被热捧热推吗？随着社会保险的基本规律逐渐被广大群众所掌握，答案只有一个：难！这就是作者的文章所产生的舆论影响力。

6.党的十九大之后公开发表的收入《中国医保》的部分作品。

包括《深刻认识深入研究深度解决主要矛盾全面建成新时代中国特色医疗保障体系》《运用中国智慧中国办法创建中国特色长期照护保险制度》等共8篇文章（见《中国医保》585-640页）。这些文章均为作者学习党的十九大精神，学习习近平新时代中国特色社会主义思想的体会。作者在这些文章中强调，“我国20多年社会保障制度改革发展，之所以能取得‘举世无双的杰出成就’，从根本上说，就是立足国情，立足实践，立足创新。通俗地讲，就是‘摸着石头过河’，探索路径和办法。也就是通过试点，检验思路和政策，发现问题，把握规律，总结经验，完善政策体系，健全体制机制。一言以蔽之，就是运用中国智慧、中国办法解开‘世界性难题’。”并将“从中国国情出发”视为20年医保改革发展十个方面最基本、最主要经验的首义。

在《中国医保》中，作者对中国智慧推崇有加。那么，作者所说的中国智慧的核心要义是什么？《医保改革发展的逻辑方向和战略目标》一文有透辟和具体的表述。作者强调，在极其丰富而又极具中国智慧的经验中，撮其大端，其中最基本最重要的是一情、二性、三实、四坚持。一情，就是进行医保制度改革、建设与发展，一定要坚持从中国社会主义初级阶段的基本国情出发，借鉴但不照搬别国的经验和模式，走自己的路。二性，就是坚持实践性，尊重创新性。坚持实践第一，在实践中探寻路径，把握规律（俗称“摸着石头过河”），在实践中逐步积累经验、不断创新，创新是推动改革发展的第一动力。三实，就是改革要重实际、出实招、求实效。要从现实需要与可能出发，而不是从某个理想模式出发，不求“好看”但求“管用”。四坚持，就是坚持制度模式、保障水平与社会生产力和经济社会发展水平相适应，与国家、企业和个人的承受能力相适应，与改革、发展、稳定的要求相适应；坚持基本方针，坚守制度基本原则不动摇、不懈怠、不折腾；坚持发挥中央和地方两个积极性，把制度框架、大政方针的统一性与具体实施路径、办法和保障标准的灵活性（因地制宜）结合起来，不搞“一刀切”，使医保改革发展更“接地气”、更具活力；坚持健全完善制度与加强管理两手抓，不断健全医保治理体系，提高医保治理能力。作者进一步强调，这是中国医保20多年改革能不断推进、医保制度能稳健运行、医保事业能迅速发展、人民的基本医疗需求能得到较好保障的秘笈所在，是全面建成中国特色医疗保障体系的历史殷鉴和现实基础。作者接着强调，历史昭示我们，凡是反映规律性、体现时代性、富有创造性的经验，都具有无限的生机和活力，无疑对新时代医保改革发展、全面建成中国特色医疗保障体系有所启迪与助益。

一情、二性、三实、四坚持，是作者对20多年我国医保改革基本经验的科学总结，也是对新时代医保改革发展的逻辑方向、战略目标和现实基础的具体阐述，体现了作者一贯坚持的守正与创新相统一的改革发展理念。

（此文下篇将在第12期刊登）