PPP财务监管分析和探讨

2018-02-07栾淼

中小企业管理与科技 2018年2期

栾淼

（瑞华会计师事务所（特殊普通合伙）吉林分所，长春 130000）

1 引言

PPP模式是政府和社会资本以合作协议的方式提供公共产品和服务的行为。在合作经营过程中，需要通过完善的财务监督完成相应的考核和监管，通过对现行的财务监管进行分析，发现在实际的财务监管过程中存在一定的问题，例如PPP模式下财务监管不当导致项目带来的经济效益降低，同时没有完善的管理制度，资金使用出现问题，政府绩效考核不到位等，这些因素的存在影响PPP模式下项目公司财务的监管。本文通过分析PPP模式下的财务管理现状，研究如何改进PPP模式下的财务监管。

2 PPP模式下的财务监管问题分析

2.1 PPP模式概述以及重要性

PPP的定义目前尚没有统一，财政部财金[2014]76号文件中描述：政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。基于政府部门和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，PPP模式又可以称为公私合营模式。

近几年政府陆续推出项目开始采用PPP模式，社会资本才能够有机会参与，并开始获得收益。能够较大改善政府投资支出高、办事效率低，成本支出浪费严重现象。使用PPP模式，能够减轻政府在社会发展过程中承担的发展压力，从原本的建设者，可以转化成项目发展监督者的角色。对于一些能够使用PPP模式的项目，交由社会资本操作，能够增加政府对于项目发展的融资渠道，促进投资的多元化模式发展，同时能够减少项目建设带来的风险压力，将风险分散给政府和社会资本，能够提高政府和社会资本的共同发展，现在越来越多的行业采用PPP模式。

2.2 经济效益实现状况较差

通常企业在进行项目投资时，会选择使用最小的投资成本，达到企业经济效益最大化的目的。在使用PPP模式进行项目投资建设时，由于社会存在的因素，更多的将对社会的服务以及社会经济效益放在企业盈利之前，并且PPP模式以“盈利但不暴利”为原则，在许多项目上严格限制合理利润率，这对企业的发展造成一定的影响。在PPP模式下，企业不仅会投入自己公司内的资金，还会从政府相关部门获得某些专项资金支持，因此在资金使用和分配方面，可能存在一定的资金规划不合理问题。受政府相关政策文件的要求，资金的使用方向和途径也受到严格的限制，所以资金效益最大化的作用可能发挥不充分，这些是PPP模式在实际运作过程实际存在并需要改进的问题。

2.3 财务中期考核以及管理方面存在的问题

国家发改委《关于印发传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则的通知》（发改投资〔2016〕2231号）指出，项目实施机构应会同行业主管部门，根据PPP项目合同约定，定期对项目运营服务进行绩效评价，绩效评价结果应作为项目公司或社会资本方取得项目回报的依据。

目前越来越多的PPP项目进入运营年度，面临着项目运营年度考核和监管，尤其是政府付费项目，运营维护期内政府方主要通过年度检查和日常检查的方式，对项目公司服务绩效水平进行考核，并将考核结果与运营维护绩效付费支付挂钩。所以绩效评价工作能否有效开展、绩效评价工作结果能否被有效运用，是项目能否顺利实施完成的重要组成部分。考核机制和考核评价工作也不能千篇一律，考核办法或考核指标如果不适用该项目，导致评价内容和实际不符，或评价指标不能涵盖项目经营全部内容，导致考核结果偏离或有争执，都不利于项目的顺利推进和完成。

企业财务的监督管理制度不完善，导致项目公司在发展过程中，出现虚报财务状况的现象。由于一些项目是由政府和社会资本共同投资，但经营权交由社会资本，同时由社会资本承担相应的风险。由于企业管理制度不完善，财务核算不规范，对PPP模式的应用出现问题，导致在实际经营过程中出现滥用项目运行资金，考核结果有争执等情况，导致项目不能按照预期方向进行发展，也会影响项目的顺利开展。

3 PPP模式下的财务监管措施改进

3.1 提高项目带来的经济效益

提高项目带来的经济效益，能够改进PPP模式下的财务监管措施。企业发展项目，主要目的是为了追求经济效益，在满足自身企业运行需要资金的基础上，才会考虑能够为社会带了的经济效益。

企业在进行项目发展过程中，应该及时控制项目需要的成本投入，仔细规划项目发展需要的资金支持。合理的对项目发展进行资金规划，提高项目资金的使用效率，这样能够减少企业的支出，而增加项目带来的经济收益。

一些需要重视社会经济效益的项目，政府应该加大资金支持力度，避免企业为了减少项目自身的损失，使项目质量下降。例如一些轨道交通或公路等公益性质的项目，在项目实际建设运营过程中，最先考虑的是能够为社会带来的经济效益。政府对项目发展质量应该制定严格管理要求，同时也应该对项目公司给予足够的资金支持，防止项目在建设和运营等方面质量不合格，影响社会公共设施的使用和发展。

3.2 对项目中期考核和监管进行改进

PPP项目在运行过程中，实施机构应结合PPP全生命周期管理需要，不但要在项目总体规划、项目立项、可研论证等前期工作阶段进行绩效管理，在项目运营维护期间的中期评估以及项目移交等后评价阶段更要加强绩效考核管理。

随着项目的推进，一些问题会逐渐显露出来，由于政府方人手不足等原因，相应的绩效考核工作也许不能及时有效的完成，所以有关绩效考核工作并不能够完全依靠政府部门来完成，需要引入第三方机构来协助进行，政府聘请具备足够的公信力和较高的专业水准第三方机构协助完成绩效考核，不但能高效的完成工作，也使政府的形象和公信力得到认可，使社会资本更有信心和政府合作。

中期监管还包括对筹资方面的监督管理，一些项目的资金由于筹资方式较多，对于资金的分散性较大。因此在管理筹资方式较多的资金时，需要根据不同渠道来源的资金进行分开管理，结合资金的实际特点进行规划和使用，防止内部出现资金使用风险。资金使用的中期考核合理，财务管理质量能够得到保证，同时能够提高企业资金方面带来的经济效益。

3.3 对后期监管制度进行改进

对后期监管制度进行改进，能够改进PPP模式下的财务监管措施。在项目公司发展过程中，项目公司应该制定严格的后期监管制度，提高财务管理水平，减少企业不必要的财务支出，防止出现挪用项目资金等不良现象的发生。政府健全对企业后期监管制度的制定，按照计划进行监督管理，检查企业各项支出以及收入等明细，适时地对企业财务制度进行管理，能够降低项目资金使用不善带来的相关风险，提升财务管理水平，促进项目良性发展。

由于PPP模式是由政府和社会资本共同构成并发展的，政府在项目发展过程中主要起到监督作用。政府应该不断完善财务考核制度建设和内部工作人员的管理，控制项目筛选程序和流程，例如施工企业的招标和筛选，仔细考核施工单位的执业资格以及财务管理是否完善，财务负责人是否具备财务处理能力等方面的信息。财政部门可积极联合各行业主管部门，共同编制行业PPP项目绩效评价工作指引，方便指导各项目实施机构开展系统的绩效评价工作，社会资本方对照评价指标改善管理，提升产品和运营期服务质量。