新形势下地勘单位改革发展的几点思考——以广东省为例

■ 胡孝奎/江舒芳/邹志友

（1.广东省有色金属地质局九三八队，惠州 516023；2.桂林理工大学，广西 南宁 532100）

0 引言

“矿业市场持续低迷”“地质矿产勘查投入持续减少”“新环保法案对矿产资源勘查和开采十分不利”及“地勘单位改革势在必行”等字眼不断刺激着地勘工作人员的神经。鉴于对地勘单位的发展历程和发展趋势的不同理解，人们或泰然处之，或惴惴不安，或不知所措。但新形势、新常态已不可逆转，改革的步伐仍将坚定不移地向前推进，我们必须以积极的态度和行动来应对，只有先知、先觉、先行才能在改革发展中抓住新的发展机遇。

1 新形势下地勘单位的改革势在必行

1.1 国际国内资源大环境的改变势不可挡

地勘市场的发展与矿业形势密不可分，而国际经济形势、国际关系、国外矿业市场、国家资源安全、国家资源战略及国家环境安全等决定了国家对矿业市场和地勘市场的政策，也决定了地勘单位的定位和发展方向，新时期将赋予地勘单位新的使命。

为增加我国矿产保有资源储量，保障国家资源安全，国家制定了以五年为周期的找矿突破方案，投入大量的勘查资金，同时引入市场资金，取得了较好的找矿成果。我国虽是资源大国，但人口众多，人均资源少，随着国内资源的消耗和国外矿产资源勘查的突破，资源形势时刻发生着微妙的变化。矿产资源作为一种不可再生资源，是经济发展的基础原料，关系着国家的发展和安全大计，因此我国制定了鼓励国内矿业公司和地勘单位走出去的海外发展方案，投入了大量的海外风险投资基金，取得了一定的成果；同时加大了矿产资源的储备力度，缓解了国家资源安全的压力。近年来国家“一带一路”倡议受到沿线国家的一致欢迎，为国内矿业公司和地勘单位走出去提供了有利条件和强有力保障，是我国资源安全和资源战略的重要举措。

1.2 地勘单位的服务范围悄然变化

我国地勘行业设立之初得到了前苏联的帮助，各地勘单位均属国家直管，分工明确，如煤炭地质勘查、核工业地质勘查、有色金属地质勘查等。随着经济的发展和社会需求的改变，各地勘单位的定位和发展发生了巨大变化，从最初的一切工作为地质找矿服务，慢慢延伸到工程施工、地质测绘、城市地下管廊建设、隧道工程、深浅层地热能开发利用、农业地质调查、城市地质调查、水质监测、土壤修复等领域，形成了“大地质”的理念，服务方向由传统的地勘服务向“大地质”综合服务转变[1]，服务范围和服务地域出现重叠。

1.3 地勘单位改革势在必行

地勘单位改革，究其原因是市场需求、市场规则和地勘经济的改变，而地勘单位现行体制和现状已不适应现行市场经济体制，不利于地勘单位融入地方经济发展，不利于地勘单位服务于社会经济发展。

首先是市场需求发生了巨大变化：建国之初，国家一切以经济建设为主，以解决人民温饱问题为目标，地勘单位以找矿立功为荣，找到了国家经济建设所需的矿产资源，为祖国经济建设作出了巨大贡献；而在经济建设取得了巨大成就、科学技术高速发展的今天，温饱问题已基本解决，矿产资源也可源源不断从海外进口，人民对生活用水安全、土壤污染、空气污染、地质灾害等关系生命安全和环境安全的问题越来越重视，国家也提出“绿水青山就是金山银山”的理念，地勘单位必须由传统的地勘服务向“大地质”综合服务转型。

其次是市场规则发生了巨大变革：建国之初，我国实施的是计划经济，而今天是高度发展的市场经济，市场规则发生了巨大变化。建国之初，在国外敌对势力的封锁之下，所有发展所需要的资源都需要自己勘查和开采，所有的资源都是国家战略资源，受国家的管控。而在市场高度发展的今天，我们勘查出的矿产品不单单供应给国内，还可以向外输出，同时国外廉价优质的矿产品也可以向国内输入。供给方和采购方可以根据需要自主选择贸易伙伴。

再者是地勘经济发生了根本变化：在建国初期，地勘队伍为国有地勘单位，所有的人员经费及勘查经费均由国家保障，地勘人只需要为国家找到急需的矿产资源，不用考虑市场需求，不用考虑经济效益。随着经济的发展和市场规则的变化，地勘单位发展不再受国家完全保障，需要去市场盈利，其发展随着市场需求起伏。

最后是现行体制及现状不利于地勘单位发展：地勘单位已运行几十年，为国家经济建设作出了重要贡献，但随着市场经济的发展和市场规则的变革，地勘单位的事业体制、工作机制已不能适应新时期新形势：一是目前绝大部分地勘单位为二类事业单位，而二类事业单位公益和商业同时兼顾的经营模式，既无法实现公益能力的强化，又无法实现资本金的积累，无法做强做大[2]。二类事业单位的经营模式目的是鼓励地勘单位走向市场，扶持经营能力较差的单位走向市场；但由于没有与此相适应的改革文件、分配制度及激励措施，造成了生产一线的职工多劳不能多得的情况，阻碍了个人创造力发挥，不利于解放和发展生产力，不利于服务社会经济发展。二是地勘单位“等靠要”的思想仍然较严重，在有部分拨款的情况下，不思变通，等上级部门给项目、等业主找上门来，不积极了解市场、融入市场、开拓市场，严重阻碍了地勘单位的改革发展。三是地勘单位历史遗留问题较多、服务保障队伍规模较大、巨额债务及资本金积累较少等问题也导致地勘单位发展困难。四是地勘单位两极分化造成了地勘单位改革无法统一推进。因各单位实际情况不同、思想解放程度不同、改革发展推行力度不同等，地勘单位发展呈现强者更强的情况，没有达到分类改革扶持经营能力较差的单位走向市场的目的。

2 地勘单位改革面临的问题

地勘单位改革是供给侧结构性改革的一部分，也是全国事业单位改革的一部分，改革是在充分了解市场需求、单位发展面临的各种问题的基础上进行的，地勘单位改革面临的主要问题有历史遗留问题多、政策不配套、制度不健全及生存发展压力等，只有解决好这些问题才能保障改革顺利推进。

2.1 历史遗留问题严重影响改革进程

笔者刚进单位工作，就不断听到事业单位改革的信息，但近十年过去了，事业单位的改革尚未取得显著成果，并未迈出实质性的一步。地勘单位几十年来形成的债务、历史纠纷、离退休人员待遇问题、地勘行业低迷期协议解除身份的地勘人员问题、单位资本金积累、事业单位分配制度等问题[3]，严重影响了单位的决策，严重影响了单位的人事制度改革，严重影响了职工的改革发展积极性，严重影响了单位改革发展进程。

2.2 政策不配套、制度不健全严重影响改革进程

地勘单位的改革与发展涉及到劳动、人事、分配、产权、行业政策、行业管理和制度机制的改革与创新，涉及到各方人员的利益，利益协调需要国家出台配套政策予以支持，否则没有依据的改革势难推进[3]。每个单位的实际情况差距较大，遇到的实际情况也不同，改革发展如没有较健全的制度，各单位遇到问题就无法迅速做出决策，缩手缩脚，将严重影响改革的积极性和进程。如果放得太开，没有统一标准，每个人都按自己的理解去做事，因每个人对国家的各项法律制度了解有所不同，做法又不一定合规合法，容易出现违规现象，不能保障地勘单位改革发展健康、有序地推进。

2.3 地勘行业生存发展的压力严重影响改革进程

目前矿石及其产品价格虽有所回升，但国家经济和产业均进入转型升级阶段，加之人们对生活环境安全的日益重视，国家对矿业权的政策越来越严，新环保法案对矿产勘查和开发利用提出了更高的要求，在矿产行业采矿和选矿技术等没有取得较大突破、投资者投资理念未改变、从业者惯性思维未改变之前，地勘市场仍将处于一个较低的水平。

同时，虽然各地勘单位的服务范围和地域得到了拓展，但同时也意味着同行业者之间竞争的加剧。近年来国家加大了基础设施建设、环境地质、基础地质调查、测量确权及农业调查等多方面的投入，大地质的服务总量有了较大的提升，但由于各种经营活动多是在事业体制下开展的，有事业费用的支持，因此在利润方面要求较低。为了扩大市场占有率，从业者之间的竞争十分激烈，把利润压得很低，导致目前整个大地质服务市场价格普遍偏低，意味着一些地勘单位可能会项目很多却依然养不活自己，单位也将无法正常运转。既然改革后将无法生存，那改革的积极性又从何而来？因此，地勘单位面临生的存发展压力严重影响改革进程。

3 地勘单位改革发展的几点思考

3.1 继续发挥地勘单位在基础和公共服务方面的引领作用

地方基层管理及服务部门存在人员少、技术力量薄弱等问题，由此而产生了很多的政府购买服务，而地勘单位作为技术服务单位，可与地方基层服务和管理部门形成互补。目前广东省已在地方实施“一市一队”的改革方案，少部分地方无法覆盖的，地勘队伍也与当地政府签订协议成立应急抢险中心，发挥其在基础和公共服务方面的技术支撑作用。近年来，广东省测绘确权、地质灾害演练、雨季地质灾害排查、区域地质调查、城市地质、农业地质调查、地下水监测、土壤质量调查、支援云南干旱区找水等基础和公共服务工作，都由政府主导、地勘单位协助完成。地勘单位经历几十年的发展，积累了大量的基础地质资料，培养了一大批的专业技术人才，也购置了许多地质探测方面的仪器设备。相对于地勘单位，社会服务公司大部分由地勘单位离职、退休人员成立，经历经营发展后，其在个别领域或许赶超地勘单位，但综合水平较地勘单位仍存在一定差距；同时一切公司都以盈利为目的，需要有足够的利润来支持公司的运营。但基础性和公共服务方面的地质工作周期长、工作条件艰苦、利润相对较低，而且涉及到国家基础数据库的建立以及国家安全，影响国家的决策和相关政策措施的制定，资料需要较高的精确度和可信度，同时又需要较高的保密性。社会公司讲求效率和利益，这就需要一定时间来熟悉和规范其行为，提高作业人员的觉悟和纪律性。随着市场的越来越开放，越来越多社会服务公司会参与到基础性和公共服务方面的工作中，但地勘单位一直在从事该方面的工作，有着宝贵的经验和技术积累，地勘单位将继续发挥其在基础和公共服务方面的引领作用。

3.2 调查摸清市场和地勘单位实际情况

近年来，多省先后根据自身情况落实中央改革精神，试探性地实施了如配置矿业权、矿业权事企合作经营、整合资源成立集团公司等改革方案，获得了大量的宝贵经验。广东省也先后进行了“全省实行事业单位分类改革”“地质局实行保留部分公益队伍的经营改革”及“地质局实行一市一支地勘队伍的整合改革”，其中“一市一队”的改革在一定程度上缓解了地勘队伍之间的竞争，同时对于地勘队伍融入和服务地方经济发展、为地方经济建设保驾护航等方面均取得了较好的效果。目前全国各地的改革主要有三类：一是整体转为公益服务，二是整体转企，三是公益和改企混改。因各省（区、市）自身实际情况不同，可以有多种模式，但不管改革怎么推进，均应坚持“三个有利于”，即“有利于地质事业发展”“有利于找矿突破”“有利于地勘单位职工生活水平提高”[4]。同时笔者认为改革首先要摸清楚市场和地勘单位实际情况，再结合自身优势进行综合考量，不能一概而论，不宜操之过急，不能不作为，但也忌乱作为。摸清楚市场和地勘单位实际情况可从以下两方面入手：

一是利用统计学对在职职工专业和职称种类等进行统计，对公益性、商业性业务种类进行统计，如地质灾害危险性评估、区域地质调查、矿产地质调查、基础地形测绘等可划分为公益类，地质灾害治理工程设计、工程设计、工程施工、矿产勘查等划分为商业类，再通过统计学统计当前形势下各类型工作投入情况、需要的人员数量情况及人员经费等，以此正确掌握地勘单位和市场的实际情况，以便对现有的地勘单位和技术人员重新进行合理的定位和分工。

二是制定统一的评估标准，评估各地勘单位的市场经营能力，对各地勘单位重新进行定位。经营能力评估包括：服务水平、资本金、人员、设备、年经营情况等。达到标准的地勘单位，则定位为市场经营单位；具有较强市场经营能力但达不到标准的地勘单位，整合资源让他们更具竞争力，创造条件让他们走市场经营的道路；经营能力差或基本没有经营能力的地勘单位，结合实际情况，能整合则整合，不能整合则定位为基础服务单位。

3.3 找准服务范围和经营方向

国家需要、市场需要决定了地勘单位改革发展的方向，也决定了地勘单位的经营服务方向。

从服务“大地质”角度来讲，一个单位的经营范围，首先要确定市场需求是什么，再从地勘单位内部的技术力量和设备等各个方面进行考量。怎么发展出自己的特色项目和优势项目，各地勘单位必须结合自身优势及市场情况进行定位和改革，扬长补短，只有适应市场才能在新形势下取得更好的发展。

从企业经营角度，地勘单位经过几十年的发展，内部存在着较高比例的管理和服务人员，那么我们是否可以拓展非地质服务的经营项目呢？广东省地勘单位改革至今，相关产业经历了清理、发展和清退的历程。首先，各单位的下属子弟学校、修配厂等多被要求剥离，被叫停了与市场合作开发土地和合作办厂。其次，分类改革后，因业务需要，部分事业单位重新开办了下属分公司，部分事业单位则利用手里的资源及经营所得，又重新拓展了酒店经营、房地产合作开发、矿产开发等项目，取得了一定的成绩，同时也出现了一些问题。最后，随着事业单位改革的推进，地勘单位绝大部分下属分公司都被要求清理，绝大部分的合作项目都被叫停并按照国家法律进行处置。先后几次变革，是经营角色的转变，同时也是保障事业单位性质不变的举措。笔者认为，改革后应允许地勘单位根据自身资源和市场需求选择超越“大地质”的范畴从事其他经营活动，因势利导，既可减轻国家对改革的补贴负担，又有利于改革后的地勘单位发展自己的特色经营，同时也有利于资本金的积累并有效融入和服务地方的经济发展。

3.4 提升地勘单位的服务能力

随着市场需求的变化，国家对资质和中介服务进行了清理，降低了市场的“资质门槛”，更加注重对单位或公司的服务能力和水平的考查和评估。随着对地勘单位经营的下属公司的清理，广东省地勘单位基本为纯服务型单位，服务能力和水平成为生存发展的关键。服务能力越强，说明技术力量越强、设备越多越先进，所能承接的业务就越多，就能在竞争中占据更大优势；服务水平越高，服务会越传越广，就会有更多的公司慕名而来，就将占得更大的市场份额。

新形势下地勘行业投入仍将处于较低水平，而水文地质、环境地质、农业地质、城市地质、地质地灾防治、土壤质量调查及监测等地质工作正处于发展阶段，需求量大，所以地勘单位必须结合市场需求和自身优势，加快服务范围调整、加强人才队伍建设、加快人员结构调整、加强技术和设备更新，提高服务能力和水平，以保证能适应新形势，取得新发展。

3.5 加强地勘单位资本金积累

地勘单位与国有企业对比，除了服务能力有差距外，最大的区别在于资本金的积累，如中铁、中建等体量十分大，大的工程项目合同金额也大，垫付资金问题时有出现，但对地勘单位来讲，因没有资本金积累，再好的项目也只能望洋兴叹。资本金也是维护单位正常运转的有力保障，当市场经营较差或收款不及时，充足的资本金能保障职工的基本工资，人心稳定是单位发展的基础之一，人心稳定单位就稳定。现广东省各类地质局及其下属单位情况不一，服务能力和资本金积累差距较大，同时各单位可利用的资源也不一样，如部分单位虽负债或资本金零积累，但有土地可开发利用或有探矿权可合作勘查。在改革时期，如可推进相关工作，既增加资本金积累又可解决历史问题。

3.6 完善地勘单位的分配制度和激励制度

在改革过程中，由于各阶层利益无法完全满足，且各地勘单位没有一个统一的做法，为了自身的稳定，地勘单位普遍做法是基本工资全部由单位承担，即职工不论工种、工作强度和完成工作量多寡，其工资均由单位根据其职称和职务发放，严重影响了工作积极性。所以地勘单位分配制度和激励制度最大的问题是：多劳不能多得，待遇不能向生产一线职工倾斜。这与企业的做法相悖，无法提高一线工作人员的主观能动性和工作积极性[5]。

不管地勘单位或企业，作为单位产值和利润的创造者，都应当获得更多的回报。在高回报的驱使下，员工将有更多的积极性去为单位或企业创造更多的财富；在为单位创造更多财富的同时，自己也能拿到更多的回报。这是双赢局面，获利的双方都应当没有理由拒绝。因此，必须完善地勘单位分配制度和激励制度。

广东省地勘单位激励制度大致可分为二级实体全成本核算后的年度奖励和项目全成本核算后的项目奖励，此二项奖励制度总体运行良好，但因各地勘单位具体情况不同，取得的效果不尽相同。虽然各地勘单位因自身实际情况不同，分配制度和激励制度无法统一，但都应该遵循几点原则：一是有利于地勘单位发展壮大，二是有利于职工收入提高，三是有利于地勘单位的改革，四是有利于地勘单位适应新形势发展。

3.7 积极争取配套政策

首先，地勘单位的巨额债务、历史纠纷、离退休人员待遇问题、协解人员身份问题、住房补贴、分配制度等问题，严重制约了其改革进程。很多问题普遍存在，同时有很多问题超出地勘单位自身能力，需要政府和上级主管单位统筹处理。因此，地勘单位应积极主动向政府和主管部门反应问题，不要回避问题事实，争取相关配套政策，解决历史遗留问题，轻装上阵去发展。

其次，非政府采购的市场项目，恶性竞争导致价格严重偏低，虽是市场行为，但这直接导致了地勘单位生存发展环境恶化，导致服务质量降低。因此，地勘单位应积极主动向政府和行业协会反应实际情况，加强安全监管，加强质量监管，实行项目终身负责制，净化市场，给地勘单位改革争取一片沃土。

此外，地勘单位如何在改革发展中对土地、矿业权等有利资源予以利用，单位的合并可能会导致职工家属再就业难和异地分居等问题，都要有调查和评估，以便向国家和地方政府反应实际情况，争取解决问题的政策支持。

4 结语

综上所述，地勘单位改革虽面临着各种各样的问题，但在新形势下改革势在必行，地勘单位只有解放思想，改变观念，正视问题，坚定信心，准确定位，积极与相关部门衔接，积极主动争取政策支持，积极主动地推进改革，才能在新形势下抓住新机遇、取得新发展。