新时代矿业绿色发展与高质量发展思路研究

■ 侯华丽/强海洋/陈丽新

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

0 引言

党的十九大报告明确指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，应以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革。报告将生态文明建设提到了前所未有的高度，强调既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要[1]。矿业是我国重要的基础产业，事关国家现代化建设全局，其战略地位不容忽视。近年来，随着传统产业转型升级以及国家重大战略如精准扶贫、“一带一路”国际产能合作的实施，需要大量的矿产资源来支撑，另外，新型战略性产业的快速发展也对新材料产生新的需求。然而，矿业高排放、高耗能、开采回收率和循环利用率较低以及产能过剩等问题仍未得到根本性遏制，矿业活动引致的地表环境破坏、土壤污染、地下水污染以及次生地质灾害等问题依然存在并呈集中爆发趋势。加快推进矿业绿色发展与高质量发展，推动矿产资源开发利用全流程管理，形成一整套治理制度，提升治理能力，是新时期我国矿业持续健康发展的必然选择。

1 矿业绿色发展的国际经验与典型做法

1.1 加拿大的“绿色矿业”倡议

2008年全球金融危机对加拿大众多矿业企业影响较大，既要面临生产成本增加的内在压力，又要面对社会各方改善矿业环境的外在要求。为了迎接挑战，帮助本土矿业恢复活力，2009年加拿大正式启动了“绿色矿业”倡议（GMI），以改善矿业环境，通过建立完整的生命周期方法为矿业公司创造实行“绿色矿业”的机会。“绿色矿业”倡议主要有四个方面的内容：减少污染物排放，重视清洁能源生产；接受社会严格审查，启动废弃物管理；实施景观恢复和环境质量提升工程，建设生态系统风险管理；加大政策支持，有效治理矿井闭坑与复垦工作[2-3]。据统计，过去四年时间，加拿大在自然资源清洁技术方面的投资超过10亿元，在环保基础设施方面的投资约200亿元；计划2020年前，对清洁能源和洁净技术研究开发的投资实现翻番[4]。

1.2 澳大利亚的“矿山关闭基金”

澳大利亚联邦行政管理体系实行联邦、州和地方三级政府体制[5]。按照法律法规，矿业管理是由联邦政府宏观控制与州政府和地方政府微观管理相结合的两级矿业管理体制[6]。具体来说，联邦政府负责制定国家政策，确立立法框架；州和地方政府主要负责采矿等具体事务，同时，也可根据各自发展实际，制定相关法律条例进行规范管理。其中，各州地质矿产资源勘查管理机构主要是州矿产能源部，负责对属地内矿产资源的勘查、开发、项目审批、安全评价和管理生产经营活动[7]，同时还负责辖区内矿产资源和石油能源的所有权、分配权以及环境影响评价的审批、监管等。澳大利亚为保证矿山环境保护与恢复治理的顺利完成，设立了“矿山关闭基金”，资金主要来源于矿业企业的上缴，用于矿山闭坑后的环境保护与生态重建。经矿业企业治理后，由政府主管部门组织相关部门和专家分阶段进行验收，如果企业按照标准完成了闭坑的相关工作，上缴资金将被返还[8]。

1.3 英国的闭环式管理

英国政府高度重视矿山环境保护与土地复垦工作，政府将公共安全与环境问题相融合，并把采矿业带来的污染行为界定为犯罪并引入“关注义务”。从矿产资源开发的时序来看，大致可分为开发前准入、开发过程中的监督和闭坑后的土地复垦三个阶段，对不同阶段如规划许可证取得、作业中的环境保护管理及土地复垦要求进行了详细规定与要求。值得关注的是，以1971年城乡规划法颁布时间为界，对废弃矿山土地复垦采取了两种管理方式：1971年之前的废弃矿山复垦，主要由中央政府提供“废弃土地补助金”来完成；之后的矿山复垦由矿山经营者负责。废弃土地的恢复工作主要由地方政府的恢复专业队完成，私人企业也可以参与这项工作[9]。

1.4 美国的全链条式管理

随着美国社会公众对环境质量日益关注，美国政府对于矿业绿色发展重视程度也在加深，并制定了一系列法律对矿业开发的环境影响及防治措施进行审核，要求矿山闭坑后必须恢复原状。从政府审批流程上，注重以下程序：一是提交环境影响报告书，要求开发者提交地面区域或开发海域的环境影响报告书，对每一阶段的开发活动做出环境影响预测，并提出防治措施。二是向矿区所在地政府和民众公布并征集意见，力求将因开发造成的影响降到最低程度。三是向有关政府部门征求意见，使各部门在此过程中达成一致。同时，在矿业开发活动前，矿山企业需向政府缴纳高于复垦成本的“保证金”，用于闭坑后的矿山土地复垦[10]。复垦按照计划完成并达到标准的，退还保证金；反之则由政府将保证金用于土地复垦和环境治理。

2 我国矿业绿色发展与高质量发展的现实选择

2.1 环境问题已逐渐成为世界范围内经济政治博弈的新焦点

当前，以加、澳、英、美等为代表的发达国家已处在工业化资源消耗的后期，其国内资源开发与环境修复问题已得到初步控制和改善，矿业废弃地复垦与生态环境修复过程中，形成的一系列实践操作模式，在全球生态建设潮流中积极地推动了各不同主体的绿色经济、循环经济和低碳经济发展，并对我国产生了较大的影响。在生态文明建设大背景和以人民为中心的发展思想指引下，矿产资源开发过程中存在的资源、环境、民生矛盾逐步显化，新的矿山环境问题与历史遗留问题交织并存，民生利益分配与多元主体诉求存在冲突[11]，逐渐成为国内外关注的焦点。随着资源领域的竞争日益延伸到环境领域乃至社会领域，当前矿业发展已经逐渐成为世界范围内经济政治博弈的新焦点。

2.2 不平衡不充分发展已成为制约我国经济社会发展的新挑战

2017年底，我国经济总量达到82.7万亿元，人均GDP超过8880美元，第一产业增加值占GDP比例持续减少，第三产业增加值占GDP比例持续增加。从现有发展阶段看，我国已基本进入到中等收入国家行列，处于工业化进程的中后期，但也面临一系列人口、资源、环境和生态问题。据调查，目前我国因矿产资源开发等生产建设活动，挖损、塌陷、压占等各种人为因素造成破坏损毁的土地超过375万hm2。另据国家煤矿安全监察局统计，我国目前国有煤矿共有矸石山1500余座，大约有1/3发生过自燃现象。同时，采矿活动造成土壤污染、地面塌陷、水土流失与沙漠化以及衍生地质灾害等问题均对矿业持续健康发展提出了挑战[11]。水、土地、矿产等资源人均量少，生态环境脆弱，环境污染问题频发，不可再生资源日益枯竭，已经逐渐成为我国现阶段新的基本国情，并严重制约着我国经济社会的发展。

2.3 经济高质量发展对矿业绿色发展提出了新要求

新发展阶段、新常态和供需新平衡带来了新的挑战。自2003年以来，我国资源行业经历了十年左右的“黄金发展时期”，矿产资源勘查取得了显著成果，矿产资源开发与利用的频度、强度也举世瞩目。伴随国家地质勘查投资的下降和环境保护优先的双重作用，我国矿产资源领域面临着传统增长动能失速和寻找新增长动能的挑战。从供给侧结构性改革角度看，随着国家进入高质量发展阶段，经济发展要更多依靠提高劳动效率、资本效率、土地效率、资源效率、环境效率，提高科技进步贡献率，提高全要素生产率，在做好资源保障的基础上，要更加重视提高资源供给质量。我国矿业政策不能仅专注于提升矿业附加值的比重，而应更关注公平市场环境的营造和对竞争的鼓励，并有效防范产能过剩带来的潜在危害，从而推动全要素劳动生产率持续改善，同时培育更富弹性和活力的供给结构以应对消费结构的迅速升级。

3 矿业绿色发展与高质量发展成效和存在的不足

3.1 矿业绿色发展与高质量发展取得的成效

一是积极推进绿色矿山建设。自2007年国土资源部提出“发展绿色矿业”倡议以来，我国在探索绿色矿业发展道路上不断取得进展，发展绿色矿业、建设绿色矿山已成为社会共识和矿业企业方向指引。2010年以来，国土资源部先后分4批确定了661家矿山企业作为国家级绿色矿山试点。通过试点建设，在油气资源高效开发，煤炭资源绿色开采，金属矿产伴生资源高效综合利用，化工、非金属矿山环境保护，以及矿地和谐、共享资源开发收益等方面，树立了一批绿色矿山建设的典型模式。实践证明，建设绿色矿山是新形势下矿产资源管理与矿业发展的重要方向和工作抓手；践行绿色发展与高质量发展理念已经成为贯穿矿业行业推进生态文明建设的指导方针。

面对生态文明建设、绿色发展与高质量发展的大背景，2017年3月，国土资源部等六部门联合发布了《关于加快建设绿色矿山的实施意见》（以下简称《实施意见》），掀起了绿色矿山建设新高潮。《实施意见》明确了绿色矿山建设三大目标：一是基本形成绿色矿山建设新格局，二是探索矿业发展方式转变新途径，三是建立绿色矿业发展工作新机制。届时，我国将树立千家科技引领、创新驱动型绿色矿山典范，实施百个绿色勘查项目示范，建设50个以上绿色矿业发展示范区，形成一批可复制、能推广的新模式、新机制、新制度[12]。截至2017年底，内蒙古等21个省（区、市）部署推进绿色矿山建设工作，分别召开省级层面绿色矿山建设座谈会，印发绿色矿山建设方案，出台相关文件和办法。整体来看，绿色矿山建设已成为中央和地方政府主动适应新发展阶段，积极引导矿业提质增效，促进矿业绿色发展与高质量发展的主动选择。

二是矿产资源综合利用示范基地成效显著。国土资源部、财政部于2011年启动矿产资源综合利用示范基地（以下简称“示范基地”）建设。中央财政资金投入193亿元，带动企业资金投入4000多亿元，依托56家大型矿业企业，建设了40个“示范基地”。阶段性成果包括：重点突破了低渗透油、页岩气、钒钛磁铁矿、固体钾盐、低品位胶磷矿等八大资源综合利用关键技术；创新了煤炭充填开采、“剥离—采矿—复垦—归还”等五大资源开发新方式；形成了煤基产业群、有色金属开发等四大资源综合利用产业新模式；总结了160余项综合利用标准规范；建成了一批矿产资源综合利用产学研平台。矿产资源综合利用，在突破资源利用关键技术、推动矿业转型和绿色发展、创新综合利用政策机制、促进矿业经济稳定等方面发挥了重要作用，增加了产品的附加值，降低了生产成本和土地、能源等使用成本，实现了矿山企业效益稳定增长，增强了矿山持续发展后劲。

3.2 矿业绿色发展与高质量发展存在不足

一是历史欠账较多。661家国家级绿色矿山试点单位相对于我国7.7万多座矿山数量而言，所占比例过低，距离全面建设和整体推进绿色矿山工作，存有较大差距，在当前矿业高质量发展要求下，这种对比尤显突兀。

二是认识存有偏差。尽管绿色发展与高质量发展已成为社会共识，但对于矿业建设的两大主体而言，其发展内在逻辑及同传统发展模式的本质区别，却不甚了解。不少地方政府依旧按照原先的矿政管理思维来推进工作，缺乏考核和推进动力；部分企业也没有认识到绿色矿山建设的必要性和紧迫性，还处于“要我建”而非“我要建”的阶段。

三是企业积极性不高。据各行业协会反映，由于科技创新、节约利用、环境保护等资金投入推进绿色矿山建设，煤炭、有色金属和水泥行业矿产品新增成本15%～20%，黄金、化工行业新增成本10%～15%，非金属行业新增成本10%。加之矿产资源开采的外部成本、隐性成本、长期成本和高机会成本并没有纳入资源产品价格体系中，短期削弱了绿色矿山企业的资源产品竞争力。

四是政策有待细化。目前专门系统针对绿色矿山建设的国家配套支持政策还不够细化，造成绿色矿山建设的激励机制不完善，绿色矿山企业无法获得比非绿色矿山企业在政策支持方面的优势[13]。如用地、金融等支持政策还没有细化落地；资源综合利用增值税优惠范围较小，仅对特定综合利用方式进行退税；现行资源税还未与资源回采率挂钩，导致未对难采难选低品位矿石和综合利用进行优惠；企业所得税在环境保护、节能减排等方面的优惠幅度较小，同时优惠范围有限等；另外，部分优惠条件缺少评价认定环节和实施部门，也导致政策落地的难度。

五是政府调控的先天不足。主要表现在：缺乏依据产业发展及外在环境变动而进行的政策动态调整机制；政策实施的外部市场及社会效应考虑较少，与利益相关方的会商和补偿机制不足；偏重行政手段，某种程度上用政府判断代替或部分代替市场选择；相关政策制定和实施的统筹协调不足，促进矿业绿色发展与高质量发展手段单一等。

4 新时代矿业绿色发展与高质量发展思路

4.1 新时代矿业发展与国家战略的辩证关系

矿产资源是决定一国和地区长期增长潜力和可持续能力的资源要素。当前我国能源消费构成中90%以上为矿产资源，80%以上的工业原材料、70%以上的农业生产资料与矿产资源有关[14]。随着社会主义现代化国家新征程的开启以及近期“五化”协同发展战略的深入推进，我国对矿产资源的需求仍处于高位，主要战略性矿产资源对外依存度不断上升。可以说，矿产资源关系到国家经济可持续发展、政治稳定以及人民生活水平的提高，因此，唯有确保矿产资源安全，国家安全才有保证。

必须强调的是，新时代我国的矿产资源政策，应超越最基本的产业发展与环境保护孰轻孰重之争，以推进矿业绿色发展和矿业高质量发展为根本目标，加快国家推进绿色矿山建设和绿色矿业发展示范区建设，并使之成为未来我国矿产资源管理的主基调；相应地，加快推进《实施意见》等支持政策，也坚定了我国矿业绿色发展和高质量发展政策的基本取向，转向切实提升矿业企业的创新能力特别是原始创新能力。

4.2 新时代矿业绿色发展与高质量发展总体方向

未来我国的矿产资源开发利用，应坚持生态保护第一，坚持预防为主、防治结合的方针，全面实施并严格落实矿产资源勘查开发的环境准入条件，加快推进生态环境修复整治工程，促进资源开发与环境保护协调发展。同时，进一步挖掘技术潜力，加强技术创新，促进矿产资源开采、转化与终端消费等环节的清洁化，构建现代矿业产业体系，全面形成矿业绿色发展与高质量发展新格局。

一是以实现创新驱动为纲。矿业绿色发展与高质量发展，本质上仍在于资源的高效利用，相关支持政策应当旨在促进矿山企业的创新型投资，积极推进矿山企业以科技创新为核心的全面创新，促进矿山企业无形资产的投资和无形资本的形成和增值，创新政策应当在以产业政策为核心的政策体系中发挥统领作用。

二是积极推进供给侧结构性改革。政策“落地”既是供给侧结构性改革的重要内容，也是我国矿业绿色发展与高质量发展相关支持政策的主要基调。加强支持政策的细化落实，既与制度改革协调配套，又能切实解决制约我国不同种类、不同地区矿山企业创新发展的深层次制度性问题，充分释放市场的内生活力，发挥大量矿山企业的内生优势。

三是提高政策指向精准度。将矿业绿色发展与高质量发展切实导向“新技术”“新产品”“新保护”“新应用”的研究开发，将政策资源导向通用技术和技术融合领域，引导市场向创新型而不是生产型领域的投资，是提高国家推进矿业绿色发展与高质量发展政策精准度的关键。将针对矿山企业的投资扶持政策指向通用技术和技术融合，使矿山企业的发展最终走出“重复引进、产能过剩以及有效供给不足”的怪圈。

四是结构性政策与功能性政策全面推进。在优化结构性产业政策对推进矿山企业创新发展作用的同时，通过完善外部市场和政府的公共服务体系和技术创新体系，切实提高矿山企业自身的创新能力和合作创新、开放创新能力。支持政策的本质是要将解决激励问题的结构性政策与提升能力的功能性政策（主要是公共服务体系建设）有机结合，相互促进。

五是稳增长政策和调结构政策协同优化。在经济增长压力持续加大的情况下，通过保持适度宽松的矿产资源开发利用政策，为长期合理引导释放矿山企业产能以及推进矿业转型升级创造良好的宏观环境，同时通过优先推出、重点推出既有利于保增长又能够促进调结构的相关政策，实现稳增长和调结构的协调推进；同时，稳增长不能破坏矿业企业调整演化的内在机制和规律，产业增长政策要让位于产业发展政策。

4.3 新时代矿业绿色发展与高质量发展的基本思路

一是完善矿业发展市场制度与优化矿业发展环境。首先，完善市场制度与优化市场环境，充分发挥市场机制的作用。要加快建设与完善法治体系，在资源开发区域的民众长远权益保护、矿业权有序投放、资源税费缴纳以及矿山地质环境恢复治理等领域补充完善相关制度，并进一步规范和完善相应法律的执法体系。完善自然资源、环境保护、财政等相关法律体系及其执行机制，以法治建立起严格保护环境、优化矿业绿色发展和高质量发展的长效机制。要全面落实和完善负面清单管理，进一步减少矿业权行政审批与行政干预。大幅度减少针对矿业企业的非税收收费，降低矿业企业税费负担。其次，建立公平竞争的市场环境。要加快调整矿业政策取向，放弃选择性的产业政策；公平市场准入，完善保护公平竞争的法制环境；合理界定矿业企业社会责任。

二是大力发展促进矿业绿色发展与高质量发展与创新的公共服务体系。逐步将支持政策资源导向帮扶矿业企业提升技术创新能力和市场竞争能力的公共服务体系建设方面上，既是供给侧结构性改革在矿业绿色发展与高质量发展政策领域的贯彻和深化，也充分体现了生态文明背景下我国矿业转型升级的内在要求。鼓励并支持具备条件的矿山企业加快国家实验室建设，加快共性技术研发机构、技术扩散机构以及综合性中小微矿业企业服务机构建设。同时，还应优化公共服务机构的治理模式与营运机制。

三是优化矿业组织与矿业生态系统，推动各类技术创新主体的合作，培育矿业创新生态。在完善研究型大学和公共科研机构学术研究机制及共性技术开发、管理机制的基础上，加强矿业企业在前沿技术领域的战略部署和项目组织能力。政策资源配置的重点逐渐由大中型矿业企业向高技术型矿业企业转变，结合区域发展实际和资源枯竭性地区转型发展的经验，按照技术创新生命周期采取分阶段、竞争性、差异化的创新支持方式。培育矿业生态还需构建顺畅的退出机制，一方面要做好援助退出工作，重点做好过剩产能调整中的矿山企业失业人员的社会保障工作；另一方面做好辅助升级工作，积极支持传统矿业企业（尤其是中小型矿业企业）对职工进行职业培训，提高劳动者技能，支持矿业企业组成技术创新与管理创新联盟。

四是推动矿业与上下游服务业融合发展。对未来矿业发展趋势而言，矿业与服务业融合发展既是矿业向高技术、高附加值环节转型升级的内在需要，也是大力发展现代生产性服务业以及反哺社会的内在需要。一要做好顶层设计，建立健全机制。加强矿业融合发展运行分析和监管，充分发挥自然资源主管部门和行业协会的沟通、协调作用，形成矿业融合发展的整体氛围。二要完善政策体系创造矿业和服务业融合发展的良好生态。建立一体化的产业政策体系，消除矿业与服务业在税收、金融、科技、要素价格之间的政策差异，降低交易成本，制定相互协调融合的行业监管、支持政策，形成合力。三要加快生产性服务业功能区和公共服务平台建设。加快建设研发设计、物流服务、质量检验检测认证、市场营销、供应链管理等生产性服务公共平台[15]。四要完善矿业融合项目的产业投融资服务体系。

五是高度重视矿业企业的先进生产能力建设。矿业企业的生产能力建设，一方面为现代矿业的发展、技术进步与创新提供了重要的技术支撑；另一方面先进生产能力建设为现代矿业的发展提供了重要的需求空间。在新一轮工业革命中，发达工业国家的政策目光都不仅瞄准技术创新本身，而且高度重视互补性的经济条件和制度建设[16]。通过终身学习制度建设，提升产业工人包括矿业劳动者的技能和知识水平，通过先进技术研究或产业联盟建设加强共性技术的供给，是这些互补性经济条件与制度建设的最为重要的构成。因而，国家应高度重视先进生产能力建设、高度重视先进生产能力的提升。

六是进一步细化绿色矿山建设支持政策。一方面，以绿色矿山建设试点名录和绿色矿业发展示范区建设为抓手，提升矿山企业的先进技术和设备应用能力以及现代生产管理方法的改进与创新，协同推进战略性新兴矿业的培育与先进生产能力建设，推进国家矿业绿色发展和高质量发展步伐。另一方面，强化政策优化和组合协同，发挥协同乘数效应。比如，在工矿废弃地复垦利用、资源开发收益分配等方面进一步改革探索，对矿业用地、绿色金融等一些支持政策进一步细化完善，打通工矿废弃地复垦、城乡建设用地增减挂钩、耕地占补平衡之间的壁垒梗阻，最大限度调动企业以及地方政府推进矿业绿色发展的积极性，降低绿色发展成本。另外，还需要根据不同的矿种，结合适用的具体情境，灵活地选择政策工具组合，有效发挥不同政策工具的互补性，摆脱过度依赖财政补贴等个别政策工具，完善形成支持矿业绿色发展与高质量发展的政策工具体系，提高政策的科学性、有效性和适用性。

4.4 新时代矿业绿色发展与高质量发展的战略目标

一是做好顶层设计，强化总体目标。改变传统工业时代的矿业发展模式，建立基于生态文明要求和社会主义现代化强国的矿业绿色发展与高质量发展新范式，提升绿色资源和绿色矿产品的市场竞争力，扩大绿色资源和绿色矿产品的供给规模，使绿色成为矿业高质量发展的主要标志，成为矿业未来发展普遍形态，为建设美丽中国、增进民生福祉、实现经济社会可持续发展提供“绿色资源”保障，并为促进全球矿业绿色发展做出贡献。

二是实现阶段目标，提出中国方案。第一阶段从2017年到2035年，是追赶与深化改革期。全面推进绿色矿山建设，基本形成与资源环境承载力相匹配、与生产生活生态相协调的矿业绿色发展新格局。该阶段，矿业绿色发展与高质量发展的制度和政策性框架基本建立，矿业绿色转型升级的主要领域取得突破性进展。矿业与上下游服务业融合发展取得显著进展，在产业链条延伸、就业岗位创造、资源收益共建共享以及助力扶贫攻坚等方面实现共赢发展。第二阶段从2035年到2050年，是引领和部分赶超期。围绕推动矿业绿色发展与高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价、政绩考核，建立形成与生态文明相适应的矿业绿色发展与高质量发展制度体系和治理能力，实现同全球资源节约、采矿业环境影响和保护先进水平全面对标。推动建立矿业绿色转型升级的全球治理模式，为全球矿业发展贡献中国智慧和方案。