欧洲强制执行工作指南

2018-02-07欧洲司法效率委员会

中国应用法学 2018年1期

欧洲司法效率委员会

蒋丽萍译**

概述

《欧洲强制执行工作指南》的内容可分为四类：第一类内容主要体现的原则是执行机构应当对执行过程有完全的掌控权；第二类内容是就确保所有当事人充分了解执行程序而向欧洲委员会成员国提出的建议；第三类内容涉及如何提升执行工作的质量以及实行常规化质量控制的问题；第四类内容则涉及如何促进在执行程序中使用通用的法律术语的问题。

1.赋予执行机构实施执行活动的职能

1.1 执行机构的职责范围

1.1.1 执行名义

10. 2009年12月17日欧洲司法效率委员会通过的《关于更好地实施欧洲理事会执行建议的指导方针》第33条指出，“根据各国法律的定义，执行机构应按照国内法律规定的权限负责执行工作”。“成员国应考虑赋予执行人员独立的权限，使其能够独立执行司法裁判和其他可执行的名义或文件并实施执行地国家法律规定的所有执行活动”。

11.部分执行工作从法院剥离。根据《指导方针》的有关规定，在大多数欧洲国家的立法中，有执行依据的强制执行工作原则上无需法院事先授权，而且执行程序并不全部采取法庭审判的形式。执行人员与法官之间的工作安排如下：首先，在欧洲大多数国家的立法中，除了强制执行的实际流程外，执行人员还要核实强制执行的前提条件是否具备，并监督执行程序中涉及的各个组织。其次，除特殊情况外，法院只有如下情况下才会介入：一是解决因执行行动产生的争议；二是签发某些授权（例如，执行行动必须在第三方用作住宅的场所进行）。这一分工有助于缓解法院的案件积压状况，在加快执行工作的同时兼顾债务人的权利。此外，它赋予了执行名义作为执行程序的基础作用。

12.执行职能的集中化。在某些成员国，执行人员负责实施该国立法规定的大多数甚至全部执行工作。这使当事人更容易参与到执行过程中（无论是债权人，债务人还是第三方），也有助于维持债权人和债务人的权利平衡。通过这样的集中执行体系，执行人员对债务人的情况及其与债权人的关系可以有更全面的了解。如此一来，执行人员对追讨债务的程序性决策有了更大影响力。因此，这种解决方案允许执行人员更好地为债权人提供追讨债务的策略建议，并确保在各种情况下都采取了最为合适的策略。

1.1.2 执行人员的附属活动

13.执行工作的跨界属性。根据《指导方针》第34条的规定，除了开展执行工作之外，执行人员还应开展与其职能相适应的广泛的“附属活动”（如债务追讨，在公开拍卖中自愿购买动产或不动产，扣押货物，记录或报告证据和破产程序）。目前，虽然所有成员国的执行人员都至少有权采取某一种“附属活动”，但各国之间存在着重大差异。例如，在大多数国家，执行人员有强制公开拍卖的权力，而在少数国家执行人员可以代表当事人出庭，起草私人契约和文件，担任调解员或参与破产程序。因此，欧洲委员会成员国可以扩大执行人员进行“附属活动”的权力，确保执行人员可以在此范围内向公众提供“全面服务”。这样还可以帮助债权人和债务人简化相关程序。

14.执行人员所出具文件的证明价值。作为执行名义、执行程序性文件或执行人员附属活动（特别是其实际报告活动）的一部分，执行人员可以出具用于描述其个人认定的事实以及其个人实施的活动的文件。各成员国可以确定这些文件在哪些条件下具有证明价值，以阻止当事人为拖延执行而提出的异议，同时可以促进法律的确定性。

1.2 对执行人员的法定保障

15.随着各成员国执行人员的工作更加多样化，执行的范围也得到拓展。为确保执行工作的质量，各成员国法律都有关于执行人员法定保障的相关规定。在这方面，成员国应特别注意为执行人员提供培训，保障其职业活动的进行。

1.2.1 职业培训相关规则

1.2.1.1 职业培训内容

16.培训与需求的相关性。执行人员（及雇员）所接受的所有初期或在职理论和实践培训都应该与执行人员开展执行工作的各项任务所反映的需求相适应。

17.高水平的职业培训。除了满足日常执行工作需求的必要培训，执行人员还需要接受高水平的职业培训。这不仅仅是因为民事执行程序规则的复杂性和执行人员任务的多样性，还因为公众对于执行人员的信任和尊重。在这方面，各国可以参考其他法律职业（律师，公证人或法官）的培训水平来设计执行人员的培训。同样，除了学习有关于执行程序及实践中操作等课程外，执行人员还可以接受冲突管理技巧和调解方面的培训。

18.执行人员的职前工作实习。为了补充基本的理论培训，应当安排即将成为执行人员的人与一位在职的执行人员一起工作。实习期不能太短，以便让受训者获得未来执行工作中所需的基本实践知识，使受训者置身现实生活，面对执行的实际情况。为了检查受训人员对于必要知识的掌握程度，可以在培训结束时组织专业考试。

19.在职培训。可以建立在职培训机制，不仅为真正的执行人员（必须进行这种培训）提供培训，也为他们的雇员（特别是法律允许接受执行人员委托行使某些职权的专业人员）提供培训。

1.2.1.2 职业培训基础设施

20.培训机构的协调。执行人员初期培训和在职培训可能来自多个不同的培训提供者，例如高校、有经验的执行人员等。各国可以采取措施协调这些资源，以便达到更好的效果（例如高校与执行人员专业组织成立的培训机构之间的“公众-私人”合作关系）。同样，他们也可能鼓励建立专门的机构来提供执行人员培训（如1960年在法国设立的国家法律程序学校）。

1.2.2 关于如何行使执行职能的规则

1.2.2.1 关于执行人员职业组织的规定

21.执行人员在各国的分布情况。在有些成员国，执行人员拥有广泛的地域管辖权，可以延伸到全国。然而，随着管辖权的扩张，执行人员联合起来形成大型组织，这样一来中小型的执行活动逐渐消失，造成执行行动的减少（例如在荷兰和英国）。

这样的组织确有优势。例如，可以防范某些债权人操纵个别执行人员的风险。但是，与现行执行程序虚化的趋势相结合，这可能导致管辖地域的重新分配，从而带来根本性的变化。农村和小城镇可能会存在缺少法律监管的风险。然而，执行人员在地理位置上的接近可能促使执行人员与债务人的良好沟通，并能够帮助执行人员更全面考虑债务人的状况。

1.2.2.2 关于如何监督执行人员工作的规则

22.执行人员职业操守和执行工作质量标准。为确保公众充分了解执行人员的业务职责，欧洲理事会成员国可以制定细化的工作要求，文字表述应便于理解，并尽可能广而告之。

除了执行工作质量标准，也可以制定并发布执行人员的行为规范。执行人员行为规范应特别涉及：执行人员的客观性、廉洁性和独立性；严格遵守现行法律规定的义务；保密的职业责任；执行人员与债权人、债务人、第三方、监督机构、法官以及所有其他法律专业人员（如律师，财产登记处和公证人）之间的关系；执行人员之间的关系；执行人员的私人生活行为准则以及执行人员有为社会公众提供建议的义务。

23.针对执行人员的惩戒规则。完整的惩戒规则有助于公众形成对执行人员的信任。各成员国务必有效地利用惩戒规则，确保惩戒程序符合司法规律的要求（符合《欧洲人权公约》第六条规定的享有公平审判的权利）。同样，规则中的处罚措施应当在法律上作出明确的规定并根据情况进行调整，以使主管当局根据执行人员被指控行为的严重性施加最适当的惩罚。对于所科处的惩罚，执行人员也可以提出上诉。

24.监督机构。各国可以依据适用于执行人员的法律规则来明确各个监督机构（法院、代表执行机构的职业组织）之间的任务分工。就此而言，如果该组织具备相应条件，则其设置应仿照公法管辖下的法人形式，或者置于国家监督之下。

各国也可以考虑设立独立的行政机构行使这些具体职能，且其首要职能便是负责管理、监督和处罚执行人员的行为。在这种情况下，应对这些独立行政机构作出的决定进行司法审查。

2.确保双方充分理解执行过程

2.1 向各方通报执行工作进程

2.1.1 让当事人知晓所适用的法律

25.将所有规则集中于一个文件之中。全面告知有关适用法律的完整信息是让公众理解和控制执行过程的第一步。这些信息必须便于公众获取。为此，各成员国不妨制定相关法典（如法国的《民事执行程序法》）或单行法律（如西班牙的《民事诉讼法》）。即使这些法典或法律没有收录关于执行程序的所有规则，那么至少应囊括关于执行程序的主要规范。这种汇编也可以帮助执行人员和主管机构开展执行工作，确保法律法规的正确适用。

26.发布情况说明。各国关于执行程序的立法信息可以通过向当事人散发记载有各类执行程序、执行人员组织和执行人员的任务等内容的简明的情况说明书来传达。在理想状态下，这些情况说明书应该包括成员国国内法院和国际法院（如欧洲人权法院）的相关判例法的摘录。特别是在这些法院出具了执行名义的情况下，相关判例的重要性就更加突显。真实案例的描述可以帮助公众更好地理解执行程序中适用的规则。

为了达到目的，情况说明的文字表述应便于理解。在情况说明中还可以提供各类型执行程序效率的相关数据（例如平均时间和经济成本），而不应局限于现行规则的简单描述。

情况说明可以通过各种各样可能的方式进行传播，以确保更多公众知悉其内容（例如，纸质版本应在法院和执行人员办公室备查发放；而电子版应发布在各成员国政府和执行机构的网站上）。

2.1.2 向各方当事人通报他们所涉及的执行程序

27.无论是债权人还是债务人，所有当事人都应该对其所涉及的执行程序有充分的认识，并应了解其在整个过程中可能面临的各种选择及法律后果。

28.为收到正式通知的当事人提供书面解释。各成员国可以采取措施（例如规定程序终止的具体情况），以确保在执行程序期间向债务人或第三方送达的所有通知中都说明了如不遵守相关规定则可能产生的法律后果以及明确其可能提出异议的情况。同时，书面解释中还应包括提出异议的时间限制，并明确哪个法院有权对异议作出裁决。此种文书包含的所有信息都应该以非常明显的字体载明，并使用便于所有人理解的文字表述。

29.为收到正式通知的当事人提供口头说明。为确保收到正式通知的当事人（例如被强制执行的债务人或第三方）充分理解文件内容，执行人员直接向接收方递交程序性文件时可以口头重复本文件所载明的主要信息（例如该程序性文件的后果和可能产生的争议等）。为确保充分理解，法律可以规定送达文件和口头重复要同时做到。

30.向债权人提供信息和建议。各国法律可以规定执行人员有义务向债权人通报执行程序的进展情况，在适当情况下可以使用信息技术进行通报。在执行程序中，执行人员可以向债权人就可采取的执行策略提出建议。

2.2.适用法律的可理解性

2.2.1 程序清晰

31.立法的内容。除了详细说明适用于每一种执行程序明确的法律规则外，各国还应制定包含各种指导原则的一般规定（如权利平衡原则、可扣押债务人货物原则等）。作为强制执行措施基础的执行名义类型也应当明确规定。

32.程序文书的标准化。由多个步骤构成的执行程序实际上是由一系列法律文书完成的（如付款命令、查封扣押令和正式书面通知）。为获得法律上的确定性以及便于核实强制执行程序中文书的规范性，成员国可以建立标准化的法律文书样式，并允许所有执行人员访问执行文书库。

2.2.2 成本明晰

33.公示费用。无论是私人执业还是国家雇员履行职务，执行人员在实施强制执行措施时都被赋予一部分公共权力，具有“公共国家机构”的身份。因此，各国应当制定本国的执行收费标准。

一国内（如在保加利亚和法国）既存在私人执行又存在公共机构执行的，为避免评估执行费用的差异以及歧视待遇，各国可以依据相同的客观标准确立执行收费幅度。

现行的执行费用标准应尽最大可能广泛告知广大公众，告知的形式可以多种多样，包括纸质媒体和电子媒体。例如，可以在执行人员的办公室（公众可见区域）和互联网上（在政府网站或执行机构的网站上）公示执行费用标准。

3.确保执行程序的质量

3.1 高标准的执行程序要求

3.1.1 执行程序的效率

34.主管法院。为提高效率，欧洲理事会成员国（如意大利、法国和葡萄牙）可以设立专门法院来处理各类执行案件。

设立专门法院的做法可以就财产强制执行的具体阶段提供更加简便的程序规则（例如，当需要平衡一方当事人的权利和另一方被查封的财产时，通过提出异议来拖延强制执行的风险非常高），加快执行工作进程。从这方面来说，各国可以逐步建立简便的执行程序规则（如制定口头提出异议的程序规则）。同样，成功的执行往往取决于“出其不意”，这样便可以省去某些对抗式的程序（例如对银行账户采取预防性查封措施）。

35.执行失败风险的集体负担。成功的执行程序就是实现债权人的债权。但是，如果债务人不具备足够的资源偿还债务，债权就无法实现。在这方面，对于某些类型的债务（特别是抚养费债务），各国的法律可以建立相应机制，将债务人个人破产的风险分散到某个群体身上。例如，可以考虑申请执行抚养费的债权人有权从相关的国家机构那里获得一次性的整笔款项（这笔款项来自于由国家罚款、罚金所得收益支持的赔偿基金）。

36.执行程序类型的多样化。针对强制执行中各种不同类型的义务（如给付义务、作为或不作为的义务）以及不同类型的财产（如动产或不动产、有形资产或无形资产、注册资产或非注册资产），成员国可以制定各类不同的执行程序分别适用。

37.执行人员有权进入私人场所。为了采取某些执行措施，执行人员能够进入执行命令所载明的资产所在地的私人场所（包括住所）。对此，各国立法应当允许执行人员请求并获得国家执法机构的协助。场所的占有人不在场或妨碍执行人员进入的，并不能阻止强制措施或保全措施的继续。但是，强行进入私人场所进行执行活动亦应符合法律要求的保障措施（现场有见证人以确保执行工作适当进行，强制执行人员进入场所后应谨慎关闭入口等）。

38.涉及第三方的执行措施。被强制执行的财产可能会存放在任何场所。因此，实践中经常出现由第三方交付某项财产以完成执行程序的情况，有的第三方甚至居住在作为执行财产的房屋里。法律禁止拒不履行的债务人将财产转让给第三方以逃避执行和保全措施。

39.保全措施的决定与实施。根据各国法律规定，债权人尚未获得执行名义时，可以申请相关法院采取保全措施。保全措施的目的是为了保护债权人的利益（尚需取得审判法院的承认），同时保持债务人的资产完整。如果债权人已经获得了执行名义，便可以在无须法院事先授权的情况下直接安排执行事宜。不过，对于那些恶意采取保全措施的情况，法院也将根据经验给予严格控制。

3.1.1.1 启动执行程序

40.无力支付执行费时如何启动执行程序。为保障当事人的司法救济权利，应当建立“法律援助计划”以帮助那些无力支付执行费用的债权人。在一些国家，符合一定条件的债权人可以获得这种援助。这些国家应当建立提供法律援助的客观标准（例如申请人的收入来源）以避免不公。此外，执行名义的类型本身并不能影响是否给予债权人法律援助。无论执行人员所持有的执行名义类型如何，都可以向符合条件的债权人提供法律援助。最后，提供法律援助并非只能发生在案件审理阶段，在执行的任何阶段都可以考虑法律援助。

3.1.1.2 关于债务人及其资产的信息

41.谁来负责接收从财产调查中获得的信息。无论是通过咨询登记处（非公开方式），还是直接询问债务人，执行机构依法获取的关于资产的信息（如债务人家庭住址、债务人的雇主的身份或联系办法、债务人银行账户等）不得直接交给债权人。因为执行人员负有保密义务，所以只有他们才可以拥有和使用这些信息。

42.调查债务人的资产。各国的立法应当赋予执行机构直接通过安全的电子系统查询财产登记的权力。为避免过多的程序成本，执行机构可以查询集多种信息于一身的财产登记册，如由税务机关（如瑞典）和社会保障机构建立的登记册。如果仅允许执行机构查询只有零星信息的登记册（如车辆登记）则难以提高效率。

即使有些国家（如德国和意大利）的立法允许通过债务人的财产申报来调查有关信息，执行机构查询财产登记的权力仍应保留。尽管申报不实会导致民事或刑事处罚，但仍不能排除债务人的财产申报可能是不完整、不准确或者虚假的。此外，向制作财产登记册的政府机构询问问题，相较于从债务人那里获取信息，会减少其企图隐瞒资产的风险。

当执行机构依法提出查询财产信息的申请时，持有财产信息的机构不得以职业保密为由拒绝执行机构的申请。此外，执行机构可以根据法律规定的条件，将自己获取的涉及同一债务人的财产信息应用于数个不同的执行案件中。

43.对债务人的责任开展调查。欧洲理事会成员国可以建立一套公布执行措施和保全措施的中央计算机档案库系统，由各国的执行机构实时更新（例如，执行人员应当在规定的时间内向管理该档案的机构报告其在执行程序中实施的所有活动）。该档案将列出所有债务人目前接受执行的情况，以及债务人没有可供查封财产的情况。这种信息对执行机构以及债权人来说非常有用，可以帮助他们决定是否值得将执行程序继续进行下去。如果在债务人没有财产的情况下还一味采取措施，则只会增加成本而最终也难以让债权人满意。上述机制可以使执行程序更有效率。为避免不必要的信息披露，应该严格控制这些计算机数据库中的信息的传播和使用。

3.1.1.3 促使加快执行的因素

44.促进电子执行。新的通讯技术在司法领域的应用越来越广泛，这已是欧洲理事会成员国的主要趋势。当最新技术发展适用于强制执行程序时，主要体现为执行程序中的各个机构之间通过电子手段进行沟通交流，很多执行工作在网上完成而无需再真刀真枪地去实地执行。迄今为止，这种变化主要涉及银行账户、不动产、机动车的查封以及公开拍卖（电子拍卖）等。

电子执行可以节省采取保全措施和执行措施的时间，提高公开拍卖的交易者的数量。因此，如果电子执行与保障法律最大确定性的其他所有防范性措施结合起来，则会在所有国家得到鼓励适用。例如，可以作出一些保护信息秘密的安排，同时送达人的身份应当受到检查确认，并确保文件的实际接收人就是送达地址上所写的人。

3.1.2 执行程序应当公平公正

3.1.2.1 债务人在执行程序中的权利和义务

3.1.2.1.1 确保债务人的权利得到尊重

45.在对债权人实现其债权不产生重大影响的情况下，采取执行措施时应当照顾债务人的基本权益。

3.1.2.1.1.1 鼓励债务人参与执行程序

46.债务人参与执行程序。从所有各方当事人的利益考虑，没有自动履行执行名义的债务人仍有机会配合由债权人启动的执行程序。在执行有形财产的案件中更是如此。在这种情况下，增加债务人的参与有助于执行过程的平衡，避免强制扣押其财产造成突然的精神打击。债务人的合作对债权人也有好处，可以避免强制拍卖被查封财产产生的费用，降低财产被低价出售的风险。

因此，只要不造成执行程序的拖延，各国均应鼓励债务人参与执行程序。例如，在执行程序中，可以允许当事人在一定时限内自动履行执行名义，或者就被查封财产的出卖问题经友好协商达成协议。

更广泛地说，各国立法应创造条件让各方努力达成强制执行安排的协议，但这种协议应当受到有关法院和执行机构的监督（其身份好象是一个“后司法调解员”）。

此外，如果债务人的祖传财产被采取了保全措施，成员国应当通知债务人有权提供担保以取代保全措施（如提供与被查封财产金额相当的抵押或银行担保）。这种替代措施应当按照各国的法律规定进行，从而在不侵犯债权人权利的前提下对相关财产解封。

3.1.2.1.1.2 保护债务人及其家属的隐私权

47.执行的法定日期和时间。各国应当确定采取执行措施的法定日期和时间（例如，上午6时至晚上8时，周日和公共假期除外）。

48.执行时在场的人员。为避免激化潜在的矛盾，债权人一般不应当出现在执行现场。如有特殊情况需要其在场的（如需要辨别被执行财产时），应获得主管机关（如负责执行的法官）的批准。

此外，在债务人的住所实施执行活动时，如果债务人不在场或妨碍执行，执行机构可以指派其他人到场协助执行。这种做法不能认为是侵犯了债务人的隐私权。

49.保密义务。当需要第三方（如债务人的雇主或债务人账户的开户行）参与强制执行时，则只能把配合执行所必需的信息告知该第三方。例如，如果法院判决的强制执行是通过第三方完成的，则只应将判决中的执行内容告知第三方。

一般来说，所有参与执行程序的人都负有保密义务。如果有人不当披露了所获得的信息，则应受到民事或刑事处罚。

3.1.2.1.1.3 为债务人及其家庭提供体面的生活条件

50.查封债务人财产时的限制。原则上，债务人的全部资产均应当用于偿还债务。因此，无论债务人的这些资产位于何处，都可以对其采取执行措施和保全措施，包括有形财产和无形财产、动产或不动产、登记的财产或未登记的财产。

但是，各国立法中也应当规定对查封债务人财产的限制，如债务人及其家属的生活和工作所必需的动产，以及对残疾人或正在治疗的病人使用的物品，都应当作出相应的限制。为清楚起见，最好将这些附加限制条件列举在一个清单中。

51.专门适用于银行账户的执行程序规则。在针对银行账户的执行程序中，执行机构应当主动为债务人预留一笔生活费用由其自由支配，具体数额由各国立法规定。执行机构应当通知相关银行预留数额和预留的账户。

52.专门适用于有形资产的强制执行程序规则。当执行程序涉及有形资产时，理论上债务人应当能够继续使用该资产（除非该资产一经使用便会消灭）。但为安全起见，任何一方（主要是债权人或债务人）都可以要求将相关资产交给双方协议或法院指定的接收人保管。

53.对于陷入困境的公司和资不抵债的个人应当适用相同的法律规则。各国立法应当确保对民事执行程序的主体一视同仁，对陷入困境的公司和资不抵债的个人采取相同的方法对待。例如，当需要对作为债务人的个人进行恢复重整时，国家则可以组织启动清理其债务的程序。

3.1.2.1.2 惩治债务人的不当行为和违法行为

54.非法阻挠。在各国立法中可以规定适当的惩罚措施，以制止和惩罚债务人在执行程序中的非法妨碍行为。这些惩罚措施包括对不履行义务者的附加罚款、赔偿损失等。

55.对执行人员进行威胁或使用暴力。债务人对于执行人员和协助执行人员实施威胁或使用暴力的，应当承担民事或刑事处罚。

56.隐匿或毁坏财产。如果债务人隐匿或毁坏被执行财产，则应承担民事或刑事责任。同样，各国应该惩罚债务人实施的欺诈性破产行为。

3.1.2.2 第三方在执行程序中的权利和义务

3.1.2.2.1 尊重第三方的权利

57.具体保障措施。与债务人相比，第三方并没有对债权人负有个人义务。因此对第三方的权利给予更多保障，是一项合理的规则。根据这一规则，当执行程序涉及的属于债务人的财产由第三方用于居住时，第三方可以享受特别的保障措施（如司法机关的批准）。

58.被执行财产的所有权纠纷。如果第三方认为自己是被执行财产或资产的所有人，则可以向有管辖权的法院提出异议。为防止有人将这种方法作为拖延执行的手段，提出此种异议时须提交所依据的所有权证书。同样，各国立法也应当采取相应措施，防止异议程序中的拖延。

3.1.2.2.2 明确第三方的义务并惩罚违反义务行为

59.义务。第三方应该承担两种义务，即克制与合作。第一，第三方不得危害执行程序中的正当活动（特别是通过协助隐匿债务人的资产或者通过行为、暴力阻挠执行人员履行职责）。第二，第三方应当按照法律规定的义务协助执行工作。例如，涉及执行程序的第三方应当向执行人员通报他们对债务人的义务，申报由其掌管的债务人的资产。

60.处罚。不履行义务的第三方，特别是作虚假陈述或不如实告知执行人员相关情况的，应当受到处罚。执行机构可以责令第三方向债权人支付债务人所欠款项。这些处罚措施应当有法律依据，切实有效，并与被指控的行为严重情况相符。

3.2 控制执行工作的质量

61. 发布年度工作报告。代表执行机构的职业团体可以发布年度工作报告，提供有关事项的信息，如执行程序的平均时间或成本、上一年度的执行结案率等。这类信息可以帮助澄清债权人选择执行程序的情况（在这方面可以参考比利时全国执达员协会的《年度报告》模版）。年度工作报告中的统计数据可以载明对执行人员违法违纪进行调查的案件数量和纪律处分情况。