深化机构和行政体制改革推进国家治理体系和治理能力现代化

文/ 河北省行政体制改革与机构编制管理研究会

在全面建成小康社会，实现第一个百年奋斗目标的决胜阶段，党的十九大报告提出将中国特色社会主义进入新时代明确为我国发展新的历史方位。进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。围绕着社会主要矛盾的转化，进一步加强与深化机构和行政体制改革需要统筹谋划、协同推进。

一、立足新时代，审视国家治理体系和治理能力现代化

国家治理现代化是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，也是社会主义现代化的应有之义，其内涵丰富，逻辑明确。国家治理现代化的提出彰显了国家治理对于一个国家的繁荣富强、社会的长治久安和人民的幸福安康起到的重要作用，其致力于确立成熟、定型的制度，构建从治理价值到行动能力，集目标与执行力于一体的治理框架，其核心是建构并推进中国特色社会主义国家制度现代化，为国家“善治”的实现提供制度基础。而要优化各领域的体制机制安排，深化机构和行政体制改革则是重中之重。

当前，我国发展进入新的历史方位。在新时代和新的发展阶段，国家治理体系和治理能力现代化要充分发扬和谐、民主、法治、透明与廉洁，构建一个平衡发展、统一高效的多级治理结构，需要进一步发挥多元主体的能动性与建设性，实现多元主体有序的共同参与治理，需要对现有制度不断地改革完善，消除制度弊端，充分发挥制度优势，形成相对成熟、定型的制度体制，需要不断深化机构和行政体制改革，不断完善内部结构与治理框架，使机构设置和职能配置适应社会主要矛盾变化，充分调动各类资源来解决发展不平衡、不充分的问题。

二、新时期深化机构和行政体制改革的主要特点

十九大报告中对深化机构和行政体制改革作出了总体部署。习近平总书记从机构设置、编制资源使用、省市县职能相近的党政机关合并合署等方面强调统筹推进改革，为新时期政府机构设置和行政体制改革指明了方向。在新的历史方位上，深化机构和行政体制改革彰显出了更为精益化、更具有灵活性与自主性以及更加有效的利用网络信息的特点。

（一）优化职能开展机构精益化设置。改革开放以来，我国已进行了7次较为集中的行政体制改革，改革的主要方向也从政府机构数量的增减转向了政府职能的合理配置，但是改革的重点在于适应经济体制改革，在改革过程中各区域、各部门机构设置统筹考虑得不够，“三定”规定不太规范，权责设置不太清、行政效率不太高等问题仍旧存在。新时代条件下，行政体制改革要向精细化、纵深化的方向发展，建立“小而强”的政府已经成为行政体制改革的大趋势。要达到“强身”的目的就要去除和整合多余的不合理的机构设置和人员配置，将政府有限的人力、物力、财力用于解决必须解决的关键问题。在改革实践中，一方面要逐步优化内设机构设置，切实推进职能优化重组和流程再造，从根本上解决职能交叉、职权不顺、责任不清等问题，实现机构设置符合实际、科学合理、更有效率的要求，做到精干与高效；另一方面，在进一步深化事业单位改革中，不仅要强化事业单位的公益属性，促进公益服务平衡与充分的发展，还要探索政事分开、管办分离的有效实现形式，推动事业单位改革向细致化和精益化方向发展，为经济社会发展和人民群众提供更加公平、更为高效的服务。

（二）因地制宜推进地方政府开展机构改革。我国区域间、城乡间差异较大，各地各级政府的设置模式和职能定位需要有所侧重，只有基于地方实际需要构建科学高效的政府组织结构，赋予省级及以下政府更多自主权，才能在更大程度上激发地方政府在社会治理中的主动性、积极性、创造性。在今后的机构和行政体制改革中，一方面要进一步向地方政府放权，明确各级政府的职责权限划分，使各级政府都有相对独立的核心任务领域和管辖范围，提升地方政府改革的自主性和灵活性；另一方面要进一步精简和优化政府机构，在中央与地方之间、地方与地方以及地方内部各机构、各部门之间建立一套适合国情的、和谐有效的多元决策和分权机制，强化中央的调控能力，调动地方政府的积极性，激发制度活力，提升地方政府治理的能力和现代化水平。

（三）以信息化驱动现代化，加快政府管理信息化。信息化是国家治理现代化的重要基础。当前，大数据、云计算、移动互联网等新技术对国家治理、社会生活等诸多方面产生深远影响，但在目前国家治理中存在的信息共享、资源统筹、工作协调不够等问题，制约了国家治理效率和公共服务水平的提升。在新的历史方位上，以信息化驱动现代化，是政务信息化工作的根本指引，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重大战略选择。在深化机构和行政体制改革的过程中，通过加快政务信息化、“互联网+政务”、电子政务的发展，切实解决政府在职能转变与精简机构实践中出现的信息不通、数据不明等问题，以政务信息互联互通、数据共享来提高政务窗口办事效率、提升“一站式”服务水平，推进服务型政府和智慧政府的建设，提升政府治理的效能和现代化水平。

三、以十九大精神为统领，统筹推进机构与行政体制改革

行政体制改革直接关系到政府能否全面正确履行职能，能否处理好政府与市场、社会之间的关系。十九大报告对深化机构和行政体制改革作了整体部署，充分体现出党中央在新的历史方位上对深化机构和行政体制改革强烈的全局意识与战略思维。以十九大精神为统领统筹推进机构与行政体制改革，要从统筹推进大部门制改革、统筹深化放管服改革和统筹配置机构编制资源等方面着手。

（一）优化配置，统筹推进大部门制改革。推进大部门制改革和优化政府结构是新时期深化行政体制改革的一项重要任务，对于提升政府治理体系和治理能力现代化水平具有重要意义。在推进大部门制改革以来，实践中出现了一些职能交叉、职权重叠的问题。十九大报告指出“要统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责”，这一战略决策为大部门制改革指明了方向。一方面，党委、政府存在设置职能相同、相近的机构，存在工作上既有交叉又有衔接，有限机构编制资源浪费的问题。新时代条件下的大部门制改革应以更为广阔的“大政府”视角，探索横向管理体制方面的改革，统筹安排党委、政府及其他公共组织机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责，加大对职能相近、职责交叉部门的整合力度，实现机构与职能对称、权力与责任对等。另一方面，大部门制改革的“大”不仅是指自身管理幅度和权限大，而且也表示政府部门利用、整合社会资源的力度和广度大。十九大总体部署中提出的“深化事业单位改革，强化公益属性，推进政事分开、事企分开、管办分离”，就需要在大部门制改革中建立有效的机制，广泛整合政府外的社会资源提供公共服务，通过协商、合作、外包等方式切实履行政府职能，最终实现政府与社会的协同共治。

（二）转变职能，统筹深化放管服改革。建设人民满意的服务型政府是深化行政体制改革的核心，也是深化行政体制改革的目的。按照“放得彻底、管得到位、服务得好”的总体要求，转变政府职能要把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，发挥市场主体地位，严格市场监管；要改善经济调节，增强宏观调控的科学性、预见性和有效性；要注重公共服务，着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展，建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系；要更好地发挥公民和社会组织在公共事务管理中的作用，构建全民共建共享的社会治理格局。“放管服”改革要以制度创新引领体制改革和职能转变，降低行政成本，提高工作效率。“放权”要提高协同性与联动性，承接行政权力的基层政府部门在人才、经费、技术等方面也要确保“接得住”、“管得好”。

（三）盘活存量，统筹配置机构编制资源。机构和行政体制改革的目标在于提升行政资源的使用效率，编制资源作为一种重要的行政资源，对服务型政府的构建有直接影响。现实中，编制资源在有些地方存在着分配不合理的情况，出现了“事多人少”或“事少人多”、机构编制资源固化、分配比例不符合现实社会的发展以及招用大量编外人员等现象，由此削弱了编制资源的使用效率。十九大报告指出要“统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制”。要改变等、靠、要编制“增量”的心理，主动作为、做好谋划，把工作重点放在现有编制资源的整合和优化配置上来，从而盘活存量，挖掘潜力，提质增效。同时，围绕新时期我国社会主要矛盾的变化，机构编制资源在分配上要充分考虑基层和欠发达地区的实际情况，盘活各类编制资源，实现编制资源内部调剂，提高编制资源的使用效率，为民生项目的发展和经济社会效益的提高提供编制资源支持，破解地区间发展不平衡、不充分的问题。