行政审批中介服务市场化改革思考

□张辉

近年来，浙江省各地围绕“最多跑一次”改革，深入推进行政审批制度改革，审批事项大幅减少，审批效率大幅提升，但群众反映审批过程时间长、收费高等问题还在一定范围内存在。经调查分析，造成这一现象的主要原因是为行政审批提供服务的前置中介服务事项多、时间长、收费高，这也是当前束缚行政审批提速增效的重要因素，严重影响了政府的公信力。

基本情况

中介服务事项多。审批前申请人需要提交检验、检测、测绘、报告、设计、认证、认定、咨询、评估、评价、审查等中介服务材料，种类、数量繁多。经调查，一个普通核准类企业投资项目审批从立项到竣工验收涉及中介服务事项分别为25个左右，技改备案类项目为10个左右，部分事项存在重复、低效的情况。

中介服务时间长。经调查，在工作进展顺利的情况下，一个普通企业投资项目约需用时11-18个月时间，其中中介机构提供的审批前置服务耗时约占三分之二，需要环评、能评、地质灾害、可研等各类中介服务事项，部分事项如环评报告书办理需2-3个月。

中介服务收费高。目前中介服务收费还不规范，费用偏高，市场秩序与服务收费混乱，服务质量良莠不齐，企业负担较重。据调查，每个审批环节均需中介的技术文本，收费少则三五千元，高则几万、十几万元。一般普通企业投资项目审批前置中介服务费用占项目手续办理总费用的三分之二以上。部分事项如房产、土地、规划测量存在重复收费情况。

成因分析

事项设立不规范。据调查，目前中介服务事项设立依据不规范、不完备，由法律法规明确规定的较少，多数依据规章设立，很多设立依据没有明确行政审批所要求的中介服务具体内容，中介机构的市场准入条件等具体要求一般也由政府文件规定。中介服务无具体承诺时间，完成文稿时间具有较大的随机性。

服务市场未形成。审批中介服务市场竞争不充分、部分领域可选择中介服务机构少仍是突出问题，存在垄断现象。部分中介机构与审批部门存在千丝万缕的利益关联，有些本身就是审批部门所属的单位，有些审批部门现职人员或离退休人员在中介机构里面兼职或者任职，这就很难保障中介服务的公正合理。一些审批部门通过资质、数量、区域等限制人为制造垄断，有些甚至变相要求企业到利益相关的指定中介机构，否则就很难获得审批。

管理机制未建立。审批中介服务机构还缺乏统一规范和监管，存在条块分割、多头管理等问题。中介服务资质大部分是省以上核发，市县等地方政府没有监管权限。中介机构服务方式、服务质量、效率等方面没有具体的标准和规范，中介行业自律管理也不健全，诚信体系建设滞后，大多数没有形成自律机制。

对策建议

以“减少”为根本，清理规范审批中介服务事项。对照法律法规和国务院、省政府清理规范行政审批中介服务事项要求，结合本地实际，清理减少审批中介服务事项、时间、收费，制订审批中介服务目录清单，实行目录化管理，目录外审批中介服务事项不再实施。

以“破除”为重点，深入实施中介服务市场化改革。一是推进中介服务事业单位与审批部门脱钩改革。暂时不能脱钩的中介服务收费纳入行政事业性收费管理。审批部门不得以任何形式指定中介服务机构，对各类中介服务机构提供的服务同等对待。二是建立垄断中介服务事项约束机制。让一些暂时处于垄断服务的中介机构进驻中介市场，加强时间、收费、质量等方面监管；审批部门在审批过程中委托开展的技术性中介服务，须通过政府竞争购买。三是放宽中介市场准入。按照“非禁即入”要求放开地域、行业、数量等限制，加快培育和引进国内资质等级、执业水平、资信度高的中介机构进入市场。四是建立健全“网上中介超市”平台。统筹各地网上中介市场，依托政务服务网络平台，建立健全全省统分结合“网上中介超市”，凡符合准入条件的中介机构均可在网上中介超市登记注册备案，实行“一地备案、全省通用”，着力打破地域、数量等限制。建立网上信用评价体系，实行“一地失信、全省受限”。探索开展网上竞价服务。

以“创新”为提升，建立中介服务管理机制。一是推进中介服务全流程改革。将中介服务纳入企业投资项目高效审批全流程管理，配套推进中介服务改革，提升中介服务效率。二是开展联合办理机制。全面实施审批项目的联合测量、联合审查、联合验收、数据共享等中介服务联合办理机制，提升服务效率。三是全面实施前置中介服务事项“化零为整”改革。以集聚区、开发区等为单位，明确功能定位，编制控制性规划，统一设置相关指标，全面推进区域内项目统一办理水保、交评、文保、矿产压覆、地质灾害等前置中介服务事项的“化零为整”改革，切实减轻企业负担，提升审批效率。四是试行“形式审查制”。中介机构严格按照国家规范、标准实施中介技术行为，并对其成果的合法性作出承诺，审批部门对事项试行“先批后审”的形式审查制。同时，建立包括复审、确认、中止、撤销、考核、处罚等内容的形式审查配套监督机制，逐步建立中介规范诚信、审批简化高效、监管配套完善的审批新模式。

以“监管”为保障，建立诚信服务体系。通过网络平台、诚信服务体系加强监管。制订出台相关中介机构管理办法，对运行机制、操作规范、信用评定等做出规定，形成有效的监管机制，促进中介服务健康发展。将中介服务事项纳入行政审批电子监察系统，进行实时监控、预警纠偏等。通过网上中介市场或公共信用信息平台公示中介服务事项种类、法规依据、收费标准、办理时限、企业资质、服务投诉等，提升信息透明度。推进审批中介服务信用体系建设，建立中介信用等级评定制度、失信联合惩戒机制和黑名单制度，形成“守信者处处受益、失信者处处受限”的外部环境。

推进措施

把握“三个优于”，循序渐进，稳步推进行政审批中介服务市场化改革。

“线上优于线下”。浙江省部分地方在行政服务中心建立了实体中介超市，从实际运行来看，市场化程度较高的中介机构非常愿意入驻，因为入驻后可以赢得更多市场机遇，但这会对未入驻中介机构造成某种不公平竞争；市场化程度不高，相对垄断的中介机构不愿入驻，因为不愿被监管。网上中介超市实行“非禁即入”、全透明监管避免了实体中介超市的这些弊端，因此应优先建立网上中介超市。

“脱钩优于改制”。造成部分中介机构垄断，形成不公平竞争的主要原因是与审批部门未脱钩改制。鉴于改制成本高、涉及面广等难点，可优先推动中介机构与审批部门脱钩，如全省环保系统和温州市将审批部门所属中介机构整体划入国资委管理，脱离审批部门，营造公平竞争环境。

“质量优于资质”。部分中介机构由于资质等级不够通过挂靠等方式获得中介服务，但在质量上把关不严，加上专家评审拿钱不负责等因素，中介服务质量堪忧，甚至出现不同地区中介文本雷同、换汤不换药现象。因此，要加强质量管理，制订严格信用监管和惩罚措施。同时可设立各类中介专业注册师制度（如注册测绘师、注册建筑师制度），明确专业注册师的考试和注册、执业范围、权利和义务、法律责任，专业注册师对中介服务成果签字生效，并对服务成果负责，变资质资格管理为注册师质量管理，变专家评审制为注册师负责制。