宁波市江北区存量土地资源盘活实践与探索

□ 宁波市国土资源局江北分局 何建军

为破解土地“紧缺”和“沉睡”双重魔咒，宁波市江北区大力推动“国土资源节约集约模范区”创建，盘活存量、挖掘潜力，实施差别化调控和多元化改造，努力为土地资源赋予更高效益的“二次生命”。近年来，全区累计完成城镇低效用地再开发3069亩，盘活存量建设用地面积8340亩，消化批而未供土地面积11675亩。

一、充分认识盘活存量土地资源的巨大潜力和重要意义

江北区历年来经济社会和城乡建设发展相对较缓，特别是区域调整后，行政区域是十个县、市（区）最小的，后发优势逐渐减弱，经济发展和资源供给之间的矛盾愈加突出，土地供应特别是产业用地供应不足和“低、小、散”用地两种现象长期并存。

2013年，老工业园区企业年亩均税收仅为4-6万元。各乡镇（街道）的工业小区和行政村的村级物业散布着大量的“低、小、散、污”企业，一方面是转型升级急需的高端制造、高品质城乡建设项目用地需求旺盛；另一方面，低端、低品质产业占据着大量的土地资源，粗放型发展的后果显现无疑。而且，由于历史上对新增土地的利用和供给缺乏全局性和科学性，造成了一批批而未供、供而未用、用而低效，甚至是闲置的土地项目。因此，转变发展方式，节约集约土地，盘活存量用好增量迫在眉睫。2017年，宁波市国土资源局江北分局起草了《关于摸清家底，大力开展消化提升存量土地资源的建议》报告，专题向书记办公会议作了汇报，引起了区委、区政府主要领导的高度重视。领导在专报上重点批示，并在区委常委会扩大会议上将其作为一项重要内容进行了布置。由此，江北区掀起了一场以转型升级为目的，以土地节约集约为理念，以盘活存量空间为载体的专项行动热潮。

二、组织保障、政策支撑、压实责任是推动存量土地盘活的重要因素

江北区成立了以区长为组长，副书记、常务区长、相关副区长为副组长，各部门主要领导为成员的“空间资源利用提升专项行动领导小组”和“工业用地盘活领导小组”，领导小组办公室设在区发改局（重点办），发改局长任主任，发改、经信、国土分管同志任副主任，出台了专项行动实施方案，明确了目标，分解了任务，落实了责任并列入区委、区政府督查的重点内容，每一位四套班子副区级以上领导都有包案和工作任务、完成时间节点，采用红绿灯消号制度。随着压力的层层传导，许多历史遗留的疑难问题迎刃而解，各方积极性和攻坚克难意识被充分调动起来。存量土地盘活、批而未供土地处置从国土资源部门一家“自转”变成了全区各部门联动的“公转”。

为了配合区委、区政府专项行动的深入推进，针对存量土地来源不同，形式多样，成因复杂的实际情况，宁波市国土资源局江北分局根据省市文件精神，结合江北区实际，拟定出台了《关于加快盘活存量建设用地的若干意见》《江北区盘活低效闲置工业用地实施方案》《江北区空间资源利用提升实施方案》《关于强化未尽利用土地管理的通知》等，并且提议建立工业企业分类综合评价体系，深化“亩产论英雄”改革措施，促进设立低效企业用地倒逼机制和奖惩体制，大力宣传和运用宁波市土地二级市场试点政策和各项措施，为推进存量土地盘活工作提供了强有力保障。

三、注重方法，着眼创新是推动存量土地盘活的重要手段

（一）做到有的放矢

利用长期积累的基础数据，搭建大数据管理平台，先后构建“批而未供”“供而未用”“低效用地”“拆后待用”四大数据库，实现了每块土地的位置、现状、规划的“图数结合”，实时动态掌握全区存量“四块地”利用情况，为精细化管理提供了依据，并且与城管、规划等部门共享成果，与乡镇（街道）和各用地主体加强互动，存量土地消纳速度明显加快。2017年助力江北区盘活闲置厂房17.4万平方米，低效楼宇8.2万平方米。

（二）做好层层推进

采用消化清理一批、限期开工一批、破难推进一批、整规提升一批“五个一批”形式，层层推进存量土地和资源空间的利用和提升。对不符合现行规划、布局散乱、利用粗放，不符合安全生产和环保要求的存量建设用地，通过协商收回，协议置换和收购储备等方式实行再开发，同时鼓励优质企业通过并购、转让、租赁等形式予以盘活。近年来，已对543亩工业用地进行了置换回购，引进了优质项目。对基础设施、公共设施等较容易引起批而不供、供而不用的项目进行分析评估，积极协调财政、发改等部门解决资金和政策难题，督促各用地主体加快供地节奏。今年以来，已消化批而未供土地416亩。对企业土地利用率不高，密度较低的情况，鼓励企业向天上要高度，向地面要密度，向地下要深度，通过改造多层厂房、开发地下空间、置换厂房空地等形式提高土地资源利用效率。

（三）做深探索创新

存量土地资源盘活需要系统谋划，超前探索，务实操作，抓住主要矛盾，针对存量土地资源和空间可挖掘潜力最大的村级集体建设用地和低效工业用地两大板块，进行了重点探索和实践。

村级集体建设用地盘活方法目前主要有两种。一种是村集体经济组织自行对村庄内违规搭建和脏乱差物业进行集中整治，然后把整合出来的土地和房屋导入清洁、符合发展方向的各类产业，起到农民增收、农村增效、环境增优的积极作用。现阶段，庄桥街道洪家村正在以这种方式开展试点和探索，下一步待条件成熟，将积极推广。另一种是外来资本对街道（镇）统一流转的耕地进行整体承租，发展规模化农业。同时，以自然村为单位，对承租农民的多余房屋进行修缮改造，使农田风貌与古色古香村落相得益彰，实现农业与旅游的深度融合。例如，甬江街道畈里塘村用这种方式引入了宁波旅游前三的达人旅业，效果十分显著。

低效工业用地盘活主要是建立准入评估机制和企业分类综合评价，实行资源差别化优化配置，通过对不同等级企业在用电、用水、用地、排污、信贷等方面采取差别化惩治和奖励政策，倒逼企业优胜劣汰。以江北工业园区为试点，开展工业用地二次开发，促使优质企业不断发展，低小散企业逐步淘汰，建成一批都市工业楼宇群，土地资源空间得到转换提升。例如，柯力物联网大厦拟拆除原4000平方米厂房，新建20层工业楼宇。天荣薄板区块将通过落后产能淘汰和四无问题企业清退，“腾笼换鸟”成功引入万科智能装备，将新建三幢10层工业楼宇，新增计容面积20万平方米，亚虎企业在原厂区绿地上新建15层创业孵化园研发车间，容积率从0.86提升至1.7。

通过顶层设计明方向，上下联动强合力，江北区盘活存量用地取得了较为理想的成绩，然而集约节约，高效利用土地永远在路上。下一步，宁波市国土资源局江北分局将以创建集约节约示范区为契机，牢固树立存量优先的用地理念，摸清家底、落实保障、扎实推进，为江北发展不断注入新的内涵和活力。