深化机构和行政体制改革构建简约便民阳光高效的服务型政府

●江苏省编办

党的十九大报告从全局和战略的高度，深刻回答了新时代坚持和发展中国特色社会主义的一系列重大理论和实践问题，描绘了决胜全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利的宏伟蓝图，进一步指明了党和国家事业的前进方向。十九大报告对深化机构和行政体制改革提出了明确要求，我们要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，从中国特色社会主义进入新时代的历史方位和战略高度，深刻认识、准确把握深化机构和行政体制改革的本质要求和主要任务，在近年开展的各项改革的基础上，持续打造“不见面审批”品牌，统筹推进综合行政执法改革、事业单位分类改革、“放管服”集成改革，不断优化机构编制管理和机关绩效管理，努力构建简约便民阳光高效的服务型政府。

一、深入推进行政审批制度改革，持续打造“不见面审批”品牌

政府职能转变是深化行政体制改革的核心，是全面正确履行政府职能的基础。党的十八大以来，江苏省全面完成5张清单、1个平台、7项相关改革工作（“517”改革），分10批累计取消下放行政审批事项734项，占原有审批事项的82.6%。在此基础上，江苏省将深化改革作为发展的“深刺激、强刺激”，2016年下半年制定出台企业投资相关项目省级不再审批、市县扁平管理、一层级全链审批、强化有效监管举措，2017年开始在全省推进“不见面审批”办事模式。党的十九大明确要“转变政府职能，深化简政放权”，对深化行政审批制度改革提出了更高的要求。

一是以放为原则、不放为特例，减少政府审批事项。企业投资项目，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批，在第一批公布53项企业投资项目省级“不再审批”清单的基础上，尽快出台第二批“不再审批”清单，着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制。二是按照政府管理扁平化、一层级全链审批的方向，大力向基层政府放权，更好发挥其贴近基层和群众的管理服务优势。建立健全相关赋权清单，赋予市县、国家级新区、开发区、经济发达镇更大自主权。三是要以“不见面审批”为原则、“见面”为特例，扩大相对集中行政许可权改革试点，积极推进“网上办、集中批、联合审、区域评、代办制、不见面”，努力使“网上咨询预约受理—预审代办—联合评审—集中审批—全程代办—不见面办结”成为江苏省基层政府审批办事新模式，把以人民为中心的发展思想体现在政府服务管理的每个细节。四是在创业创新关联度高、办理环节链条长、涉及审批部门多的关键领域开展重点攻关，推进市县简政放权创业创新环境评价，深化“开办企业3个工作日内完成、不动产登记5个工作日内完成、工业建设项目施工许可50个工作日内完成”（简称“3550”）改革，加快构建“简审批、严监管、优服务”格局，建设具有国际竞争力的营商环境。

二、深化综合行政执法改革，构建“权责统一、权威高效”的执法模式

多头执法、重复执法、乱执法与执法不作为问题并存，执法机构设置不合理、执法力量配置不科学，是我国行政执法体制长期存在的突出问题。在全省96个县（市、区）全面完成工商、质监、食药监“三合一”整合组建市场监管监督管理局的基础上，2015年起，在南京、南通等8个国家级试点地区，苏州、宿迁等8个省级试点地区推进综合行政执法改革。第三方评估显示，试点地区人民群众对改革满意率为96.3%，投诉举报人满意率为91.8%，行政相对人满意率为84.1%。党的十九大提出要“严格规范公正文明执法”“创新监管方式”，为深化综合行政执法改革指明了方向。

一是以坚持事中事后监管为原则，事前管为特例，加快建成以权责清单为边界、以“双随机一公开”抽查为抓手、以信用监管为核心、以网格化管理为基础、以大数据为支撑、以综合执法为手段、以制度链为保证的事中事后监管体系。二是分类推进综合行政执法改革，制定出台综合行政执法改革意见，在交通运输、文化、安全生产、城乡建设、环保、公共卫生、海洋与渔业等领域探索部门内综合执法，实现“一个部门一支队伍”；在深化市场监管领域综合执法的基础上，继续在县域城市管理、商务、农业等领域探索跨部门综合执法，实现“一个领域一支队伍”；在行政管理体制改革试点镇和部分街道、开发园区、风景名胜区探索区域综合执法，实现“一个区域一支队伍”。三是持续深化权责清单，规范权力运行。在省市县三级权力名称、类型、依据、编码统一的基础上，逐项制定事中事后监管措施，建立统一高效的监管数据采集、监测、分析和预警体系，为防范市场风险和提高监管效率提供有效保障。加快推进责任清单修订工作，细化追责和免责情形。四是积极探索新型监管模式，密切关注新技术新产业新业态新模式发展，明确监管内容、方法和手段，明规矩于前、寓严管于中、施重惩于后、存包容于严，为新兴生产力成长开辟更大空间，使市场既充满活力又规范有序。

三、深化事业单位分类改革，强化公益属性

当前，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民群众在就业、教育、医疗、居住、养老等方面还面临不少难题，亟待通过改革加以解决。事业单位是提供公益服务的主体，理顺政府与事业单位之间的关系是深化行政体制改革、转变政府职能的重要任务，是建设服务型政府的重要举措。江苏省是中央确定开展承担行政职能事业单位改革的试点省份之一，目前正在省市县三级推进事业单位改革。要按照党的十九大报告关于“深化事业单位改革，强化公益属性，推进政事分开、事企分开、管办分离”的部署，持续深化事业单位分类改革。

一是确保按期完成承担行政职能事业单位改革试点任务，适时在面上推开。将行政许可、行政裁决等行政职能回归行政机关，避免政府职能“体外循环”，理顺事业单位与政府的关系，强化公益属性。二是适时启动生产经营类事业单位改革。制定出台生产经营类事业单位改革意见，剥离市场经营业务，推进转企改制，以市场主体的身份参与市场竞争。三是深入推进公益类事业单位编制管理创新。按照“标准核定、备案管理、岗位设置、分类聘用”的原则，扩大公立医院编制备案制管理试点。探索教育领域机构编制管理方式创新，探索在部分高校和地区进行编制备案制试点，将收回的事业编制重点保障义务教育阶段教职工编制需求。四是创新公益类事业单位管理体制，全面建立事业单位信用评价机制，完善信用评价指标体系、评价方式和结果运用机制，探索引入第三方评估。探索建立多种形式的法人治理结构，在组织结构、人事管理、财政支持、收入分配、社会领域等方面提出有效举措。加快建立功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。

四、推进“放管服”集成改革，放大改革叠加效应

机构和行政体制改革是一项复杂的系统工程。江苏省自2010年起推进经济发达镇行政管理体制改革，在镇域范围内实现了相关改革的集成，有效激发了镇域发展活力。为落实党的十九大关于机构和行政体制改革的各项部署，建设人民满意的服务型政府，必须更加注重改革的系统性整体性协同性，整体推进和重点突破相促进，构建集中高效审批、分类监管服务、综合行政执法的基层治理新架构。

一是进一步扩大经济发达镇行政管理体制改革试点范围，结合江苏省推进扬子江城市群、沿海经济带、生态经济区、淮海经济区等“1+3”重点功能区建设，启动第二批经济发达镇行政管理体制改革试点，围绕建立“简约便民阳光高效基层政府”目标，推广徐霞客镇“便民服务一窗口、综合执法一队伍、日常管理一中心、镇村治理一网格”的镇域治理模式。二是继续发挥开发区经济主战场、高新区创新主战场的作用，深化开发区行政体制集成改革，推广镇江经济技术开发区“一枚公章管审批、一支队伍管执法、一个中心管指挥、一个平台管信用、一个网格管治理”的治理架构。三是持续深化江阴县级集成改革试点，推动相对集中行政许可权改革、大部门制改革、行政综合执法改革和经济发达镇改革等试点经验在江阴市实现“集成”，为县级政府治理转型提供经验。四是进一步加大对集成改革试点地区的放权，全面落实国家级开发区全链审批事项清单220项、经济发达镇赋权事项清单410项，赋予改革试点地区更多自主权，提升基层管理和服务水平。

五、不断优化机构编制管理，为深化机构和行政体制改革提供保障

随着政府职能转变和行政体制改革的不断深化，政府组织结构需要相应地调整完善。党的十九大报告提出“要统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制，完善国家机构组织法”，这为下一步严格机构编制管理、加强机关绩效管理指明了方向。

一是按照十九大关于全面从严治党、更好发挥政府作用的要求，强化相关机构的设置。要按照国家统一部署，深化国家监察体制改革，改革审计管理体制，完善统计体制，加强国有自然资源资产管理和自然生态监管、退伍军人管理保障、军民融合发展等领域的机构编制保障。二是深化大部门制改革。统筹考虑各类机构设置，统筹使用各类机构编制资源，对职能相近的地方党政机关探索合并设立或合署办公，按照“总量控制、动态调整、有减有增、优化结构”的原则，服务党和国家事业发展，合理配置机构编制资源，提高运行效率。三是推进机构编制管理法制化。江苏省目前已在事业单位机构编制管理、法人登记等领域制定出台了相关的地方政府规章。要进一步完善行政组织和行政程序法律法规，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，为依法全面履行政府职能提供制度支撑和法治保障。四是持续深化机关绩效管理。在建成覆盖省市县三级的机关绩效管理体系的基础上，根据不同部门、不同地区、不同层级政府的职能特点，建立与之相适应的绩效标准和考核重点，增强绩效管理的科学性、针对性。建立健全绩效管理与表彰奖励、行政问责相结合的机制，充分发挥绩效管理的导向、激励和约束作用，解决“不能为、不敢为、不想为”等突出问题，不断提升政府管理和服务水平。