新时代对服务型政府建设提出更高要求

●郭道久

2004年前后，首次提出服务型政府建设，一段时间内，服务型政府建设成为了社会各界关注的焦点热点问题，后逐渐步入平稳期。这种平稳发展状态容易造成一种错觉：服务型政府建设作为热点已过时。党的十九大报告明确指出，在中国特色社会主义建设的新时代，服务型政府仍然是中心工作之一，且要求更高、任务更重。

一、从新时代社会主要矛盾的角度看，服务型政府建设是解决社会主要矛盾的基础性工作

党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。从全国人民整体而非个体出发，“美好生活”的基本含义是，“稳定解决了温饱问题”，“总体上实现小康”，“不久将全面建成小康社会”，物质文化生活要求更高，民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。与此相对应的是，“我国仍然处于并将长期处于社会主义初级阶段”，“发展不平衡不充分”成为制约满足人民日益增长的美好生活需要的主要因素。

人民的美好生活需要，首先就是对公共服务的需要。从政府的角度看，是履行职责，提供公共服务；从人民的角度看，就是向往美好生活的各类需求；人民有什么样的需求，决定着政府需要提供哪些公共服务。十九大报告提出的公共服务领域的基本目标是“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”，需要付出巨大的努力。事实上，当前公共服务领域仍然存在不少问题：服务型政府建设的初级目标基本公共服务均等化初步实现，但公共服务质量水平总体不高，且离均等的目标还有很大差距；优质教育和医疗卫生服务缺口大；收入分配差距明显；环境保护仍面临巨大挑战；养老服务压力日益增大；住房保障任务繁重，文化、体育和休闲服务还处于初级状态；信息安全面临诸多不确定因素等。所以，十九大报告明确提出要“补齐民生短板”，将解决民生问题作为实现美好生活需要的第一步。

从治国理政的角度出发，满足人民公共服务的需求是实现社会和谐稳定，确保国家长治久安、人民安居乐业的重点。新时代服务型政府建设仍然可以实施分步骤有层次重点推进战略。首先是抓好义务教育、基本社会保障、基本医疗卫生三大基础性公共服务，以建立“核心公共服务体系”。这一层次的基础性工作目前已经完成，新时代的主要任务是提升质量，并不断扩大覆盖面。其次是积极推进包括教育、社会保障、医疗卫生、环境保护、公共基础设施、就业、公共安全、住房保障等在内的基本公共服务，逐步建立起基本公共服务体系。基本公共服务均等化，主要是就这些服务项目而言的，而从初步建立到高水平则需要付出巨大的努力，这其中，不仅仅是资金投入，更需要有适当的公共政策和良好的管理。再次是在搞好基本公共服务体系建设的基础上，不断扩展公共服务的范围和领域，推进公共信息、生态环境、公共文化、科技服务、体育与休闲等支持性公共服务。美好生活意味着公共服务领域形成从核心到基本再到支持的多层次、惠及全民的高水平的公共服务体系。支持性公共服务虽然处于外层，但却是美好生活的重要标志，而这些公共服务的水平在当前还比较低，有些甚至刚刚起步，未来需要付出更大的努力。

解决社会主要矛盾也不能忽视矛盾的另一方——不平衡不充分的发展。发展是改革开放以来中国所发生的最显著变化，“我国社会生产力水平总体上显著提高，社会生产能力在很多方面进入世界前列”。但在社会经济快速发展的同时，贫富差距、城乡差距和地区发展的差距逐渐显现，并在一定程度上成为进一步改革和发展的障碍。我国已经成为世界上收入分配差距比较严重的国家之一，且贫富差距呈逐步扩大的趋势；城乡居民间不仅存在较大的收入差距，在公共服务上的差距更显著；地区之间因初始水平、区位特点等因素导致的发展不平衡问题扩大化、显性化。这三大差距是新时代所要面对的不平衡不充分发展的集中体现，也是影响人民美好生活需要的主要问题。

服务型政府建设是限制和缩小三大差距的有效路径和方式。服务型政府建设的支柱性条件之一就是保持经济增长以提升政府财力，而当前思考解决三大差距的前提仍然是做大“蛋糕”。推动经济发展与建设服务型政府，二者并不矛盾。促进基本公共服务均等化，加大政府在公共服务领域的投入，是全体社会成员共享社会发展成果的基本体现。全国统一的社会基本保障和基本公共服务，是地区发展差距缩小的重要体现。发展教育、完善税收政策等则是调解收入差距的重要措施。某种意义上，建设服务型政府是综合解决三大差距、实现社会均衡发展的必经之路。

二、十九大报告中公共服务相关内容占有相当比重，且有明晰的整体规划

十九大报告主要是解决宏观性、战略性、全局性问题，但与历次党代会报告相比，其又有微观和详细的一面，论述了许多具体问题。服务型政府建议的相关内容很多。据统计，报告中与服务型政府有关的主题词出现的频次为：“服务型政府”1次，“公共服务”4次，“民生”18次，“教育”43次，环境29次（“生态环境”11次，“生态文明”12次，“环境保护”3次），“就业”14次，“医疗”7次，“医疗卫生”4次，“社会保障”3次，“基础设施”3次，“公共文化”2次，“公共安全”1次。不断被提及的公共服务内容表明，在新时代的宏伟蓝图中，服务型政府建设依然占有重要地位。

十九大报告对服务型政府建设也有着清晰的总体规划。从定位上讲，服务型政府是新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。虽然没有直接出现服务型政府，但其“以人民为中心的发展思想”，“不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕”，“五位一体”的总体布局，以及对社会主要矛盾的表述，都蕴含着服务型政府的价值理念和实践方向。因为，服务型政府本身就意味着以人为本、共享发展成果，需要以民主、法治、平等为基础，在经济、政治、文化、社会和生态等领域做出全面改变。

从发展方略上讲，服务型政府建设的前10年，主要任务是在改革开放前30年积累的经济发展成果的基础上初步建立基本公共服务体系，解决基础性公共服务供给，推动人民生活进入小康水平。从现在到2020年，服务型政府建设的主要目标是“补短板、强弱项”，为基本公共服务均等化“补差”，重点抓“精准脱贫、污染防治”等难题，以“全面建成小康社会”。从2020年到2035年，服务型政府建设的目标是在权利平等、法治保障和社会和谐的基础上，“城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小，基本公共服务均等化基本实现”，“人民共同富裕迈出坚实步伐”、“生态环境根本好转”、“美丽中国目标基本实现”，社会主义现代化目标基本实现。从2035年到本世纪中叶，服务型政府建设目标是全面提升“物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明”，“全体人民共同富裕基本实现”，“人民将享有更加幸福安康的生活”，从而建成社会主义现代化强国。

从具体措施和着力点上讲，十九大报告在新时代坚持和发展中国特色社会主义的14个基本方略以及经济体系、民主政治、文化建设、民生和社会治理、生态环境建设等多个方面论述了服务型政府建设的具体内容：推动经济持续健康发展作为提升公共服务水平和提高人民生活水平的基础和保障；实施乡村振兴和区域协调发展战略，缩小城乡和区域公共服务差距；深化依法治国实践，奠定服务型政府的法治基础；深化机构和行政体制改革，转变政府职能，深化简政放权，建设人民满意的服务型政府；推动社会主义文化繁荣兴盛，完善公共文化服务体系；保障和改善教育、就业、社会保障、扶贫、健康卫生、社区服务、公共安全等民生需要，完善公共服务体系；建设美丽中国，满足人民日益增长的优美生态环境需要。

三、从更广泛、更深刻的意义上理解服务型政府

十九大报告并没有直接就服务型政府展开论述，而是将其置于更广阔的时代背景和主题之中。这提示我们要从更广泛的视角来理解服务型政府，而不是仅仅局限于公共服务这一点。

在十九大报告将服务型政府纳入新时代中国特色社会主义思想的总体背景下，认识和理解服务型政府还要与国家治理体系和治理能力现代化紧密结合。服务型政府意味着治国理政的基本出发点是服务，为人民提供美好生活所需的服务，而不是简单的管理；那么，服务型政府意味着同时存在服务型国家和服务型政党。这也是十九大报告将人民的美好生活、国家的前途命运、政府的工作重点、党的建设融合在一起的原因：这几个方面的目标都实现了，国家治理现代化就实现了，服务型政府自然就实现了。

另外，对服务的理解也要更加广泛，改革发展是服务，治理也是服务。服务型政府自然要为人民提供教育、医疗、社会保障等各种公共服务，但服务不能仅限于这些“有形”的公共物品，还包括诸多“无形”的东西。比如，在“三步走”的战略中，经济发展水平和质量、人民生活水平、现代化程度、国家强盛状况等都在逐步提升，人民显然能够从中得到更多实惠；国家治理、政府治理、社会治理、环境治理、乡村治理、网络综合治理、社区治理、基层治理、全球治理等多层次的治理现代化程度的提升，也将为人民带来实际的好处，这些也应该被理解为广泛意义上的服务。

总之，十九大报告提出新时代中国特色社会主义的命题，也将服务型政府推进新的历史时期，服务型政府建设将在自身不断取得成就的同时为解决社会主要矛盾、实现社会主义现代化强国等宏伟目标作出新的历史贡献。

（作者系南开大学周恩来政府管理学院教授）