关于完善代建制和加快代建服务业市场培育的思考

文 / 肖 挺

自上世纪末以来，我国部分省市在基础性和公益性等非经营性政府投资项目建设管理上逐步试点和推行代建制。代建制的推行、运用以及实践中的不断完善，在切实消除政府投资项目建设管理过程中“投资、建设、管理、运营”四位一体的状况及由此带来的种种弊病，建立有效的政府投资项目约束机制，规范政府投资项目管理，提高政府资金投资效益和建设工程质量等方面，发挥了重要的积极作用。但是，代建制在运用实践中尚存在许多亟待完善的问题，对此，国内一些代建机构专业人士先后也做了许多探讨和分析。

本文拟从代建制的基本要义和代建服务的属性及行业范畴的再认识入手，通过对代建制和代建服务业市场培育存在问题的再思考和深入分析，提出完善代建制和加快代建服务业市场培育并行的思路和相关政策性建议，旨在促进代建制不断完善、更好地发挥应有的作用和促进代建服务业发展。

一、代建制的基本要义和代建服务的属性及行业范畴

深入认识代建制的基本要义，有助于促进代建制在实践中更好的把握和运用。厘清代建服务的属性及其所属行业范畴，有利于进一步完善和规范代建制，使代建制发挥出更大、更好的积极作用。

（一）代建制的基本要义

代建制最早起源于美国的建设经理制。美国的建设经理制，即是项目业主委托一个精通管理、商务、法律、设计、施工等知识和技能以及具有丰富经验和良好信誉的建设经理，负责整个工程项目包括可行性研究等前期工作、设计、采购、施工、竣工以及试运行等（但不承包工程费用）在内的管理工作的制度。这一制度的核心要义在于项目业主对建设经理充分授权和责权界定，即后者在受托范围内以项目业主名义开展建设管理工作，有权自主选择设计师和承包商；项目业主对建设经理的一切行为后果负责。这一制度的关键在于建设经理的选择。

在我国，国家层面与各省市以及省、市间对代建制定义的表述不完全一致。例如，《国务院关于投资体制改革的决定》的表述为“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位”；《北京市政府投资建设项目代建制管理办法（试行）》的表述为“代建制，是指政府通过招标的方式，选择社会专业化的项目管理单位负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。代建期间代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责”；《浙江省政府投资项目代建制管理办法（试行）》的表述为“代建制，是指政府投资项目由‘政府出资人’的代表通过招标方式，选择社会专业化项目代理建设单位，委托代建单位代理行使项目建设期法人，负责项目的建设实施和组织管理工作，项目竣工验收后移交使用单位的制度”。

虽然国家和各省市对代建制定义的表述不一，但可以明显地看到我国的代建制与美国建设经理制最大的不同之处，即代建者不是建设经理个人，而是专业化项目管理的机构或单位。

综观代建制的起源和国家、各省市对代建制的定义以及代建制的实践，笔者认为，代建制包括以下基本要义：一是代建机构为社会专业化项目管理单位，并非任意机构；二是代建机构通过招标方式选择，而非随意确定；三是代建机构的责任界定，即代建机构在代建期间按合同约定代理行使项目法人职责，主要负责项目投资管理和建设实施以及组织管理工作；四是项目建成后移交使用单位，代建机构没有项目产权和使用权；五是代建机构按合同约定收取代建服务费，非无偿服务。

（二）代建服务的属性及行业范畴

1.代建服务具有鲜明的市场属性。一方面，我国代建服务业虽然其产生和发展是以政府对代建服务的内生需求以及政府投资项目的引导和需求为前提的，但政府是按照市场规则、运用市场机制引导其发展的，代建服务及代建服务业在其产生和发展过程中必须遵循和符合市场规则、市场机制。另一方面，代建服务非无偿服务，代建机构提供代建服务是以能获取利益为前提的，项目业主向代建机构购买服务是以付费为前提的。因此，项目业主的服务需求和代建机构在利益获取前提下提供的服务，共同构成了代建市场的需求与供给的市场关系。众多的需求催生了众多的供给提供者，进而形成了符合市场规则的代建服务业。显然，代建服务具有鲜明的市场属性。

2.代建服务属生产型服务业范畴。代建服务的内容包括了项目的投资管理、建设实施以及组织管理等。实际上，代建服务内容展开表述，应当包括项目前期策划及论证，可行性研究，项目内容及规模拟定，项目方案论证及优化，前期报件报批，勘察设计单位、施工承包商、监理单位以及材料供应商的选择，建设周期计划编制，建设组织实施，参建单位管理，参建各方的工作协调和矛盾问题的解决，设计变更和投资概算调整的处理，竣工结算和决算，竣工验收，建设档案建立和归档管理，工程成品移交等内容。显然，代建服务内容从项目建设程序上纵跨了工程咨询和工程建设管理两大行业范畴，而这两大行业皆属生产型服务业，因此，代建服务在行业范畴上应归属于生产型服务业。

二、代建制实施普遍存在的问题

代建制的积极作用不容置疑。但在实施中普遍存在制度规定不健全，实施中被人为扭曲，代建费用与代建机构的服务付出不成比例，代建机构素质参差不齐，代建服务行业的市场培育严重滞后等问题。

（一）制度规定不健全

笔者认为，代建行业制度规定不健全主要体现在以下几方面：

1.对代建机构的条件设置不统一。在相关省市出台的代建制管理办法中，对代建机构的条件设置不一，缺乏全国统一的制度规范，不利于对代建制的统一把握，更不利于优秀的代建机构在全国范围内开展代建服务。

2.代建服务行业管理制度缺位。国家和相关省市出台的代建制管理办法，只对代建制本身做出了制度规定，且更多地突出了对代建机构责任规定和行为约束，未将代建服务视为市场经济中不可或缺的行业，并从代建服务市场培育和促进代建服务业健康持续发展的角度制定相应的行业管理办法。代建服务行业管理规定的缺位，使代建服务行业发展缺乏相应的行业规范和管理制度体系。

3.代建机构法律地位不明确。由于我国目前对代建机构没有明确其法律地位，代建机构在办理各种工程建设手续时，有关行政部门通常不认可其代理业主地位，要求必须以业主单位的名义办理。不仅导致工作效率降低，也使代建制推行遇到阻碍；不仅使代建机构不能充分行使主导项目建设管理工作和其他应有权利，也使代建制的积极效应未能充分得以发挥。

4.代建机构准入门槛过低。目前我国对代建机构资质没有明确规定。正因为如此，在多数省市只要具有工程咨询、监理、设计、施工的资质，不论其是否从事过代建服务工作，均可承接代建项目。准入门槛过低，由此导致一些从无代建业绩的机构也进入了代建行业，不仅存在代建服务能力和水平低，从而产生质量隐患，更是导致了恶意竞价、扰乱代建市场和行业发展。

（二）代建制实施中被人为扭曲

代建机构在代建期间按合同约定代理行使项目法人职责，主要负责项目投资管理和建设实施以及组织管理工作，这是代建制的基本要义之一。但是，在代建制的具体实施中，出现不少下列人为扭曲的现象：

1.职责错位、越位。由于对代建制的基本要义认识不到位，导致项目业主未将代建机构视为代理行使法人职责的法律责任主体，而是将其视为听从其任意召唤和指使的工具。项目业主没有将监督职责作为主要职责，而是越俎代庖履行代建单位的职责等，职责错位和越位的现象较为普遍。

2.将代建机构作为责任替身。有的项目业主授意或指使代建机构将未经审批的建设内容纳入项目中实施，或主观变更方案设计，或将意中的第三人引入参建单位等等。一旦问题暴露则将责任推卸于代建机构，将代建机构作为责任替身。代建机构也因此在代建过程中战战兢兢，如履薄冰。

3.履约不及时或打折履约。有的项目业主契约意识、履约意识极差，只强调和要求代建机构尽责，对履约良好的代建机构不及时履约或打折履约，在代建服务费用的拨付上体现尤为突出。

4.代建机构责任权利不对称的现象较为普遍。代建合同一旦签订，项目法人职责本应由代建机构代为行使，但有的项目业主在项目建设过程中横加干涉、甚至是强行干预代建机构的正常代建服务工作。由此致使代建机构权责实际上的不对称，有的甚至是权责严重失衡，难以按规定和合同履行责任和权利。代建机构工作的主观能动性、积极性、创新性也因此受到不同程度的压抑。

（三）代建费用与代建机构的服务付出不成比例

目前相关省市代建费用的确定，不外乎有以下几种类型：一是多由两大部分构成，即由初设概算中的建设单位管理费和投资结余额的奖励或分成构成。二是个别省市则是分段计取，即视工程建安投资总额大小，分段计取代建费；视投资结余额大小，分段计取奖励额。三是招标时确定。不论是哪种类型，以下分析都表明代建费用过低，与代建机构的服务付出不成比例。

以上述第一种类型为例，一方面，代建费按建设单位管理费进行控制，换句话讲，代建费不得超过建设单位管理费。而从代建机构的付出看，代建机构在代建过程中需结合项目本身的技术需求安排相应专业工程技术和管理人员参与代建工作，其人力资源和技术及管理等成本付出通常要比自建项目高。另一方面，就奖励而言，现实情况是，即便代建机构建设过程中采取设计优化等方法、手段加强投资控制，但节约的投资往往被业主新的建设需求占用，而且超概算的现象较为普遍。因此，投资结余奖励更多地在理论上成立，实际发生的很少，而投资超概算追究代建机构责任的却较多。

分段计取类型更是将代建费用压得更低。招标时确定代建费，其招标限价的低限设定和恶意竞价更是压缩了代建费的合理空间。由于代建费用过低，通常会导致两种现象出现。一是代建机构为避免出现入不敷出的现象，需在同一时段同时代建几个项目，势必分散有限的人力和技术力量，影响代建服务质量；二是代建机构基于代建费用过低和成本的综合考虑，也不可能完全按项目业主的要求安排数量众多的专业技术人员，一个技术人员同时参与数个项目代建工作的现象不可避免，代建服务质量难以保证。

（四）代建机构素质参差不齐

代建制的基本要义之一是代建机构为社会专业化项目管理单位，应当精通管理、商务、法律、设计、施工等知识和技能以及具有丰富经验和良好信誉。我国目前的代建机构类型多样，设计院、工程咨询机构、监理机构和专业的建设项目管理机构等等均有。正是由于代建机构类型的多样，其代建服务的整体素质、专业技术队伍结构及水平参差不齐。有的擅长于前期工作的推进，有的擅长于对设计的把控，有的擅长于现场施工组织管理，有的擅长于面上的综合协调管理。但用上述代建机构的要求来衡量，目前许多代建机构在素质和专业知识能力上都不同程度地存在欠缺或明显不足，由此导致不能很好地履行代建职责。这也是有的项目业主干预代建工作、职责错位越位以及业主与代建机构产生矛盾的重要影响因素之一。

（五）代建服务行业市场培育严重滞后

从本质上看，代建制与代建服务行业的市场培育没有直接关系，但代建服务业客观上却是因代建制的实施而兴起的。从这个意义上理解，代建制与代建服务业的兴起和发展不无关系。基于两者的这种关系，笔者认为，一方面，代建制的管理办法中缺少了在实施代建制的同时对代建服务业进行市场培育的制度规定，以至于到实施了近20年代建制的今天，尚未形成具有一定规模的和其他行业一样并存、广泛服务于社会的代建服务行业；另一方面，政府部门也鲜有在代建制的实施中对代建服务行业进行必要的市场培育，以至于代建服务行业市场培育严重滞后。

试想，如果在代建制实施之初同时着力并行代建服务业的市场培育，经过近20年的代建实践，代建服务业的市场氛围以及其本身的发展可能早已不是今天之状况，而且在代建服务业的发展实践中会促进代建制加快完善，代建制存在的问题也不会如此之多。

三、完善代建制和加快代建服务业市场培育的建议

针对代建制实施中存在主要问题，笔者认为，应当加快完善代建制，从制度规定上解决问题；结合代建市场需求，加快代建服务业的市场培育。

（一）统一和健全制度规定

1.制定全国统一的代建制管理办法。由国家投资行政主管部门牵头制定全国统一的代建制管理办法。在办法中明确规定代建机构应当具备的基本条件、资质要求、法律地位以及代表项目业主独立办理各项建设手续、全面管理项目建设的权利，代建管理模式，选择代建机构程序，代建制实施的监督检查，代建机构的考核及考核结果运用，有关各方的法律责任等内容。

2.规定项目业主的职责和禁止行为。在统一的代建制管理办法中，严格规定项目业主职责、禁止行为以及对应的违规惩处措施，加大违规成本，从制度规定上消除扭曲代建制的各种行为和现象。

3.实行资信评价管理。一方面，制定以技术力量、服务业绩、诚信记录为主要依据的资信评价办法，对代建机构实行资信评价管理；另一方面，按照能力水平与项目规模匹配的原则，在统一的代建制管理办法中，作出代建机构承接代建服务项目规模与其资信评价等级相匹配的规定，从制度规定上解决代建机构素质参差不齐和“小马拉大车”的问题。

（二）科学合理确定代建服务费

1.规范代建服务费的出处安排。凡实行代建的项目，在总投资估算和总投资概算中取消建设单位管理费，将代建费纳入项目总投资中。凡未将代建费纳入总投资中的代建项目，其可行性研究报告、初步设计一律不予审批。

2.合理确定代建费标准。代建费用与建设单位管理费内涵不同，代建费标准不应与建设单位管理费直接挂钩。应按照代建费用明显高于建设单位管理费的原则，根据代建机构提供的服务内容、标准以及技术难度要求等合理确定代建费标准。

3.适当确定停工和延期代建费用。项目建设过程中，如出现非代建机构因素导致停工或建设周期延长情况，在代建工作未实质性停止的前提下，项目业主应给予代建机构适当的代建补助费。

（三）加快代建服务业市场培育

将代建服务作为市场经济条件下重要的生产型服务行业，着力加快市场培育，使代建服务更好满足市场需求，更广泛地服务于经济社会发展。

1.制定代建服务行业管理办法。由国家投资行政主管部门牵头制定代建服务行业管理办法。在办法中明确代建机构的市场主体地位和相应的法律地位，代建服务的范围和内容，代建从业人员的要求及管理，代建机构的资信评价管理，资信评价等级的运用，代建行业的监督检查管理，以及法律责任等，从而为加快代建服务业的市场培育，促进代建服务发展提供制度保障。

2.加强代建服务的行业自律。按照国家民政部的有关规定，结合代建行业的内生特点，建立不同层面的代建服务行业协会，以充分发挥行业协会的自律作用和监督管理作用。以由协会制定代建机构自律公约等方式，约束和规范代建机构行为。同时，充分发挥社会公众、各类媒体的社会监督作用。由此形成行业自律为主、政府监管、社会监督的自律和监督管理体系，促进代建服务行业规范、健康、持续发展。

3.拓展代建服务市场空间。从代建制的起源和基本要义不难理解，代建制并非仅适用于非经营性政府投资项目。政府投资的其他项目和社会投资项目，只要投资人或项目业主自身不具备项目建设管理所需的专业机构和技术人才，其投资项目同样适用代建制。因此，各级政府应积极营造代建服务业发展的市场氛围，从代建服务行业管理办法的制定等方面，引导更多的投资项目运用代建制。广泛地运用代建制，一则可提高更多的政府投资项目和社会投资项目的建设管理水平和质量，加强投资的有效控制；二则大大拓展代建服务的市场空间，加快代建服务业的市场培育和发展。

4.建立配套保险机制。可借鉴建设工程保险机制的思路和做法，建立与代建配套的保险机制，即从制度规定上强制代建机构购买与代建项目投资匹配的代建保险。配套保险机制的建立和实施，一则可弥补代建机构因工作失误带来的项目投资赔偿损失；二则可解除代建机构的后顾之忧，加快代建服务业发展；三则可提高项目业主投资项目按预期计划实施和完工的保障程度。