工伤认定工作的现实困境与对策分析

(湖南省人力资源和社会保障厅 长沙 410004)

工伤认定作为职工享受工伤保险待遇的首要环节和必要条件，直接决定了职工能否享受工伤保险待遇，势必也成为了社会舆论关注的焦点。社会保险行政部门作为法律法规授权进行工伤认定的主体责任部门，在工伤认定工作中却面临着现实困境。

1 工伤认定工作面临的现实困境

1.1 社会保险行政部门代位承担疑似虚假工伤的举证责任

《工伤保险条例》规定，职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。该条款的立法本意是考虑到职工与用人单位举证能力的差异以及对处于弱势地位的职工权益的保护，在工伤认定中，不实行“谁主张，谁举证”的一般原则，将“不认为是工伤”的举证责任分配给用人单位。然而，随着工伤保险扩面征缴工作的深入推进，绝大部分用人单位都按照规定参加了工伤保险，工伤职工绝大部分工伤待遇都由工伤保险基金承担，特别是对于工亡职工，用人单位几乎无需承担工伤待遇赔偿。因此，在某些特定情况下，出现了用人单位“做好人”配合职工一同“靠”工伤，甚至申报虚假工伤的局面。工伤事故发生时，用人单位作为职工的管理者具有采集第一手证据的优势。也正是如此，《工伤保险条例》才明确了用人单位的举证责任。然而一旦用人单位配合职工一同提供虚假证言证词，社会保险行政部门作为第三方，即便是第一时间赶到了事故现场，也不可能掌握到真实情况。特别是在面对存在明显瑕疵甚至是漏洞百出的证言证词时，社会保险行政部门若要作出不予认定工伤的决定，则需代位用人单位承担举证责任，否则在行政复议或是行政诉讼中必定面临败诉。笔者所在省份就曾出现数例用人单位配合甚至主动提供虚假证词，为死亡职工申报虚假工亡的案例，最终社会保险行政部门通过多种途径、采取多种方法，才使用人单位作出真实的证言证词。

1.2 政策层面让工伤造假者有机可乘

虽然各省市对于工伤事故发生后，用人单位应当申报工伤事故快报的时限作出了明确要求，但《工伤保险条例》对该内容无明确规定，因此对于用人单位未及时申报工伤事故快报并无任何惩罚性措施。同时，《工伤保险条例》规定，工伤职工或者其直系亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。因此，出现了工伤事故发生几个月之后，职工或直系亲属到社会保险行政部门申请工伤认定的情况。笔者所在省份曾出现1例职工死亡之后，其家属在1年时限截止的最后一天到社会保险行政部门申请工伤认定的案例。工伤认定调查关键在于时效性，事故发生几个月甚至一年后再前往事故现场进行工伤认定调查，客观证据往往消失殆尽，主观人证也往往由于事发久远难以准确取证，甚至直接目击证人早已离职无法取证。

1.3 行政复议、行政诉讼败诉率居高不下

随着工伤待遇水平的不断提高，工伤认定行政争议案件量也不断增长，在基层法院各类行政争议案件中基本占据首位[1]。《工伤保险条例》采用列举的方法明确了认定工伤、视同工伤以及不认定工伤的相关情形，与复杂多样的职业活动相比，列举式的立法不可能穷尽一切。工伤情形复杂多样，相关法律规定又较抽象、简略，无法适用于形色各异的工伤案件[2]。社会保险行政部门肩负着工伤保险基金监督管理职责，对工伤认定的把握上，与相对独立的司法部门、政府法制部门相比，所站的角度不一致，对同一条款的理解和把握也不尽一致。另外，不同的法院甚至同一法院的不同法官对同一工伤认定条款的理解都不尽一致，同案不同判是比较常见的情形。由于工伤认定立法的局限性、社会保险行政部门与司法部门所站角度不一致等各种因素叠加，在工伤认定行政复议、行政诉讼案件中，社会保险行政部门的败诉率居高不下。

1.4 行政权与司法权的冲突困境

社会保险行政部门根据法定职责进行工伤认定行使的是一种行政确认权，其主要依据是《工伤保险条例》以及相关部门规章、地方规章和规范性文件。法院行使司法权对具体行政行为进行监督审查时依据的则是法律，部门规章、地方规章和规范性文件仅作裁决参考。同时，司法权仅限于对被诉行政行为进行合法性和合理性审查，不能越权作出工伤认定。具体实务中，在事实清楚、程序合法的前提下，社会保险行政部门依据上级人社部门制定的规范性文件和统一掌握的认定尺度作出认定工伤(或不予认定工伤)决定；而法院因不认可社会保险行政部门对于条款的理解直接以适用法律错误为由作出撤销的裁决。对于工伤认定来说，只有是与不是两种决定，没有中间地带。法院撤销工伤认定决定之后，社会保险行政部门作出截然相反的工伤认定决定则明显违反了上级人社部门制定的规范性文件的规定，也与社会保险行政部门统一掌握的认定尺度不一致；社会保险行政部门若作出同样的工伤认定决定，则又违反了《行政诉讼法》的相关规定。

1.5 现有机构编制制约工伤认定质量与时效的提升

当前，深化行政管理体制改革深入推进，进一步转变政府职能，持续推进简政放权、放管结合、优化服务，提高政府效能是必然要求。特别是对于工伤认定工作，既要满足社会大众“简化程序，提升时效”的主观需求，又要符合“资料齐全，程序到位”的客观要求，还要保证工伤认定的真实、准确、高质，以现有的社会保险行政部门机构编制难以全部实现这些工作要求。以笔者所在省份为例，市一级社保行政部门一年承担的工伤认定案件量约2000件，除了工伤认定工作以外，他们还承担着劳动能力鉴定以及其他工伤保险相关工作，而市一级社保行政部门人员编制一般为3人左右，个别地区仅为1人。

2 现实困境的原因分析

2.1 用人单位工伤主体责任弱化

从《工伤保险条例》第一条内容来看，分散用人单位的工伤风险是工伤保险立法宗旨之一。2011年《工伤保险条例》修订之后，用人单位的责任进一步弱化，职工发生工伤之后，用人单位如果参加了工伤保险，则仅需承担停工留薪期待遇、一次性伤残就业补助金和5-6级伤残职工的伤残津贴；而对于工亡职工，特别是在事故现场直接死亡的，用人单位几乎不需要承担任何工伤保险待遇。用人单位管理着职工以及职工的工作场所和工作时间，对于工伤认定证据的采集和掌控更为有力，因此在工伤认定工作中，用人单位提供的证人证言以及客观证据显得尤为重要。职工发生本不应当认定为工伤的事故之后，由于用人单位的工伤保险责任弱化，用人单位出于同情、关怀、“做好人”的心态，或者其他因素考虑，采取片面提供证词或者消极提供证据甚至提供虚假证据的方式，力图使职工能够被认定为工伤。社会保险行政部门作为劳动关系的非当事方，不可能直接掌握事故现场证据，而在进行工伤认定调查中，即便发现调查取证的证人证言不合情理、不合逻辑，证据有蹊跷、证据链不完整，也不能以此为理由不予认定工伤。在职工与用人单位的劳动关系中，职工处于弱势地位，《工伤保险条例》很多条款的设置都是从保护职工弱势地位的角度出发。因此，社会保险行政部门要作出不予认定工伤决定，必须进行倒置举证，拿出确凿证据证明不是工伤。

2.2 司法部门与行政部门对认定工伤的情形理解有偏差

《工伤保险条例》中认定工伤或视同工伤的条款弹性用语较多，且没有明确其具体涵义，工伤认定标准的模糊性与具体实践所需的精确性存在矛盾。不同的人、不同的群体，所站角度不一，对条款的理解就可能存在截然相反的情况。司法部门认为，工伤保险立法宗旨是保护职工弱势群体，在工伤认定过程中，应当坚持对职工倾斜保护的原则，若过于机械的理解和适用法规条款，会对职工产生极为不公平的后果。社会保险行政部门认为，工伤保险的本质是保险而不是救济，不能不设界限甚至是毫无原则的扩大其保障范围；职工工伤权益得到保障的前提是工伤保险制度得以持续健康发展，而最为关键的则是工伤保险基金必须能够安全运行。若对认定工伤的情形作扩大理解、解释甚至比照相关条款适用法规，必将导致认定工伤的范围无限扩大，最终导致工伤保险基金无以为继，最后将不利于职工工伤权益的保障和工伤保险制度的稳定运行。

2.3 工伤保险制度立法本意与可执行性存在矛盾

以前文所提“工伤认定申请时限”问题为例来看，《工伤保险条例》修订时，曾有学者提出职工享受工伤保险的权利，不能因为职工个人逾期未申请工伤认定而自然被剥夺，工伤认定申请时限应当存在可延长的特殊情况[3]。2016年，人社部对此声音作出了回应，《关于执行《工伤保险条例》若干问题的意见(二)》规定了五种情形被延误的时间不计算在工伤认定申请时限内。而《工伤保险条例》秉承其分散用人单位工伤风险的立法宗旨，并无用人单位在规定时间内未及时向社会保险行政部门报告工伤事故，则相关工伤待遇由用人单位承担的惩罚性规定。因此，对于社会保险行政部门来说，工伤认定调查的时效性难以有效把控，职工可以事故发生一年再申请工伤认定，甚至受“不可抗力”因素影响而在事故发生几年后才申请工伤认定。

3 对策分析

3.1 强势发声，引导社会对工伤保险政策认识

工伤认定是法律法规的适用过程，是社会保险行政部门对工伤认定相关条款说明解释并适用到个案具体情境的过程。《工伤保险条例》是国务院令，其制定主体是国务院，由国务院法制办代为行使制定权和解释权。而从制定的具体过程来看，人社部门承担了大量的基础工作。因此，人社部门对于《工伤保险条例》立法本意以及条款理解有着更深刻的认识。同时，人社部门是执行《工伤保险条例》的主体部门，其对《工伤保险条例》相关条款的解释应当更具发言权。针对社会对于工伤认定条款存在广泛争议的情况下，人社部门特别是高级别人社部门，可以通过权威发声进行政策解释，引导社会对工伤认定相关政策的理解和认识。

3.2 创新方式，强化工伤认定调查手段和方式

《人力资源和社会保障事业发展“十三五”规划纲要》提出:“探索工伤保险与商业保险的合作模式，形成多层次的保障体系。”商保公司相对于社保部门具有市县区乡网点设置完整、事故查勘能力强等特点。通过工伤保险与商业保险相结合的模式，可以使社会保险行政部门借助商业保险公司的调查力量，强化工伤调查，有效防范虚假工伤、过度医疗等行为，促进工伤保险基金的安全运行。

3.3 加强沟通，力求行政和司法意见达成共识

在“司法监督行政”的法律制度体系下，取得司法部门的理解与支持，就关键问题形成一致意见，建立司法与行政良性互动机制，是社会保险行政部门顺利开展工伤认定工作的关键所在。社会保险行政部门通过建立联席会议制度，定期与司法部门就工伤认定的争议焦点进行沟通，在保持司法独立的前提下，取得司法部门对高级别社会保险行政部门针对工伤认定作出的行政法规解释的尊重。在司法部门与行政部门之间形成统一的指导原则和认定标准，在此基础上严格遵守法律法规，保护职工工伤权益的同时兼顾工伤保险基金运行安全。