曲靖探索相对集中行政许可权改革的实践与思考

● 张艳

深入推进审批服务便民化，推动相对集中行政许可权试点探索是当前的改革重点。国家层面的探索从2015年已开始。2018年5月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》，明确“有条件的市县和开发区可设立行政审批局，实行一枚印章管审批。”同年，云南省部署在129个县、市、区和各类开发区、开发开放试验区全面推行相对集中行政许可权改革。其中，曲靖市是试点地方之一，探索推进相对集中行政许可权，实行“一枚印章管审批”改革试点。

曲靖市按照“六统一”的原则启动相关改革。

一是统一思想，全力推进。相对集中行政许可权改革涉及权力、利益、职责的优化重组。曲靖市将“相对集中行政许可权，实行一颗印章管审批”改革定位为“一把手工程”，成立了由市委、市政府主要领导担任组长、有关市级领导担任副组长、试点地区和有关部门主要负责同志为成员的领导小组专门推改革，为改革措施落地提供强有力的领导和政策支持。同时，依法推进改革。

二是统一口径，循序渐进。全市9个县（市、区）按照统一的顶层设计、统一的事项划转、统一的改革配套政策分梯次推进改革。明确县级政府行使的除涉及国家安全、生态环境保护、安全生产、意识形态和垂直管理部门实施以外的176项行政许可事项整体划转到行政审批局，实行“一枚印章管审批”。制定出台了行政审批联席会议、容缺受理、承诺告知、协同审批、专家评审、集中办理等相对集中行政许可权改革等方面的配套制度。在曲靖经济技术开发区和麒麟区、沾益区、马龙区4个地区分2批次试点，经开区行政审批局先行挂牌启动集中审批，麒麟区、沾益区、马龙区推后2个月紧随其后，其余6个县（市）与党政机构改革同步完成相对集中行政许可权改革任务。

三是统一审批办事环节，优化审批服务程序。归并交叉重复审批环节，将工程建设项目审批流程划分为立项规划用地许可、工程建设许可、竣工验收等4个环节。社会投资一般性建设项目，从申请核准（备案）到获得施工许可流程、各环节审批总时限不超过50个工作日。无法律法规规定和实质审查内容的审批程序和环节一律取消；同一部门相近、相似的审批程序和环节一律归并；提交同一部门审查的报件和材料一律不得重复。

四是统一审批办事标准，实行集成服务。聚焦企业和群众关注、办理量大的重点领域重点事项，全面推行行政审批和公共服务标准化，按照“一事项一标准、一流程一规范”原则，制定行政许可和基本公共服务事项的办事指南和业务手册，全面公开审批事项和环节，明确审批法律依据、办事条件、承诺时限、收费依据和标准、申请材料等。划转至行政审批局的审批事项，在审批服务大厅统一集中办理，将部门分设的办事窗口整合为综合窗口，完善“前台综合受理、后台分类审批、综合窗口出件”工作模式，实行一窗受理、集成服务，实现“一窗通办”；垂直管理部门的审批事项及有关审批人员全部进驻审批服务大厅，设立审批服务窗口。划转至行政审批局的审批事项，同步将相关的前置备案、现场踏勘、专家论证、审核审查等权限和职责一并划入行政审批局，实现“一个部门管理、一个部门办结”；未划转和垂直管理部门的审批事项，按照“审批链”管理的要求，将受理、督促、送达环节明确由行政审批局负责，涉及的技术论证、现场勘察等审查环节由行政主管部门负责，并明确审查的程序和时限，作为审批链条的环节进行管理，“只进一扇门、只找一个人、只盖一颗章”。

五是统一机构设置，实行人员划转。重新组建政务服务管理局，加挂“行政审批局”牌子，负责政务服务和行政审批工作。按照“编随事走，人随编走”的原则，同步划转编制和人员。

六是统一划定职责边界，审管职权分离。按照“谁审批谁负责、谁主管谁监管”的原则，行政审批局负责行政审批事项办理所需的受理、审查、决定、送达等基本程序环节，并对行政审批行为及后果承担相应责任；行政主管部门负责制定行政审批事项办理条件、资料要件、办理程序、流程和标准，承担行业发展规划、政策研究、事中事后监管职责和监督审批行为，依法开展行政处罚、行政强制、行政监督等行政执法工作。原则上将现场勘察、技术论证、社会听证、检验检测、检疫、鉴定，以及需要通过招投标拍卖、需要有关部门联合会审等职责统一划转至行政审批局。

改革启动后，改革者、被改革者都面临着压力。特别是行政部门，一枚印章管审批后，其职责范围如何界定，存在不同认识。对涉及部门而言，我们认为要重点解决好以下五方面的问题。

一是“一枚印章管审批”后，行政主管部门干什么的关键是人的自我革命。思想是行动的先导。互联网技术的发展，广泛而深入的影响和改变我们的生活方式，互联网+政务服务的融合促进，推动政府管理创新与互联网、物联网、大数据、云计算、人工智能等信息技术深度融合，推进审批服务扁平化、便捷化、智能化是大势所趋。电子政务催生了“宽进、快办、严管、便民、公开”的审批服务模式，面对新时代、新任务，思想观念和工作理念、工作方式的“自我革命”势在必行。

二是“一枚印章管审批”后，行政主管部门干什么的前提是要厘清行政审批局和行政主管部门的职责边界和关系。按照“谁审批谁负责、谁主管谁监管”的原则，行政审批局负责行政审批事项办理所需的受理、审查、决定、送达等基本程序环节，并对行政审批行为及后果承担相应责任；行政主管部门负责制定行政审批事项办理条件、资料要件、办理程序、流程和标准，承担行业发展规划、政策研究、事中事后监管职责和监督审批行为，依法开展行政处罚、行政强制、行政监督等行政执法工作。也就是把行政主管部门行政审批、行政监督、行政执法三项行政职权中微观决策的审批权剥离，交由行政审批局履行；行政主管部门由传统的以批代管向监督、执法的宏观管理转变，审批与监管相对分离、相互监督、相互配合。一方面，监督行政审批局行政审批行为是否合法，另一方面，监督被许可人履行行政许可事项是否合法合规，同时对行政审批局有过错的审批结果和被许可人以违纪违法手段取得的许可给予撤销。

三是“一枚印章管审批”后，行政主管部门干什么的重点是切实转变政府职能，优化服务。行政审批局的出现推动了行政审批服务理念、制度、作风全方位深层次变革，也促使政府的内部组织重构、职权重组。另一方面也将市场优势吸纳到公共组织中，对政府内部的工作程序调整，建立更加简洁高效、便利的工作流程，必将使政府向社会和市场分权或授权。实现社会共治的同时，接受社会和公众更广泛、直接的监督。政府“减权”“放手”“让位”，由无所不为的“无限”政府，转变为有所为有所不为的“有限”政府；各部门主动担责作为，做好权力的减法、管理的加法、优化服务的乘法，权力“瘦身”、管理“强身”、服务“健身”势在必行。

四是“一枚印章管审批”后，行政主管部门干什么的基础是实现各部门专网的互联互通。现行条块分割的管理体制导致自上而下的形成了诸多“信息孤岛”“信息烟囱”，各部门要以开放的态度实现信息共享，才能构建一体化网上服务体系，推进跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务，推动企业和群众办事线上“一网通办”（一网），线下“只进一扇门”（一门），现场办理“最多跑一次”（一次），让企业和群众到政府办事像“网购”一样方便。

五是“一枚印章管审批”后，行政主管部门干什么的保障是形成改革合力。与经济建设关系最密切、牵动社会面最广的工程建设、投资建设等项目的审批，涉及规划、国土、环保、住建、林业、水务、地震等职能职责不同、数量众多的行政主管部门，包含了选址审批、用地预审、环保审批、水土保持方案审批、建设用地审批、人防工程建设设计审查、防雷设施设计审核等审批长征图上众多站点，还有现场勘查、技术论证、检验检测、检疫、鉴定等等审批相关事项，不是“一枚印章管审批”就能解决所有问题。实行“审管分离”，只是审批与监管的相对分离，只有形成相互配合、相互监督的运行机制和审批监管信息共享机制，形成既有分工又有相互配合和监督的改革合力，才能实现行政审批精简规范、高效便民、公平公正的美好愿景。