从“边缘”治理到“多中心”治理：边缘社区治理体制创新研究

金太军

（南京审计大学 公共管理学院，江苏 南京 211815）

治理意义上的边缘社区，是指那些在乡村社区治理体制与城市社区治理体制之间徘徊不定的、模糊的、过渡型的社区类型，同时也指涉那些正处于从传统社区管治类型向现代社区治理模式转型过渡过程中的社区（如旧城社区或城中村社区等）。有学者指出了此类社区之治理机制所呈现出的边缘性特征的社会属性根源，即其按照行政区划应归类于城市，是城市社区的一种呈现形式；而按照传统二元管理体制，这类附属于乡镇的社区又具有典型的农村社区属性，依循农村社区治理体制的实践逻辑和运作方式［1］。质言之，行政区划上的模糊性、社会属性的双重性，造成此一类社区治理体制上的模糊性或者交叉性，其要么未有建构起任何一种完善的社区治理体制机制，要么城市与乡村两种社区治理模式同时存在、共同发挥作用。

我们将此类独特的基层治理模式称为“边缘性”治理，其包括两方面的内在意涵：一方面，其兼具了城市和乡村社区治理模式的诸种特征而施用于同一社区治理场域，两种不同的社区治理体制逻辑和运作机制同时并存、相互渗透、综合作用，甚而使这些社区呈现出非城非村、亦城亦村的边缘性特征［2］；另一方面，其又指涉了一种转型与过渡的内在属性，即从传统的、低效的社区治理模式向现代的、高效的社区治理模式转型过渡的治理模式。应该看到，边缘社区中的这种交叉性、转型性治理模式，在有效推动城镇化进程快速开展的同时，也诱发诸种社会矛盾与问题，这就需要我们基于综合性的分析视角，基于边缘社区的特征和“边缘”治理困境，寻求治理体制的创新和突破。

一、边缘社区及其“边缘”治理体制

（一）边缘社区的内外在生成逻辑与“边缘”治理体制选择

从根本上来说，边缘社区的治理体制与模式选择，是因其内外在生成逻辑决定的。边缘社区的外在生成逻辑，是指那些促进边缘社区得以形成的直接性因素，包括人的流动和政策的推动两个方面。

人的流动，是边缘社区生成的最直观因素体现。随着改革开放的持续推进和深化，从传统固化的单位制和二元管治体系中解放出来的城乡居民，开始穿越城乡的地域边界而自由流动，特别是从乡村到城市的流动更是伴随城镇化进程的加速推进而愈益显见，并具体体现在“从农村进入城市的地域转移和由农村人变为城市人的社会身份变迁”两个方面①章铮指出，乡村劳动力向城市迁移包含两个过程，第一个过程是劳动力从迁出地转移出去，第二个过程是这些迁移者在迁入地定居下来。参见章铮.进城定居还是回乡发展？民工迁移决策的生命周期分析[J].北京：中国农村经济，2006，（7）.。城镇化进程的推进，为乡村居民进入城市提供了多元化的契机和动力：城镇建设的广泛开展创生了大量和多样化的进城务工机会，周围同伴的增多也无形之中提供了心理上的支持和鼓动，城市社区治理体制的愈益完善又使得他们能够获得更多的社会资源和公共服务，而不必再如以往那样舍弃子女、只身他乡。

政策的推动，是中国城镇化进程快速推进、边缘社区普遍形成的另一外在生成因素。农村、农民问题一直以来都是党和政府执政施政的核心问题，这在近年来的一系列政策内容和施政理念之中愈发凸显。例如，2004年党的十六届四中全会提出“构建社会主义和谐社会”，就包含缩小城乡差距、提高人民生活水平的内涵；党的十六届五中全会又进一步提出了建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村的总体要求。在此要求下，除推出各项具体政策以提高农业生产水平、发展农村经济、改善农民生活水平之外，通过激励农民进城或开展农村地区社区化改造等措施催动城镇化建设，也是重要的政策选择。另外，由于地方政府囿于“压力型体制”［3］的制度环境与“政治锦标赛”［4］的绩效考核机制，地方政府为了追逐城镇化建设所带来的“晋升红利”，以行政力量强力推动城镇化进程，大量建造城市新区、推进改造城乡边缘地带的城镇化形貌；然而，从传统社区治理模式到新治理模式的转变仍不到位，与之相配套的城市社区管理体制尚未建构起来，从而造成了诸多边缘社区的普遍形成。

边缘社区的内在生成逻辑，指涉那些促进边缘社区形成的根本性因素，其同时也为上述两种外在生成逻辑提供了一般性的诠释。故而，我们同样从以下两方面论述边缘社区的内在生成逻辑。一方面是经济发展和社会聚集的规律使然。通常而言，随着市场经济体制的确立和深化，城市中工业化经济的发展和机器化生产的扩展，必然会吸收大量农民离开农村和土地，为更高的收入和现代化的生活方式而进入城市；同时，农业生产技术的发展促进了农业生产力的快速提升，农民逐渐从密集型生产模式中解放出来，剩余劳动力不断增加，客观上也为农民向城镇的聚集提供了推动力量。况且，诸多以农民为劳动力来源的企业往往将郊区或城乡结合地区作为厂址以降低成本，或者在这些租金低廉的地区为其工人提供租房住所，故而农村进程务农人员在这些地区的大量汇聚就内在地促生了边缘社区的自然生成。

当然，地理位置上的“边缘性”并不全然地使这些地区具有如此之特殊性，固化的城乡二元治理体制构成了边缘社区的另一内在生成逻辑。新中国成立初期，出于国家建设和工业发展的需求，以城乡分割的户籍制度为基础，实行城乡有别的二元性财税政策、就业政策、住房政策、社会保障政策等［5］，进而形成了城市与乡村社区彼此独立、截然不同的治理模式和体制机制。然而，在城市郊区或乡村中的非农社会生产区域中，其或者是被划归为城市的区域规划之中，而被自上而下的灌输一种城市社区治理方式与体制，然而乡村治理的烙印根深蒂固，并形成一种自下而上的对冲乃至抗触；或者是在乡村区域中施行城市社区治理体制，妄图以社区化体制改造传统的乡村治理方式，从而形成了城乡二元治理体制相互交叉与嵌构却又互相独立乃至拒斥的复杂治理体制，正是这种治理方式上的“边缘性”，才使得这些区域呈现出比地理意义上的边缘性更为典型和突出的内在特质。

（二）边缘社区的特征属性与“边缘性”治理取向

特殊的地理位置、生成逻辑与治理体制，使边缘社区呈现出过渡性、流动性、异质性以及分散性等典型特征。可以说，这些特征既是边缘社区生成逻辑的直接体现从而构成“边缘性”治理的前在条件，又是该种模糊的、转型性的、徘徊不定的治理体制所建构和形塑的后果表现。

一是过渡性。边缘社区作为我国在城镇化规模扩大或乡村社区改造过程中伴随社区治理体制变革而形成的社区类型，具有典型的过渡性特征。这种过渡性体现在两个方面：一方面，传统的、乡村的，伴随其城镇化地位的变动会逐渐推动治理体制的变革，因而这一类社区时刻都处在从传统社区治理体制向现代的、新的社区治理体制的变革过程中，如何探索新的治理体制构成过渡过程的主要内容；另一方面，一些地域上处于城镇中心的、发展较早的旧城社区，旧时先进的治理体制逐渐落后于社会发展的速度和需求，因而构成一种“从先进到落后”的过渡性，如何克服传统体制的滞后、弊端与掣肘，相应地构成了这一过渡性的主要内容。正如有学者所说，边缘社区的形成与演变是一个渐变过程，昨天的新郊区变成今天的成熟郊区，以至明天的老郊区和内城［6］。

二是流动性。当我们对边缘社区的关注从地域空间意义上转移到治理体制意义上时，边缘社区的流动性特征便凸显出来。这是因为，从治理而非地理的意义上来看，边缘社区就不仅仅限定于城镇边缘、乡村发达地区等区域内，而是扩展到所有处于治理体制变革过程中的社区类型范围。事实上，这也是符合城镇化进程的客观规律的，因为城镇化就是一个动态演变的过程，一些处于城镇边缘的社区可能演变为真正意义上的现代性城市社区，而那些传统上位于城镇中心的社区则可能愈发落后于现代社区治理的需求而体现出其体制安排的滞后性与不足。从社会治理体制变革指向上来说，体认边缘社区这一特征的意义在于，社会治理体制变革与社会和谐稳定长效机制的建构，就不能仅仅限于城镇郊区或乡村地区的社区范围内，而是应该在新旧社区内同步展开、协同推进，既不能互相独立，更不能相互脱离。

三是异质性。由于边缘社区往往处于城镇发展的前后两端——要么是城镇扩展的前沿，要么是城镇中心转移后的旧地，低廉的土地成本、房租价格等降低了边缘社区的进入成本，使其往往包含着拆迁安置的失地农民、租赁小区房屋的外地人口、公司白领、工厂工人、工地农民、部分学生等多种属性的社会群体，小区构成主体异质性高，所带来的不同传统生活习惯与文化特质相互碰撞与冲击，必然带来各类的居间矛盾、人际冲突、社群间相互不信任甚至敌视等问题。从一定意义上来讲，正是边缘社区的异质性特征，才真正使其成为社会体制创新和社会和谐稳定长效机制建构的重点场域。

四是分散性。在滕尼斯看来，社区应是“由具有共同价值观念的同质人口所组成的关系亲密、守望相助、富有人情味的‘共同体’，人们在这个‘共同体’中与同伙一起，从出生之日起，就休戚与共，同甘共苦”［7］。然而，边缘社区的异质性特征，进一步导致生活其中的社会个体与群体的分散性。分散性是与整合性相对的，边缘社区的分散性指涉社区成员或群体虽然生活在同一地域空间内，却彼此保持独立、相互缺乏互动交往和情感联系，更毋论构成守望相助、休戚与共的共同体了。这种分散性不仅体现于社区个体之间，还指社区群体的形成和独立，例如有调查发现在某些流动人口集聚地区就会出现依地缘、血缘、职业等因素的社会群体细分现象，形成各种类型的“亚群体”，如北京的“新疆村”“浙江村”，南京的“固始村”“无为村”等［1］，这种分散性在一定程度上发挥着“自组织和自治”的功能，但同时也蕴藏着一定的不稳定因素和巨大的冲突性力量。

二、边缘社区治理体制中的“边缘”治理困境

边缘社区的和谐稳定，直接影响着城市和乡村社区的整体稳定形态，因为边缘社区会破坏城市文化或乡村认同，形成文化洼地，甚至对外部文化形成冲击和破坏。而且，稳定有序的边缘社区能够为新型城镇化的持续推进创造条件。然而，在边缘社区的边缘化治理实践中，却存在着多个方面的体制性困境，这些问题与不足也相应地导致了边缘社区和谐稳定问题的衍生。

（一）社会治理应然主体的失衡性发展

在当代社会治理“已经突破传统的线性模式，走向网络化治理形态，呈现出网络化、多样化、自组织的特征”［8］的背景下，社会治理“之发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动”［9］。在社区治理中，除地方政府作为治理平台的提供者和资源供给者所应发挥主导性治理功能之外，社会组织与社会个体都理应被赋予平等的治理地位并获得相应的治理赋权。

然而，在现行边缘社区的“边缘性”治理体制中，却存在着治理主体发展失衡的问题：首先，由于孕发边缘社区的城镇化进程是由政府主导并以行政权力为推动力量的，政府当然地获得了边缘社区前期建设的主导地位，然而由于传统政府管理理念的影响、其他治理力量成长不足以及边缘社区利益主体错综复杂等原因，导致政府愈发成为社区治理的核心甚至独一主体，社区居委会则成为“政府的腿”而失去了其应然的治理功能；其次，由于边缘社区异质性高、流动性大，社区成员之间缺乏互信与互助的基础，社会资本发育不足而导致社会组织成长缓慢，且在强势的地方政府的管控下仅能获得狭小的功能空间，社会治理赋权严重不足；再次，由于边缘社区往往聚集了大量流动人员，其社会活动单一且主要在工作环境中展开，即便在下班后或双休日等工作之外的时间里，他们的活动也很少在社区之中，并且他们那些没有离开社区的家庭活动，也不过是私人活动，而非社区活动［10］，因此作为治理主体的个体往往在社区治理中“缺场”。

（二）社区治理“治道”与“政道”逻辑的交叉性影响

从治理的结果来看，边缘社区治理一般会达到两个作用：一方面是对社会治理层面或领域中的破碎零散的冲突、矛盾、纠纷进行直接的在场处置，并在此过程中逐渐形成治理的规则、原则等非正式约定，以形成社会自治的行为原则与规约框架；另一方面是将社会领域中形成的超出了社会自治范畴的公共事务，或者表现为超越自治能力的共识性、一致性诉求，有序、合理地凝聚并输入到政治系统中，以作为政府政策制定的标的与依据。因此，从社区治理的逻辑来看，其遵循的是社会自治范畴的“治道”逻辑。

然而，由前文分析可见，城镇化进程中边缘社区的生成根源，源生于“政道”逻辑的行政力量、政策因素发挥了重要的乃至核心的推动作用；而在社区治理实践中，诸如卫生、综治、工会以至计生、团委等部门，都在社区内设置管治机构，对社区各类事务进行直接且细致的管控治理，这使得任何社会领域中的、利益相关的矛盾与纠纷，皆会直接诉诸国家与政府，并在纷繁复杂、流动多变的社会情境中汇聚乃至集中爆发，进而呈现出“社会冲突”的外在形貌。

（三）新旧治理体制的双轨化施行

社区治理必须遵循公开公认的规则，才能保证其公共性和正当性，进而降低治理成本、提升治理效能。从实践逻辑上来说，社区治理过程应遵循的规则包括两部分内容：一部分是对社区治理作出统一规定的法律法规、进行治理部署的政策安排以及涉及具体事务的诸种地方性文件；另一部分是社区自治组织在长期的治理实践中总结和制定的治理准则［2］。当然，这两者既不能相互独立，更不能互相掣肘，而应以前者形塑后者为过程，并以后者不得抵触前者为前提。

然而，在边缘社区的“边缘性”治理过程中，却出现城市社区治理体制和乡村治理体制的双轨化施行的问题：随着社区性质和行政区划的转变，作为城市社区治理体制的居民自治相关法律和制度逐渐被地方政府强制性地用于边缘社区的治理实践上。然而这些强制性治理机制仅仅在部分过程中被应用，甚至常常浮于表面，传统的、理应被替换掉的村民自治机制和惯例反而因切实有效性和民众认同而得到沿用。这种治理体制的双轨化施行逻辑，不仅会加深体制改革的路径依赖性，造成掣肘性因素的放大集聚，而且会使社会内在地生长出抵制外在制度规范的力量，增大基层治理过程中制度僭越和悖反现象的发生，从而进一步导致制度规范的失效和社会秩序的紊乱。

（四）正式与非正式制度的非协调运作

任何社会治理体制都包括正式与非正式制度两种构成，两者应相互协调、搭配实行。在社区治理体制建构过程中，正式制度要适宜地嵌入非正式制度的文化土壤之中并使之深度融合、落地生根，从而建立起在正式制度框架与约束范围内的相互支撑、相互补充的动态开放治理体系，实现对边缘社区的民主治理、自主治理与合作治理［11］。正如涂尔干所说，边缘社区作为一种“有机团结的存在，既需要依赖个体的相互差别和独立意识，又需要依赖集体层面的意义系统。”［12］

然而，在边缘社区的“边缘性”治理实践中，却存在着正式制度与非正式制度的非协调运作问题，这体现在：首先，正式制度的供给不足。从推进路径和进程来看，我国城镇化具有明显的“运动化”色彩，其所具有的探索性、阶段性特征相应地决定了制度指引与规范的滞后性甚至不足，在城镇化进程中出现的各类劳动就业、社会保障、公共服务供给、基层政府职能转变等方面问题，都是正式制度供给不足的表现与后果。其次，非正式制度的支撑式微。非正式制度的生成，依赖于以信任、情感、互助等关系为内容的社会资本的持续补充，然而在边缘社区中，聚居着各种类型的流动人口，其价值观体系在社会身份与生活环境的转换中被逐渐打破，社区构成的异质性和流动性又造成“陌生人社会”［13］的社区形态，在这种缺乏价值目标与情感依托的生活情境中，必然无法生出对正式制度的主观认同与自我内化，也就是非正式制度的支撑不足。最后，正式制度与非正式制度之间的错配。在边缘社区中，正式制度与非正式制度的互动关系，就体现为自上而下的边缘社区变革后的地方政府下压的社区管理体制，与自下而上的被民众所认同与接受的、在长期实践中生发且行之有效的制度规则与惯例，两者只有保持方向一致，才能真正构成有序、有效的动态治理体系。然而在边缘社区特别是在村改居或城郊社区中，民众认同且行之有效的往往是长期施行的乡村社区治理体制，而作为正式制度的则是地方政府强制推行的城市社区治理体制，两者在逻辑、路径与主体上的差异性，导致社会治理体制的失序与低效，进而诱发一系列社会问题的衍生。

三、边缘社区治理体制创新取向：“多中心”治理路径

作为一种实践社会建构与公共事务治理的未来指向，“多中心”治理提供了一种超越了边缘性治理路径并弥补了后者之诸多不足的边缘社区治理方案。“多中心”概念最先在经济自由主义者那里得到明确界说，指明了社会自我治理的可能性限度和自生自法秩序的大致轮廓，并在更大的时空范围内被认同和阐发，进而成为“一种审视政治、经济以及社会秩序的独特方法”［14］。这种方法论强调：在地方公共事务治理和公共服务供给中，不仅存在着独立的利益主体及其诉求，这些主体更是潜在的甚而是必要的治理力量，应在多元主体参与和在场中寻求多方利益诉求的满足和整体治理成效的提升；作为治理过程规范框架和依循路径的制度体系，不再仅是自上而下主导和管控的单向正式制度，而是包含了自下而上吸纳与嵌构的、双向互相调适并相互契合的有机制度体系；社会治理的结构从“单一中心”转变为“多中心”，治理模式也相应地从“服从”模式转变为“协同合作”模式；社会治理过程则从僵化的、运动型、指令性转变为动态的、互动性、自运作机制。因此，边缘社区的“多中心”治理路径，就是要激发包括政府、党委、市场、社会组织和公民个体等多元主体在内的治理力量，通过建构动态、恰适的规范和约束制度体系，形成多元参与、多维监督、多样激励的长效性治理机制。在这里，我们基于政府、党委、市场以及社会的不同视角，分别探寻边缘社区治理体制创新的主体路径。

对于政府而言，其在多中心治理过程中的主导和规范性作用，对于克服治理的无序化和不可调和性具有关键作用。为此，一方面要发挥地方政府在掌握全局信息和掌控公共权力上的优势，提供必要的利益平衡机制和协调平台，促进利益主体的相互妥协、信任甚至认可的系统化过程；另一方面则要实现地方政府对“以职能分配、按部门设置机构和规则为标志的传统意义上的管理”的超越，而建构一种“以目标、伦理原则和具体工作机制为主要内容的全新治理模式”［15］，以治理过程和治理方式的民主协商实现治理结果的公共利益最大化。当然，边缘社区的多中心治理模式要求一个有限政府的构建，而这其中的核心点在于地方政府权力边界的划分。通过规范性指标、利益性指标、权利性指标三重标准的界定，使地方政府做到法律规定的坚决办好，市场能够解决的领域不涉足，社会和公民个人能够解决的领域不插手。这不仅可以节约行政成本，还可以促使法律完善、市场成熟、社会进步，从而提升地方政府的服务能力与公共管理能力［16］。

对于党委而言，其不仅是社会治理的当然主体，更是协同治理机制的关键组成部分，这不仅是由于执政党执政行为的公共性特质，更是由于确立执政党之于社会治理协同机制的主体性地位所具有的深刻的理论意义和重大的现实意义。基于政党视角探寻边缘社区多中心治理机制的建构，应处理好两方面的问题：一方面，执政党应处理好主体定位与党政分开的关系问题。执政党只是社会治理的多元化主体之一，应该在执政过程中发挥好引导和支持的主体功能，而不能、也不可能独立承担起提供全部公共产品、管理公共事务的职能。因此各级党委要明确自身的功能定位和权责边界，完善自身建设、转变执政理念，在边缘社区治理中履行好引导和支持的应然职能；另一方面，则应处理好主体地位与公共利益的关系问题。共产党是由工人阶级先进分子组成的利益共同体，代表着先进生产力和广大人民群众的根本利益。然而，在执政党与各级地方政府的互动与相互影响过程中，逐渐形成了差异化的利益视角和私利化的利益取向，不利于多元化治理体制的长效运作。为此，可探索多元化治理体制对地方党委和政府利益视角的倒逼机制，以社会治理中的公共利益为根本目标和管理导向，以公共利益最大化作为干部评估和拔擢的标准和依据。

对于市场而言，其在吸纳边缘社区劳动力、提高边缘社区生活水平、消解边缘社区利益分化等方面具有不可替代的作用。为了克服市场经济体制惯发的失灵困境，不仅应推动我国社会主义市场经济体制的深化改革，提高市场对劳动力、资本等要素资源的合理配置能力；而且增强“社区经济”这一“第三条道路”［17］在解决社会问题、倡议社会价值上的前瞻性价值。发展社区经济，可参考企业的经营模式，以边缘社区为法人主体和管理主体，通过企业盈利部分实现企业持续发展、社区有序治理和社会爱心公益的多赢局面，丰富边缘社区居民的收入来源与方式，提高边缘社区经济发展与城市生活活力［18］。

对于社会而言，由于“没有人可以掌握关于城市的全部知识，但每个人都具有建设城市的部分能力，并不是要把这些能力一个接一个地排起来，而是根据时间和空间存在的可能将它们综合在一起”［19］，因此如何发挥个体的治理力量，并将实现个体力量的组织与自组织，就成为激发边缘社区多中心治理模式中社会治理效能的关键所在。因而，面对社会组织与社会个体的利益意识的觉醒与利益自觉的彰显，应建构相应的利益表达、利益凝聚与利益协调机制，重新实现社会结构的组织化、秩序化与归属性以及利益诉求的聚合性、代表性与理性化，通过利益关系的协调与维系实现协同治理过程中各主体的自我管理，从而建构协同治理的长效运作机制［20］。同时，柔性的价值文化濡染功能必不可少，故而应重塑以社区为主体的公共领域作为公共性成长的基础性载体，就必须以城镇化农民对社区的归属感和责任感为标的，建构具有“文化私密性”（cultural intimacy）特质的社区文化［21］。另外，社会组织也构成社会治理的关键主体，其在汇聚表达公众诉求、提供多样化公共服务等方面具有独特优势和专业能力，因此应着力培育边缘社区治理相关的社会组织的内在生长，增强其自主意识，完善其内部治理结构机制，提升社会组织在边缘社区治理中的社会公信力。