新时代包容性房地产经济制度构建研究

贾 康 郭建华

（财政部 中国财政科学研究院，北京 海淀 100036）

党的十九大报告在提出“新时代”这一以建成社会主义现代化强国为战略目标的新的历史方位时，明确指出我国社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民美好生活需要离不开好的居住条件，总的取向是人人住有所居。现实生活中，我国一大批中心城市自2016年以来出现新一轮房价快速上涨，再次把房地产推向“风口浪尖”，相关矛盾更为凸显。建立房地产健康运行长效机制，让住房进一步回归居住属性，坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，让全体人民住有所居，成为满足人民群众日益增长的美好生活需要的应有之义和必然举措。在2016年中央经济工作会议强调房地产领域健康发展“长效机制”需依靠“基础性制度”建设之后，党的十九大报告又提出明确要求：“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”。由此，使“让全体人民住有所居”的目标，更加明确地具有了以“包容性”为核心内涵的制度建设方针指导与引领机制匹配。

本文基于对房地产现状的深入分析，从基础性制度建设着手，探讨新时代如何构建包容性的房地产经济制度，形成其健康发展的长效机制。

一、我国房地产领域面临制度供给不足和包容性短板

1990年代我国启动分税制财政体制和住房制度改革以来，先后建立了住房商品化制度、个人住房消费金融制度、土地招拍挂制度等。这些制度的建立和完善，对推动20多年的经济快速增长和城镇化发展，发挥了重要作用。但深化改革任务所涉及的房地产领域基础性制度建设，推进却相对有限，对房地产市场的种种“治标不治本”的举措，与人民日益增长的美好生活需要不相适应，引发了暴力拆迁、投机炒房、房价居高不下、假离婚等社会问题。在强大的社会压力下，政府为管控好楼市推出了一轮又一轮以行政手段为主的调控政策，或给疯狂的楼市踩刹车，或为低迷的楼市去库存。但长期来看，“一管就死，一放就乱”的局面尚未得到根本改观。

房地产“热了不行，冷了也不行”，问题形成原因错综复杂，对其的解读见仁见智，人们或从管理的角度，或从城市建设的角度，还有从货币供应的角度等寻找答案，或多或少地为探寻解决路径提供了参考。但政府主要依赖的限购、限价、限贷或补贴、松贷等调节措施，带来的是几轮“打摆子”“荡秋千”“坐过山车”式的循环。如何形成健康发展的长效机制问题不仅仍旧存在，而且日趋严峻。通过对现行房地产经济制度的具体考察和对近年来宏观调控的得失分析，应当强调我国房地产市场陷入今日之困境，最主要原因在于房地产有效制度供给的不足，包容性基础制度建设的缺失是其根源之所在。

（一）未形成“全光谱”包容性状态的住房供应体系，公众对住房问题的焦虑感日益增强

“全光谱”包容性状态的住房供应体系，是指商品房和保障房供应能够有效地覆盖各个群体的住房需求，确保人人住有所居。我国现实情况是，一方面，商品房轨道上房价“泡沫化”严重，引起社会不安。从国际一般标准来看，房价收入比（住房价格与家庭年收入之比）的合理水平是3—7。在我国36个主要城市里，2016年只有长沙、西宁、乌鲁木齐、沈阳、呼和浩特和银川等6个城市处于这一水平，被称为一线城市的北京、上海、深圳均超过了30，远高于合理水平。近年来，由于房价持续上涨过快等因素，低收入人群购房困难日益突出。特别是那些既享受不到廉租住房保障，又买不起商品房的“夹心层”人群，现有的保障房和商品房供应体系对他们都不能覆盖，其住房问题引人关注。另一方面，我国的保障性住房供应体系远不完善。一是保障房保障面窄，包括经济适用房、廉租房、安置房等，仅能覆盖约10%的社会成员，解决住房问题仍高度依赖“购买”，“住房就需拥有产权”的逻辑未能有效打破；二是质量不优，配套不全，廉租房与公租房的供给存在界限不清、位置不当、生活服务不配套等问题；三是经济适用房存在管理成本高，扭曲严重，公职人员变相福利分房等问题；四是租购同权的制度体系没有到位，房屋租赁市场、共有产权房等多层次供给、多渠道保障体系尚未建立成型。于是在高房价的现实下，住房问题成为公众持续关注和形成焦虑的热点话题。

（二）土地供应伴随短期行为，助推房价上涨

我国城镇土地所有权属于国家，国家通过规划及其实施来掌握土地的开发利用，具有自然垄断的属性。为推进城镇化建设，促进经济增长，政府的国土开发、规划权力需要确定。但现行的财税制度容易促使政府将规划权与政府的收入和利益混在一起，使得一些地方政府出于“任期政绩”等考虑，依靠“土地财政”的土地批租机制，力求“一次把钱拿足”。借土地的运作经营，募集充足建设资金并实现经济快速发展，现实中也的确证明相关制度安排对城镇化建设起到了巨大的推动作用，但在运行过程中，短期行为特征明显并暴露出地方政府与民“争利”等问题，突出表现在土地供应的控制与“抬价”上［1］。1998年到2004年，我国城市土地购置面积年均增长34%，而实施招拍挂制度的2005年后，增速明显放缓，年均负增长5%（参见表1）。土地供应的“收紧”，反过来推动土地价格不断走高，一处处“地王”不断问世。地方政府在获取巨大土地收益的同时，客观上也进一步推高了房产价格。

表1 1998—2015年城市房地产企业土地购置面积及增速

（三）多重制约下地方对房地产经济的依赖在加强，可持续性堪忧

1995年，我国土地出让收入仅为420亿元，相当于一般公共预算收入的6.7%；而到了2014年，收入规模达到4.29万亿元，这一比例上升到30.6%。房地产相关税费收入普遍占到地方财政收入的30%以上，有些市县高达60%-70%。2016年，房地产增加值占全国GDP的比例达到6.5%，成为名副其实的支柱产业。可以发现，地方无论是在财政方面还是在经济方面，对房地产已经形成了较高的依赖，并且这种依赖度还在提高。这一局面的形成，与1994年分税制改革建立的地方财政制度安排的演变及遇到的问题分不开。分税制改革将当时规模较小的土地收益划给了地方政府，本应在深化改革中打造以不动产税（包括住房保有环节的房地产税）为主力税种之一的地方税体系，然而这方面的改革步履维艰（仅在2011年推出了柔性切入的上海、重庆两地改革试点），迄今地方收入的来源主要为土地出让收入和房地产交易、经营环节的相关税费。随着1998年住房制度改革（“城市股票上市”）和2004年土地招拍挂等制度（“卖方决定市场”）的推出，有条件把“地皮”的使用权卖个好价钱的地方政府从房地产开发中获取巨大的经济利益，土地收益逐渐成为发达与较发达区域地方政府最主要的财政来源。一段时间内，这种“土地财政”的发展壮大，使地方政府依靠巨量土地财政收益，促进本地经济增长和城镇化建设成效显著，然而在追求短期政绩的主导下，又易将发展重心放在房地产上面而形成了对其的过度依赖，主要会产生三方面的不良后果。一是不断地推高土地价格，提升土地成本，与开发商形成利益共同体，增加实体经济的经营负担，在一定临界点出现后，可能很快地表现为本地经济发展环境的恶化；二是地方的所谓公共利益与人民群众的现实利益产生冲突，比如城镇化建设与城中村改造拆迁中征地补偿成本越抬越高，大量发生暴力拆迁以及因利益分配不均引发的群体性事件等；三是从趋势上看，某些中心城市不久将面临“无地可供”的“终极制约”，这种“单打一”的依靠土地批租的地方筹资模式将难以为继。

（四）商品房市场投机炒作盛行，成品房持有状态出现严重悬殊，房价“泡沫化”与“过冷局面”交替出现，房地产调控陷入“打摆子”式轮回

近些年来，不少地方房地产市场动辄出现肆无忌惮的炒作风潮，竟至给人“房子是被用来炒的，而不是用来住的”之惑。在商品房市场炒作成风的过程中，成品房持有状况出现严重悬殊，一边是许多收入总赶不上房价上涨的买房困难户，另一边则是已屡见不鲜的手持几十套甚至几百套房产的“房叔”“房婶”“房姐”，引发百姓的严重不满、怨怒和社会生活的不和谐。市场的分化也已十分明显。一方面，一二线城市房价“泡沫化”日趋严重，北京、上海等地中心城区房价收入比已是高达三四十，一套房子的价值可相当于一家具有一定规模的实体企业，房价甚至高于其他世界城市的核心城区；另一方面，在2014年后，三四线城市又普遍出现“过冷局面”，大量商品房空置卖不出去，有些地方商品房的库存可以满足未来6至10年的需求，一座座所谓的“鬼城”接二连三在中西部城市出现。“泡沫化”与“过冷局面”交替出现，房地产调控陷入“打摆子”轮回。2016年年初，调控的基调还是“去库存”，但很快，房地产市场“风云突变”，在“杠杠助力”、定向降税等多项措施的驱动下，商品房市场“发烧”行情由一二线城市迅速蔓延到三四线城市，比如湖南的株洲、常德等三四线城市房价快速上涨并很快伴随库存告急。随之而来的是一轮更加猛烈但又并不惊奇的宏观调控，即行政手段的限购、限贷、限价、摇号等措施纷纷亮相。其实十余年以来，人们对这种“打摆子”“过山车式”的宏观调控已经司空见惯，至少经历了三轮，一会儿限购限贷、一会儿放开限购限贷，甚至还给补贴；一会儿收紧首套、二套房贷，一会儿又恨不得实行“零首付”；一会儿五年免税，一会儿又变成二年免税。调控不仅没有治愈房地产的“冷热”病，而且似还在加剧其大起大落，市场分化中房价的“泡沫”似乎也可以越吹越大，上海已出现34万元/平方米的高端公寓楼行情。调控的轮回之中，政府的公信力被不断侵蚀。

（五）房地产金融制度异质化，经济“脱实向虚”有抬头迹象

在商品房、保障房双规并行的房地产领域，依据客观需要，本应区分商品性金融和政策性金融两条轨道。但在我国政策性金融支撑力不足、机制优化不如人意的同时，商业性的房地产金融出于逐利本性，已在多种因素综合作用下发生异质化。一是个人住房金融的高杠杆化以及不当的人为干预和调整。2016年以来的新一轮房地产周期中，住房按揭贷款的首付比例和利率在一些区域不断压低，有些地方在开发商和银行业务人员的勾连下，甚至出现了零首付或者“首付贷”，广义货币（M2）大量流入房地产领域，客观上配合推动了房产价格上涨。二是房地产开发贷款制度缺乏隔离墙，高融通比带来巨大的债务风险。一般情况而言，开发贷款的资本金和社会融资（融通量）比例应为1：3左右，但由于土地可以再次抵押给银行贷款，加上商品房预售后收到的按揭贷款，开发商最后的融通比可以达到1：10，极端情况下甚至可以达到“空手套白狼”的1：50［2］。开发商为了圈地开发建设，不惜疯狂举债，其中不仅包括“中利贷”，甚至包括高利贷，这些债务风险容易演变成债务危机。高杠杆化的住房金融推动房产价格上涨，房价上涨带来的赚钱效应，又吸附大量流通中的货币流入房地产，从而形成资金循环怪圈和资金黑洞，加剧一般实体经济与房地产经济的不平衡状态。2016年，全国房地产贷款余额占GDP的比重为26%，比2008年提高了16个百分点；金融机构新增贷款的45%流入了房地产，其中，工农中建四大国有银行新增个人住房贷款占比都超过了六成，中国银行这一比例甚至超过了80%；住房贷款规模比2015年增长了86%，但其他部门的贷款则同比下降。房地产在国民经济中产生的GDP不到7%，“绑架”的全社会资金量却达到了26%，新增资金量更是高达45%［2］。

（六）房地产税收制度改革严重滞后，直接税“稳定器”功能未得发挥

房地产税收制度改革严重滞后，直接税未能发挥“稳定器”功能（参见表2）。2015年，我国全部税收收入中来自流转交易环节的税收（也就是通常所说的间接税，包括增值税、消费税、关税、契税等）占到65.3%，而来自所得税、财产税的（即企业所得税、个人所得税、房产税、城镇土地使用税等）收入合计占比仅34.7%；来自各类企业缴纳的税收占比更是高达90.37%，而来自居民缴纳的占比仅9.63%。如果再减去由企业代扣代缴的个人所得税，由个人直接缴纳的税收占全部税收的比重将不超过3%。房地产税收中，重流转、轻保有的问题更为明显。如2016年，湖南省房地产投资开发、交易环节（流转环节）的税收占比85%以上，而保有环节的税收仅占15%（对个人住房消费而言，保有环节的税收基本上未开征。仅重庆、上海进行了试点，其他地区个人用于出租的房屋需在月收入3万元以上才征税）。这样的税制设计，使房地产相关税收远不能发挥应有的收入分配调节功能，土地、房产“涨价归公”的调节机制和优化收入分配的基本税制目标没有实现，反而是交易环节过重的税负，推动了资产价格的上涨，加剧了房地产价格的波动，对房价起到了“助涨助跌”的作用。长期以来，“土地财政”因“一次性把钱拿走”、支出游离于公众监督而饱受诟病，不可持续的“土地财政”尚未有制度替代，“税收财政”的制度基础还未建立，因而无从发挥其应有的“稳定器”功能。

表2 2015年全国分税种税收收入规模及占比

总体而言，房地产包容性基础制度建设与健康发展的长效机制缺位、滞后，极不利于有效校正房地产市场的扭曲，助长了矛盾累积、隐患叠加。近年来，北上广深地区，许多人一房难求，还有众多外来人口根本不具备买房的资格，许多正当的刚需和改善性需求被行政手段一刀切压制，而不少三四线城市仍有大量商品房空置卖不出去，库存高企。行政手段为主，只治标不治本的房地产调控，越来越心劳日拙，捉襟见肘，几度轮回之中，多年前有关部门就已提出的“房地产健康发展长效机制”，迟迟不能构建起来。2016年中央经济工作会议强调要推进房地产相关“基础性制度建设”，这是打造长效机制的关键，但显然存在改革“攻坚克难”的挑战性与艰巨性。

二、新时代包容性房地产税收制度的提出

什么是房地产的“治本”良方？对此，经济学界和实务界有很多种理解，也提出了不少观点和建议，有的主张继续强化行政主导的宏观调控，致力于精准调控来解决房地产价格不断虚高的问题；有的人主张放开土地供给，探索类似于“地票”式的改革，从土地供应入手，解决土地价格推高房产价格的问题；有的主张改革财税制度，开征个人房产税，让税收来替代土地财政制度；还有的反对开征个人房产税，认为开征此税存在法理性障碍等等。这些观点不论是否合理，其中毕竟有一些思考和建议可带来有益的启发，然而总体上尚未形成全面的、成体系的认识与对策。要系统化地解决房地产健康发展长效机制问题，决不可继续“盲人摸象”，只治标不治本。因此，结合前述分析，从系统性思维入手，必须立足于新时代走向中国特色社会主义现代化强国和建设现代化市场经济体系的背景，从制度供给的视角，寻找房地产领域包容性经济制度建设的思路与要领。

（一）当前房地产经济制度具有较强的汲取性特征

客观而言，我国现行房地产制度的实施集聚了大量资源和财力，为我国工业化和城镇化快速发展作出了巨大的贡献。但随着经济的快速发展、环境的加速变化，20多年前建立的房地产经济制度框架逐渐与经济社会发展形势表现出越来越多的不适应，相关制度也日渐表现出较强的汲取性特征，如土地供应垄断下的短期行为特征，行政手段主导市场资源的配置，政策环境（信贷、税收等政策）公平性不足等等。具体而言，应强调以下几个方面的不良表征。一是基本农田“占补平衡”制约下城市土地的高度管制，没有形成缓解有关矛盾的有效制度创新供给。重庆颇有积极意义的“地票制度”结合国土规划下的“土地收储制度”的改革试点，多年来没有扩大范围，总体而言与房地产相关的土地制度改革严重滞后，在较大程度上推动了土地价格的快速上涨，使地王、楼王不断涌现。二是住房市场过度商品化，社会保障层面公共住房供应的量与质不到位，房屋租赁市场和“共有产权房”供给远不够发达，不能满足中低收入群体的住房需求。三是相关金融资源配置机制和投融资制度创新滞后，信贷资金大部分被流入商业房地产，不动产在中国式“土地财政”轨道上变成流动性较强和信誉高的投资品，大量资金被房地产吸引而引发其他行业“血慌”，加剧一般实体经济与房地产的不平衡。四是住房持有环节的无成本预期，助长“把房子用来炒”，使综合性制度成本高企——由于缺少房地产税制的“稳定器”和理性引导机制，在高速城镇化历史阶段的市场炒作力量如鱼得水，地价和房价推高了居民生活成本和企业的生产经营成本，土地相关的利益寻租和过度垄断则进一步提高了综合意义上的交易成本。五是社会创新动力不足，房地产的创富效应和超额投资投机收益，会在较大程度上抑制其他方面创新创业的动力和激励。一套房子的价值相当于一个规模不小的实体企业，投资买房的收益率轻易地远远高于投资开公司，使社会资金和人才纷纷涌入房地产行业；高企的房价和租金，也提高了创新创业的门槛和成本，将许多创业的尝试挡在了门外，使创业、创新的动力被严重抑制。六是社会福利蒙受净损失。虽然地方政府获取了可观的“土地财政”收益，部分投资投机主体也获取了一定的超额利润，但由于对生产激励的抑制，以及伴随而来的土地拆迁、社会维稳等成本呈几何级数的增加等福利损失，远超过少部分人的“超常所获”，从而导致全社会的福利净损失。七是日益扩大的存量财富差距。未得机会投资城市不动产的居民与早期已经投资不动产的居民之间，贫富差距不断扩大。当前中国社会贫富差距的突出表现已主要在于存量财富的差距，而房产则是最主要的存量财富。

著名制度经济学家阿西莫格鲁和罗宾逊在《国家为什么会失败》［3］一书中在对不同时代、不同国家经济发展规律的深入分析和揭示的基础上，结合大量的实际案例，论证了汲取性制度不能维持经济的长期增长，缺乏生产激励的经济制度安排不是成功的制度，不可能长期促进经济的增长和发展。我国在走向现代化的经济社会转轨和升级发展过程中，需要通过强化法治等制度建设为实现包容性发展创造条件［4］。以此看待我国具有较强汲取性色彩的现行房地产经济制度，如果不进行改革，将会对经济和社会生活带来越来越多的挑战，自然会对现代化经济体的构建产生障碍。房地产的制度建设攸关经济社会发展全局、千千万万老百姓的安居乐业、国家的长治久安。针对房地产经济制度的问题与弊病实行变革，将汲取性经济制度变革为可以长期持续发展的包容性经济制度，已经刻不容缓。

（二）包容性房地产经济制度理论

2007年亚洲开发银行提出“包容性增长”，它的初始意旨在于有效的包容性增长战略需集中于能创造出生产性就业岗位的高增长、能确保机遇平等的社会包容性以及能减少风险、并能给最弱势群体带来缓冲的社会安全网。其最终目的，是使经济发展成果最大限度地让民众受益，也就是说要使全体社会成员公平合理地分享经济增长的成果。包容性增长理念与我国奉行的科学发展观、新发展理念不谋而合。科学发展观所强调的“统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放”以达到全面、协调、可持续的发展，目标正是为了让社会大众共享经济增长和改革的成果。党的十八届五中全会提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，其归宿为共享发展，就是要以最大的包容性着力增进最广大人民群众的福祉。

新制度经济学将经济制度分为汲取性（或攫取性）经济制度和包容性经济制度。新制度经济学定义的汲取性制度，指的是经济有关制度、政策由当权者、统治者或精英人物制定，而他们通过各种垄断权、专卖权、市场控制等掠夺生产者，使得生产者只能得到所生产产品的一小部分甚至得不到，结果是生产性激励不足［3］。同时，阿西莫格鲁和罗宾逊定义的包容性经济制度是一种鼓励自由竞争，限制垄断，人们少有机会通过垄断、专卖或者市场控制获得超额利润，具有很高的生产性激励的经济制度。德隆·阿西莫格鲁认为包容性经济制度为大多数公民提供公平的（近似相等的）竞争环境和安全的制度结构［3］。如保障产权、鼓励对新技术的投资的制度有利于经济的增长。在新制度经济学的视角上，包容性经济制度包括安全的产权保障，零壁垒的行业进入，公正的法律和良好的秩序，政府支持市场，维护合同，创造一个公平竞争的环境，使得具有不同家庭背景和能力、来自社会各阶层的公民都能公平参与经济活动。

ACS的主要发生机制为易损斑块破裂，导致血管痉挛和（或）血栓形成，引起冠状动脉狭窄程度急剧加重或闭塞［3］。ACS伴严重心力衰竭多为老年、女性或大面积心肌梗死患者，且多合并糖尿病、冠脉多支病变。与药物治疗相比，ACS患者及时进行血运重建治疗，尽早恢复心肌血液供应，能够减少不良心血管事件的发生，提高患者术后1年和3年生存率，改善患者预后［4］。

参考借鉴包容性经济增长理论以及新制度经济学关于包容性经济制度的理解，我们认为在建设社会主义现代化强国的新时代，在我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾的大背景下，为引导房地产回归居住属性和充分发挥其国民经济支柱产业的正面效应，关键要构建包容性的房地产经济制度。实践证明，以往对住房的居住属性重视不够，特别是未有效构建基础性制度和长效机制，习惯于依赖行政手段为主的宏观调控，忙于治标而难以治本，无法真正治愈房地产积重难返的“沉疴旧疾”。为避免房地产的泡沫化及其可能的大起大落硬着陆，乃至可能引发的系统性经济危机和社会危机，当务之急就是要加快在我国构建房地产基础性经济制度，提供房地产领域现代化治理的长效制度供给，促进房地产与经济社会协调可持续发展。而房地产治理长效制度供给的核心，在于建立包容性的房地产经济制度，概括起来就是要形成一套有利于促进市场充分发挥作用、资源要素可流动、产权界定清晰，制度性交易成本降低、合理扶助弱势群体、有效保障全体社会成员“住有所居”的房地产制度体系；使人民群众在公平正义的社会环境中共享改革发展成果，实现房地产充分发展和社会福利最大化。根据上述目标定位和功能要求，我们认为包容性房地产经济制度的基本内涵和特征可以归结为：公平有序，共建共享，激励相容，多规合一，法治保障。

一是公平有序。制度设计要打破垄断特权和部门、区域的分割，对属于市场调节的商品房市场，让市场在资源配置中起真正的决定性作用；对属于居住保障和准公共产品属性的那部分住房，政府需要履行好牵头供给的责任，同时要创造公平、统一、合理的供应规则，引导供给多样化、多层次发展，以满足不同阶层群体的居住需求，确保人人住有所居。

二是共建共享。制度设计的初衷和目标导向，是为了激发创造的积极性和热情，引导大家更好地、更有效率地创造和实现价值，同时也可成功地防止出现改革发展成果由少数人占有、控制的情况。而实现的途径就是依照新供给经济学理论，对原有制度的汲取性特征加以革除，形成新的包容性的制度体系；调动各方面的共建积极性，形成房地产有效供给、住有所居的体制机制。

三是激励相容。这就要求较低的制度性交易成本，比如房地产税收征纳成本相对较低，税收遵从度较高，较易赢得纳税人的认同；征收范围逐步实现全覆盖，确保有足够的税基，以保障地方政府筹集足够的财政收入，满足公共服务的需要。

四是多规合一。要按照“规划先行，多规合一”的原则，致力于实现土地利用规划、国民经济和社会发展规划、产业布局规划、环境保护规划、住房与公用设施建设规划、教育医疗等民生改进规划等的协调衔接，有机结合。

五是法治保障。对房地产领域的税收制度，要遵照税收法定原则，尽快推动房地产税、契税、增值税等立法和改革，构建严格意义上的现代化税收法律制度，以法律来保障制度的公平规范和房地产相关各方的权益。

三、新时代包容性房地产经济制度的具体构想

构建现代化经济体系，走向现代化强国的新时代，创建包容性的房地产经济制度，必须解决以基础性制度建设为支撑的健康运行长效机制问题。要加快进行制度创新，使相关制度安排从汲取性特征转变为包容性特征，增强人民群众的获得感，使全体社会成员共享改革发展成果。这主要涉及：一是激活土地市场、优化土地供应，以“地票”、土地收储制度等改革举措匹配高水平的国土开发规划和房地产建设规划；二是按照“双轨统筹”的思路，建立多主体供给、多渠道保障，租购并举，既体现效率，又维护公平的住房供应制度［5］；三是建立商业金融与政策金融协调呼应的房地产投融资和个人住房金融制度，“双轨”协同发挥合力助推多层次住房供给体系建立；四是构建激励相容的房地产税收制度，形成公平合理、社会共享的土地增值收益分配制度。

（一）在基本农田“占补平衡”机制保障下，激活集体土地市场、优化城镇土地供应，构建可持续的房地产土地供给制度

土地供应难题是当前房地产困局的重要原因之一，关键是以制度创新调动土地供应潜力和市场活力，多渠道增加土地供给。一是改革土地制度，借鉴重庆“地票”制度改革试点经验，激活集体土地市场。赋予农民长期的土地使用权（未来即明确永佃权），并以占补平衡大前提下的“地票”式市场交易形成调动远离城市结合部农民复垦积极性和使他们共享城镇化发展的土地溢价收益，建立以土地使用权为核心的土地产权体系，弱化所有权，允许集体土地建设用地使用权在符合国家法规的前提下自由流转（包括入股）［5］，合理有效解决城镇化进程中扩大建成区所需的增加土地供给的来源问题。二是优化土地规划，并以土地收储制度确保土地可持续供给。应按照“规划先行，多规合一”的原则，致力于实现土地开发利用规划与城乡发展、产业布局、公共交通、公共事业环境保护等等各类规划的有机结合，以建设“人为中心的城市化”为目标，保障人人住有所居的目标落实于高水平总体规划的施行之中，动态优化调节居住、工商业和公用事业不动产的匹配关系。三是改革完善现行土地一级开发批租制和招拍挂制度，平抑土地价格。针对40—70年土地批租制诱发地方政府短期行为而力求把未来若干年的土地租金“一次性拿足”，土地招拍挂单一竞价拍卖制度，在土地自然绝对垄断前提下，很容易把价格轮轮推高等问题，可考虑将一次性批租制改为年租制，并且对“招拍挂”实行“限房价竞地价”等新方式，促使土地价格沉稳化。

（二）建立保障房、商品房供给“双轨统筹”，多主体供给、多渠道保障、租购并举，既体现效率又维护公平的住房供应制度

政府“更好发挥作用”在住房领域的首要任务是牵头组织好保障性住房轨道上的有效供给，在总结已有经验教训基础上，把保障房具体形式集中于对最低收入阶层的“公租房”和适合于收入夹心层的“共有产权房”。一是要加快优化公共住房建设发展规划，适当提高公共住房比重，根据地方辖区具体房源情况掌握好公共住房“补砖头”与“补人头”的权衡关系。二是出台切实举措发展房屋租赁市场，如允许承租人可以使用住房公积金付租金［2］，降低房屋租赁的增值税负担，个人基本生活需要的房屋租金可以抵扣个人所得税等。三是在教育、医疗方面落实租售同权的配套制度安排。把保障性住房托底的事情做好了，解决商品房供应问题，就应更多地依靠市场，核心思路在于双轨统筹框架下建立“多主体供给、多渠道保障、统筹兼顾”的住房供应制度体系，既体现效率，提升供应能力和质量，又能照顾公平，实现全体社会成员住有所居，在全面覆盖基本住房需求的同时，也兼顾热点城市中高收入人群的改善性需求。

（三）建立商业金融和政策金融协调呼应的房地产投融资制度，以及个人住房金融制度，“双轨”协同发挥合力助推多层次住房供给体系建立

一是要构建多层次的住房金融体系，合理发展商业性住房金融，开发夯实政策性住房金融机制，探索发展互助储蓄型金融。对于中高端收入人群对应的商业性住房金融，可以逐步放开信托公司、保险公司、财务公司等的准入，破除商业银行的过度垄断，促进竞争，放开融资形式、融资条件、利率等，允许金融机构按照市场化原则提供灵活多样的住房金融产品。对于政策性住房金融，要聚焦建立起一套针对中低收入群体、特殊困难群体的金融支持制度，如对住房公积金制度改革调整为真正的政策性金融制度体系，探索由政策性金融机构接手保障性住房的投融资（包括PPP项目建设中包括的保障性住房）［5］。可借鉴国外住房储蓄银行的经验，在大中城市建立储蓄性住房金融机构，通过互助融资，为成员间的住房需求提供支持。二是在住房金融市场发展中，积极支持发展住房贷款证券化产品，探索REITs（房地产投资信托基金）的发展，培植住房金融的二级市场，拓宽资金筹集渠道，并优化回报机制。

（四）构建激励相容的房地产税收制度，形成公平合理的、社会共享的土地增值收益分配制度

关于房地产增值收益的分配，是房地产经济制度的一个核心难题所在。“土地涨价归公”的分配，现实中应处理为适当兼顾各方的“涨价分成”。关于土地增值收益的分配，理论界有两种主流观点，一个是“涨价归公”，另一个是“涨价归私”。完全的“涨价归公”“涨价归私”都不尽合理，土地的增值主要源于政府牵头对公共基础设施建设投入所带来的公共服务水平提高而产生的物业升值；但也不能否认，土地的增值与私人投资和各个微观主体相互影响所带来的软件改善也分不开。因此，土地增值收益的分配，根本的做法还是公私兼顾、社会共享［5］。而实现这一兼顾和共享的目标，建立现代化的房地产税收制度（成为政府与居民的激励相容制度交汇点），引导土地财政向税收财政过渡，显得尤为重要。因此，需要从以下几个方面着手，构建适应现代市场经济体系长治久安要求的房地产税收制度。

第一，降低交易环节税费，减轻交易成本，减少对房价的“助涨助跌”效应。具体考虑至少应有四个方面的措施。一是在营改增全覆盖之后，创造条件按时适当降低增值税税率，简并税率档次，同时尽可能减少免税、先征后退等税收优惠政策；二是降低交易环节税负，可将契税平均税率降低至1%左右，维持较低税负水平；三是简化税制结构，将土地增值税合并至增值税，将城镇土地使用税、房产税、耕地占用税等并入未来的房地产税；四是清理房地产收费，能够取消的取消，能够降低的降低。

第二，在住房保有环节实施房地产税改革，立法先行，按住房市场评估值确定税基，对地方充分授权，分步实施。这一改革关系到以利益引导各方预期的房地产市场抑制炒作机制建设，可促使土地财政顺利转换、地方政府职能合理转变与地方财源建设相内洽以及地方治理的法治化，也与优化再分配、推进广大百姓共同富裕进程相关。根据现实生活的“问题导向”和党的十八届三中全会关于加快房地产税立法并适时推进改革、2020年前落实税收体系的税收法定工作，以及党的十九大关于加快建设地方税体系的系列指导方针，房地产税立法及改革的积极推出势在必行。建议改革过程中，一是借鉴上海、重庆两地试点经验，一开始可适当“柔性切入”，力求先建成制度框架，制度设计方面要充分考虑中国社会对此改革的可接受性，制定包容、开明的税基扣除和税收豁免政策，通过立法搭建制度框架后，在部分“火”的城市先行，而“冰”的城市可从容等待以后的合适时机跟进。开征房地产税的同时，可明确立法规范个人房产土地使用权70年到期后可续期，即转为永久使用权；不动产信息登记及联网、房屋价值评估机制、个人纳税申报制度建设等，均需匹配到位，确保房地产税顺利落地。

第三，改革中将土地增值税并入增值税后，将集体土地建设开发纳入征税范围，以出让、抵押、租赁、入股等方式有偿转让集体建设用地使用权的，应缴纳增值税，从而使国家以税收的方式参与集体土地收益分配。

第四，完善个人所得税制度。推动个人所得税综合与分类相结合改革，对个人及家庭购买首套或者改善型住房的抵押贷款利息，允许按照个人或家庭年度收入的一定限额在个人所得税前扣除；对有能力有条件有意愿的中等偏下“夹心层”家庭购买共有产权住房或租赁房屋，可规定其购房支出或租金支出，在合理的范围内允许个人所得税前予以扣除［6］。集体土地准予流转后，应将个人转让集体土地使用权收入，纳入个人所得税的征税范围。