财政支出绩效评价指标的建构

周铁军

（四川行政学院经济学教研部，成都 610072）

1 引言

党的十九大指出，在国家治理中，我国将全面实施绩效管理。最能体现绩效管理的领域就是财政支出绩效，所以财政支出绩效在整个国家财政体制建设，乃至整个现代化经济体系建设当中，地位举足轻重，牵一发而动全身。

2 财政支出指标构建的意义

财政支出指标构建，有其深刻的理论基础。公共选择理论认为，政府整体可以作为一个单独的利益主体，一方面政府具有自身约束的要求，另外一方面，政府也有其自身利益的局限。这意味着，政府在财政支出问题上，有可能因为自身效率低下而浪费和腐败。所以，预算制度要求不断扎紧权力的笼子，对政府的每一笔收支，都要体现出这种要求。财政支出绩效，要求的是财政的每一笔支出，不仅合法、合规还要正当其时，体现出成本与收益合理关系。简单来说，就是该花的钱一定要花，但花钱一定要有结果，一定要物有所值。花钱没有结果，一定要被问责，这是整个财政支出绩效评估关键。财政支出绩效的指标构建，为上述评价体系奠定了技术基础[1]。

3 财政指标体系的运用主体

财政支出指标体系的运用主体当中，包括预算单位的自我评价，财政部门的评价、人大的评价、被委托的第三方的评价，还可以是政府服务接受方的评价。

3.1 预算单位对评价指标的运用

预算单位自身的评价更加具有灵活性，也符合该行业、管理机构自身的特点。但缺点在于整个评价过程中，整个绩效评估，趋于有利于预算单位一方，从而有违公正评价的初衷。“只有公平的分配才能使得财政资金在该政策领域内取得事半功倍的效果”。

3.2 财政部门对评价指标的运用

财政部门的评价属于外部评价，财政部门的评价工具，既包括既有的模型，以及财政部提供的相关的政策的支持，还有财政部门积累的相关的各行业的历年数据。但这些评价工具，由于个性的原因，无法百分之百适用于各预算单位。所以财政部门的评价，往往趋于笼统，这是在财政绩效评价中所面临的实际问题。

3.3 第三方对财政指标的运用

第三方评价在于人大机构以及被委托单位的评价。全球有许多国家由权力机构进行评价，这些例子同时也说明，财政支出绩效的评价者不一定就是财政支出的服务对象或者是接受者。在一些评价的过程中，缺乏直接受众者的感受。委托方社会第三方机构评价，优势在于第三方机构，包括律师事务所和会计师事务所通过专业优势进行评价，而不足在于，第三方机构可能和预算单位之间，有各种各样的利益关系，使得第三方不能够准确评价财政支出绩效。受众参与绩效评估优势在于对财政支出绩效有直观体验，缺陷在于专业评价知识的缺乏。

4 财政支出评指标存在的问题

4.1 设置比较指标难易程度的权衡

财政绩效不同的财政审计，其显著特点就是在预算之时设定比较指标。财政绩效实施过程当中需要达到什么标准，需要事先进行预测，对于预设的标准设定，要满足对预算单位的约束，也要满足对预算单位的激励。过于复杂和困难的财政绩效目标，会使得预算单位丧失信心，从而无法达到激励的目的。财政绩效目标设置较低，会使得财政单位很容易达到标准，从而放松对财政预算单位的约束。

4.2 跨周期性财政支出评价的约束

财政绩效评价通常是以年度为单位，由于存在经济周期，以年度为单位会忽略财政绩效评价的长期性。在财政绩效评价过程中，一方面既可以按过去的年度评估为标准。另一方面，以经济周期、项目周期为衡量标准，会更加客观、公允，能够反映整个财政投资绩效的长期性。

4.3 非经济指标与成本收益方法的矛盾

财政绩效评价，以经济效益为主要衡量标准，但是社会与公共利益也是非常重要的方面。在项目的评价过程当中，需要对经济效益与社会效益进行评价，甚至加权。对于公共性较强的项目，要增加公共性指标，而对于经济效益比较强的项目，要注意投入和产出指标。综合这些指标，才能够满足财政支出绩效的评价要求。纯粹以经济指标来衡量公共财政支出的绩效是外部性的。财政支出，无法满足投入与产出的绩效要求。这是财政支出绩效，和其他主体的支出绩效，比如企业支出绩效有不一致的方面。

4.4 定性指标与定量指标比例欠协调

目前的财政支出评价过程当中，定性指标居多，定量指标相对较少。缺乏定量指标的评价体系不能对未来的财政支出绩效，做具体的指导和引导。从财政支出绩效的过程来看，指标需要全面，指标之间的逻辑关系要清晰，要能够通过指标来找到量化的模型，用数字说话，用量化的指标来完善财政评价体系。财政支出绩效评价是从初级到高级，不断完善和发展的过程，反映为财政支出绩效评价，在不断向前推进。从现有的财政部的诸多文件来看，已经实现了对项目的财政绩效评估，和对部门综合财政支出绩效的评估。世界上多数国家对于财政支出绩效评价，已经发展为以财政支出政策为评估对象。财政支出政策绩效是指由于政策的出台，所带来的财政收支，或者收入和成本的效益问题。由于难以清晰划定政策所带来的绩效的边界，因此对于财政支出政策来讲，其评估方法，需要不断探索和完善。

5 财政支出指标构建的国际借鉴

从全球来看，财政支出绩效评价已经成为各国财政领域的重中之重。美国、德国、越南和欧洲很多国家，都在不断地完善财政绩效评价体系，不断地寻求新的指标和新的模型，来使得财政支出更加具有效率。

6 财政支出绩效评价指标的优化路径

6.1 构建优势互补的指标体系

因为存在财政绩效评价的诸多主体，所以应当将多种评价方式的优势结合在一起，从而避免各种缺憾的出现，从行业的特性来讲，我们尊重预算部门的评价。从共性来说，必须尊重财政部门的评价，还必须要引入服务的受众。作为评价的重要因素，要加强第三方机构的监管，以此来完善整个财政支出绩效评价。

6.2 注重指标选择的科学性

对于财政支出绩效评价，需要注重对绩效评价的指标进行分析和确认。财政绩效的指标，是整个财政绩效进行量化的最基础性的工作，如何选择恰当的绩效指标就尤为关键。财政绩效指标在过往的经验当中积累了许多共性的指标。个性的指标，因为历史数据和经验的积累不足，所以稍微欠缺。在指标的选择当中还必须注意到指标能够覆盖需要考核的项目。指标本身必须来自于被评价项目自身，这些指标，整合起来，要能够反映出整个考核对象的整体绩效。需要“将财政支出领域的绩效评价维度修正为财务、公众、业务优化和学习与成长”。

6.3 指标间需要逻辑性构建

只有具备逻辑性和关联性的指标才能整合在一起，这样才能体现整个财政绩效的意义。从财政绩效评价意义来讲，选择的指标不仅要反映经济效益，还要反映社会效益，还要体现整个财政支出的公共性。因此，在财政支出的指标设计当中，应当以广泛的视角来涵盖这些要求。财政支出的绩效评价，很大程度上在于投入和产出比例、投入和产出结果以及影响的逻辑性的延伸。

6.4 指标设计需具备层次性

财政绩效的指标，选择恰当以后需要对已选择财政绩效指标进行不断升级确认。在高一级的指标之下，还要设计较低层次，以及更低层次的指标，使得这些指标能够量化、能够确认，能够渗透到整个财政绩效的选择评价当中。指标设计还要防范“噪音”的干扰。财政绩效的各个指标之间，应当具有相互的逻辑性，各个层次指标之间还应当具有相互的排斥性，才能做到各因素间既能够全面覆盖，又不必相互包含。

完成财政绩效指标以后，需要用历史数据，进行统计和回归分析，找到数据和指标之间的量化关系，进而利用指标和量化关系，探究财政支出的绩效，做出量化的判断。