国家治理现代化的法团主义路径探析

□ 卢元芬

从普遍意义上讲，国家建构的过程包括建构的依据和建构的路径两个方面。但现代社会是一个个人自主权和国家自主权并存的状态，因此，现代国家建构过程中理论与实践相互作用的复杂程度远远超过以往传统国家的建构。各个国家因历史传统和发展阶段的不同，在实际建构过程中呈现出了千差万别的不同样态。虽然具体国家的国家建构过程不能被全盘模仿，但对别国建构过程中的经验和教训进行总结、分析，有助于中国的国家建设。

一、基于国家与社会关系的分析

关于国家与社会的关系是国家诞生以来就一直如影随形的问题，如何处理国家与社会的关系也是自由主义和国家主义争论的焦点。古典自由主义认为，社会优先于国家，国家是社会的守夜人，因此主张建立“大社会小国家”。国家主义认为，国家是理性的产物，拥有绝对的权力，负有对民众进行保护的责任，因此主张建立“大国家小社会”的模式。在现实国家建构过程中，国家和社会的关系是通过国家权力部门和社会组织的关系体现出来的，形成了国家压倒社会或社会压倒国家的“两元”对立模式。但随着社会治理失灵、国家管理失败的出现，国家和社会寻求合作的治理模式开始出现，即法团主义或合作主义治理模式。

(一)国家主义模式

国家主义治理模式侧重于从国家权力取向来分析国家与社会的关系。从马基雅维利开始，很多学者希望提供一种理论来实现国家的建构，直到黑格尔辩证理性的出现才将这种理论推向顶点。黑格尔用辩证的思维方法将现实社会和价值判断结合在一起，认为国家是绝对理性的统一体、是代表神的意志的伦理共同体、是保护个人的有效形式，国家相对公民来说拥有绝对的优先权利。在黑格尔的论证下，“个人——公民社会——国家”的发展轨迹就此建立。“这一原则在政治上的结果是现代欧洲国家，其任务是使城邦原则——实体的普遍性——基督教的原则——主体的个别性——和解。”*[德]卡尔·洛维特：《从黑格尔到尼采》，李秋零译，三联书店2006年版，第330页。因此，黑格尔理念上的国家是“绝对理性”的集大成者，自由主义国家观也无法与之抗衡。如果说，黑格尔在理论上为伦理国家共同体做了最高的探索，那么他的学生，著名思想家乔瓦尼·秦梯利则是将这种理念倡导运用到实践的另一个标志性人物。乔瓦尼·秦梯利是国家主义的积极倡导者和鼓吹者，在个人与国家之间，他主张“个人与国家一体，因为个人是不能自我完善的，每个人都难以自主和自我完善，一定要在一个社群里，而这个社群最好是国家。国家是一种精神、是最终的权威、国家较个人是先验的、有机的辩证一体，个人在国家之外没有意义。”*陈冠中：《代序法团主义政制的思想资源和历史》转自张静《法团主义》，东方出版社2015年版，第3页。在现实实践中，这一理论所主张的国家与社会的关系是自上而下的管理模式。国家利用自身的权力优势建立各级组织，无需社会组织这个中介，直接对社会各行各业实行管理。国家通过官僚组织对社会实施无孔不入的渗透并最终使国家成为权力无边的主体，如苏联的社会主义计划模式。

国家主义优先的理念在现实国家建构中的表现是，中央政府拥有绝对的权力，通过层级制的官僚机构将整个社会纳入国家机器管辖范围内。这种体制最大限度的实现了社会动员和资源的集中配置，只要中央政府做出决策，官僚机构就通过其层级结构迅速传达给社会的每个成员，成员只有服从的义务没有质询的权利。当国家权力取向逐步占据国家建构的主体时，社会和个体的权利已变成了服从责任，这种政社合一的指挥命令式的国家管理方式导致了权力腐败、社会缺乏活力、社会矛盾得不到有效缓解等问题的出现。尤其是二战期间法西斯政权带来的破坏性，这种国家建构方式也遭到很多人的诟病。苏联高度集中的计划经济体制和政治体制，不仅对文化、公共领域进行严格控制，也对个人生活领域进行监督和干涉；存在了70多年的政权在短时间内迅速瓦解向世人证明了国家主义至上的国家建构方案的失败。

(二)多元主义模式

多元主义治理模式作为古典自由主义理论在国家建构中的运用，主张个人在经济活动中是独立的个体，个体为了维护自身利益拥有自愿结成团体或利益联盟的自由，各利益团体在竞争原则下影响公共政策，以此来保障成员的利益。而就国家与社会的关系而言，多元主义治理模式认为国家不是目的而是手段，国家的产生不是计划的产物也不是意识形态达成共识的产物，而是处理危机的产物，如：交易范围的不断扩大、战争动员、利益集团矛盾冲突扩大化等。因此，多元中心主义模式认为，经济的发展逐步培育出了各种社会组织，社会组织在自我治理的过程中达成“共识”，而法律或宪法则是对这些“共识”的肯定，国家则是保证社会组织按照“共识”运转的“公权力机构”，国家权力的来源是民众的授权，超出授权范围则被视为违法。通过以上多元治理模式的主张可以看出，强大的社会组织是实现社会自我治理的基础。

多元主义治理模式有效限制了国家权力的无限扩大，减少了权力腐败；实现了权力分布的多中心性，为社会自由提供了保障，有利于激发社会的积极性、主动性和创造性。但多元主义治理模式的弊端也是显而易见的，如，多元权力中心很容易造成权力均衡状态下的大财团控制权力中心的情况；社会组织在竞争过程中，弱势群体或非组织化个体利益无法得到保障，加剧了社会的不平等分化；社会职业化、层级化不断加剧的情况下，社会组织的冲突也在不断的增加，导致社会秩序的不稳定；多元权力中心在照顾成员经济利益或者说“可量化利益”的同时无法解决信仰、精神空虚、种族冲突等文化或精神层面的问题。美国被认为是多元治理模式的典型，但今天美国国家建构过程中出现的问题，如：两党制的竞选导致美国社会阶层固化，各利益集团为了争取民众而表现出的民粹性、极端民族主义、逆全球化现象，种族问题和信仰问题冲突不断升级，在很大程度上反映了多元主义治理理念在实践中的弊端。

(三)法团主义模式

自由主义和国家主义的国家建构模式在实践中出现社会失灵和政府管理失败后，越来越多的人开始思考“中间路线”，即国家与社会合作的治理模式。国家积极主动地介入民间、社会的各类组织，协助这些组织的自我治理活动，并为不同的组织协商、交流提供平台，利用国家权力平衡社会组织冲突，使其在可控范围内。这种模式也被称为法团主义或者统合主义。法团主义思想有很长的历史，但在二战期间因被谴责为法西斯主义提供理论支持，此后人们不愿意谈及这一理论。但随着自由主义和国家主义在国家治理中的失败，这一理论又被重新提出并被赋予了新的内涵。

一般认为20世纪70年代末的菲利普·C·史密特将法团主义与制度建构连在一起，法团主义也再次进入国家建构理论的视野。因此在对法团主义的介绍上，一般会引用史密特的定义和概述。“法团主义，作为一个利益代表系统，是一个特指的观念、模式或制度安排类型，它的作用，是将公民社会中的组织化利益联合到国家的决策结构中。”*张静：《法团主义》，东方出版社2015年版，第23页。其特点是“这个利益代表系统由一些组织化的功能单位构成，它们被组合进一个有明确责任( 义务) 的、数量限定的、非竞争性的、有层级秩序的、功能分化的结构安排之中。它得到国家的认可( 如果不是由国家建立的话) ，并被授权给予本领域内的绝对代表地位。作为交换，它们在需求表达、领袖选择、组织支持等方面，受到国家的相对控制。”*张静：《法团主义》，东方出版社2015年版，第24页。根据施密特的论述，法团主义具有以下几个显著特点：1.同一行业中的社会组织数量有限，彼此之间不存在竞争关系；2.与国家官僚机构相似，社会组织也具有层级结构，等级的高低显示其与国家之间的亲疏关系；3.社会组织要么是在国家主导下产生，要么是社会自发产生并获得国家认可后具有一定的垄断地位；4.社会组织对相关的政策制定有建议和咨询的权利，相应的在国家做出政策决定后，社会组织要负责执行和协调成员之间的平衡关系；5.作为被国家认可而获得的垄断地位，社会组织在领导选拔、利益表达、组织等方面会受到国家的影响或制约；6.社会组织的中心任务是将分散的个体或者利益集团的诉求集中起来，反映到国家决策环节中，实现国家和个人的间接沟通。

法团主义是在经济社会发展日益组织化和职业化的情况下，提出的一种解决分散利益群体与国家互动的方案。如果遵循竞争原则，弱势群体和分散化的个人根本不可能在竞争中胜出，因此也无法参与到公共政策的制定过程中。法团主义的主张既避免了组织与组织之间的过度竞争，又将分散的群体吸纳到组织中，从而形成协调性、专业化、信息化的意见表达机制。国家在政策制定的过程中充分地参考社会组织给出的建议，在维护社会组织垄断地位的同时又能对民众的需求作出回应。因此，学者们根据国家与社会力量的对比将法团主义分为“国家法团主义”和“社会法团主义”，或者“权威法团主义”和“自由法团主义”。国家法团主义强调国家的主导作用，社会法团主义强调社会的自我治理能力。大多数发达国家因为市场经济的充分发展，公民社会和国家建构存在一致性，因此，大多采用社会法团主义；而发展中国家则多采用国家法团主义。很多学者用国家法团主义分析东亚国家现代化的发展，如新加坡、韩国、日本等，认为这些国家现代化发展中政府运用了国家法团主义的国家治理模式。

显然，法团主义的主张是为了避免多元治理理论和国家主义理论的弊端，但法团主义在现实实践中也面临很多挑战，如何平衡国家与社会组织的关系而不滑向国家主义；如何确保社会组织自下而上权利的同时，确保国家整体的稳定，这些问题法团主义没有给出明确的解决方案，也是将来有待探索的地方。

二、中国国家与社会治理的多重困境

传统中国社会是典型的中央集权制，建国后，虽然建立了人民民主共和国，但在很大程度上是国家至上的国家主义，50年代后逐步形成了“全能主义”发展模式，社会普遍贫困的现象依然没有得到根治。改革开放后，市场经济极大地解放了生产关系、发展了生产力；社会组织在数量和规模上有了发展，政府也逐渐向有限政府发展，国家与社会的关系朝着更加理性的方向发展。但发展中出现了个体之间、地区之间的贫富分化扩大化；政府职能不能有效满足现实社会发展的需求；党和政府工作人员的权力腐败层出不穷；环境污染和资源贫乏等问题不断凸显，这不仅考验着党的执政能力，同时也凸显着我国治理体系和治理能力的缺陷和困境。

(一)社会结构变化与国家治理滞后性的矛盾

建国后，中国大规模的社会结构变化主要经历了两次。第一次是20世纪50年代的人民公社化运动，成千上万的人被纳入了“单位”，单个的个体变成集体的“单位人”。第二次是1978年实施改革开放后，市场经济将集体的“单位人”转变成了单个“经济人”。这两次大的社会结构转变要求国家治理体系和治理能力做出相应改变。

第一次转变实现了“单位人”的普遍化。各城市通过行政单位和工厂将生活在城市的个人纳入到了一个个具体的“单位”，农村则通过“生产小组——生产大队——人民公社”的形式将分散的农民转变成了“社员”。虽然人们在单位中从事的具体工作不同，但“单位”提供的服务具有普遍同质性。对成员而言，个人的婚丧嫁娶、生老病死甚至喜怒哀乐都跟“单位”发生直接的联系。对国家而言，单位作为政府的代理机构，不仅负责宣传、下达政府指令，同时也负责分配、监督任务的完成。“单位”作为政府和成员的中介组织，不仅有传达指令的责任，还有解决内部问题的功能。单位在处理个人的问题时并非重视程序执行而是注重结果是否满意，政府在处理单位反映的问题时也非侧重制度制定，而是研究、分析后将指导意见传达给单位，具体如何操作和处理则由单位进行。单位的领导由政府部门委派或者经选举产生，如果其能力得到肯定，会有上升到政府部门的机会，因此，单位在某种程度上是政府的一个基层部门。虽然“单位”作为沟通国家和广大民众的中介组织，实现了民众与国家的沟通，但这种内嵌于层级官僚结构的组织也导致了对人的过分控制，社会活力受到限制，生产力不高，普遍贫困等问题。同时，这一时期由于法制建设没有得到重视，特权阶层手中的权力无法得到有效的限制，滥用职权时常发生。因此，此时的国家权力虽然强大，但国家能力并没有得到相应的提高。

第二次转变使“单位人”变成了“经济人”。在市场经济作用下，个人遵循利益最大化原则流向不同的领域，成为自负盈亏的“经济人”。在“以经济建设为中心”的指导原则下，各层级政府纷纷收缩权力来促进市场经济的发展，单位的职权也不断缩小甚至消失，原先单位所具有的解决问题、利益协调等功能也慢慢消失。在市场经济作用下，原先作为中介的“单位”形同虚设，政府和个人的联系没有了中介的平台，地方政府越来越具有计划经济体制下“单位”的功能，不仅负责地方经济发展的具体操作和公共产品的分配，同时还承担着“维稳”的责任。在“单位”中介存在的情况下，政府的责任就是听取反馈、研究问题、下达命令，政府与个人之间的关系是间接的；在市场经济下，单位人变成了“原子化”的个人，相应的政府与个人之间变成了有序政府与无序民众的直接关系。虽然依法治国的理念已在民众中形成一定的影响，但因为诉讼程序、诉讼时效、诉讼费用等问题也很少被个体使用，民众很多问题得不到及时解决，长时间积压，当遇到某个导火线时就会出现群体性事件，于建嵘教授将群体性事件解释为“民众的泄愤事件”则很有说服力。当个人遇到问题找政府时，因为行政部门的层级性和职能的条块分割，往往造成了处理时间、处理结果都不能令人满意的状态。单个“经济人”成了与政府割裂的孤独个体，二者无法进行有效的沟通，进而导致个人对政府的不信任甚至是对国家合法性的质疑。

由于国家治理没有及时跟上中国社会的变化，政府特别是地方政府对社会问题的处理形成了“反应式问题处理模式”，即：事后处理，问题发生后不得不做出回应；选择性处理，由于社会影响较大、引起民众普遍关注的问题，不得不处理。出于“维稳”和“政绩”的考虑，地方政府大多采用“金钱”息事宁人，将问题“大事化小，小事化了”。政府“反应式问题处理模式”，不仅不利于治理体系的建设和治理能力的提高，也没有得到民众的理解，甚至出现了“绑架政府”的现象。近年来，地方政府在处理社会问题中不断总结经验，探索、创新处理问题的方式，部分学者将其称为“行政吸纳性政治”，但这种方式并没有消除“一事一办，特事特办”的弊端，也没有解决如何将问题处理方式转化到制度、法律层面。因此，国家治理体系建设的滞后性和治理能力不足与社会现实需求之间的矛盾在全面深化改革的大背景下显得更加突出。

(二)社会治理能力不能满足国家治理现代化要求

中国传统社会的乡村在“士、绅”带领下，实现内部自我治理。建国后中国将乡镇纳入行政单位，并通过村委会将权力触及农村，实现了乡村由“内部自我管理”到“外部管理”的转变。改革开放后，随着人员的流动性，这种外部性的管理方式也在逐步的瓦解。中国社会自我治理能力并没有随着经济的发展同步增长，出现了滞后于经济发展的现状。根据民政部《2015年社会服务发展统计公报》显示，“截至2015年底，全国共有社会组织66.2万个，比上年增长9.2%。其中，社会团体32.9万个，各类基金会4784个，比上年增加667个，民办非企业单位32.9万个。”*中华人民共和国民政部：《2015年社会服务发展统计公报》，民政部网站：http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201607。“基层群众自治组织共计68.1万个，其中，村委会58.1万个，居委会10万个。”*中华人民共和国民政部：《2015年社会服务发展统计公报》，民政部网站：http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201607。这些社会组织的存在，在一定程度上避免了市场失灵和政府缺位而出现的社会混乱，也有利于各行各业的自我治理。但相对于中国庞大的人口基数和经济体量，中国社会组织的数量还是太少。同时由于发展时间较短，中国社会组织还存在很多不足之处。

第一，社会组织的定位不清晰。如何理顺社会组织与政府的关系、社会组织与行业之间的关系、社会组织与市场的关系还有很长的路要走。美国莱斯特·M·萨拉蒙教授指出“社会组织具有组织性、非政府性、非营利性、自治性、志愿性和公益性等特性。”*杨清明：《我国社科类社会团体发展的制度探析》，《重庆社会科学》，2015年第5期。但中国目前的很多社会组织是计划经济体制下的某些部门演变而来的，如：民众所熟知的青联、妇联、残联、中国贸促会和对外友协等组织实际上都是有政府背景的社会组织；要么成立后对政府资金和政策的依赖性较高，对自身在国家与社会，国家与个人之间应该扮演什么角色还没有十分确切的定位，没有完备的自我治理能力。

第二，社会组织管理混乱，其内部规章制度不健全，不同行业的社会组织章程存在雷同化现象，甚至部分行业协会无法对本行业的发展提供指导。还有部分社会组织是在国家政策鼓励下为了得到财政支持而“临时起意式”建立，随着申报任务的完成，甚至成为“僵尸组织”。因此，如何对社会组织的日常运作进行监督、如何对社会组织发展质量进行监督，到目前为止还没有形成明确的规定。部分地区实施第三方鉴定，对社会组织进行级别划分，但划分完之后，日后如何让其正常运作又没有后续的政策措施。党的十八大报告中提到“围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”*胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗》，人们出版社2012年版，第34页。，但只是一个目标式的概括，如何落实，还有待探索。

第三，当前社会组织所能吸纳的人员非常有限。党的十八大报告对社会组织的期望是“引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”*胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗》，人们出版社2012年版，第34页。。这本来也是社会组织最基本的功能。但目前的很多社会组织在成立之初不仅对学历甚至还对职业有要求，普通民众根本不可能参加，如中国石油学会，中国海商法协会、中国电影表演艺术学会、中国条码技术与应用协会等等；而且当前已成立的社会组织很多是行业或者企业组织，如中国膜工业协会、中国律师协会、中国土工合成材料工程协会等。从如何让社会组织吸纳普通民众的加入来看，中国社会组织的发展还有很长的路要走。

“摸着石头过河”的方式虽然有利于调动地方政府的积极性和主动性，但也出现了制度建设滞后于社会发展的事实。由于地方政府在市场化改革初期充当了“运动员和裁判员”的双重角色，各行各业的民间组织或集团积极向政府靠拢寻求帮助和支持，很难脱离政府，走向自我治理。国有企业或单位直接由政府领导，在政策上的优先性是其它组织无法获得的，至今公有制经济的改革还在艰难探索中。部分社会组织或利益集团要么是在公有制改革中“由公转私”的部分，要么是在发展中与地方政府存在千丝万缕的联系，成为后来政策的既得利益者。仅仅依靠市场的力量解决当前中国社会组织存在的问题已经不可能实现；传统 “全能主义”国家模式也证明了单纯依靠国家的力量来满足社会的需求也行不通。因此，探索中国式的国家治理模式成为必然的选择。

三、中国式法团主义治理的路径探索

面对中国国家治理现状和呈现出的治理困境，特别针对当前中国民众低政治参与度，政治参与制度不够完善等国内现状，加之亚非发展中国家发生的所谓“阿拉伯之春”、“颜色革命”等国家治理乱象，笔者认为实现国家治理体系和治理能力现代化的既定目标，需要从国家治理理论资源中汲取智慧，吸收借鉴国家主义、多元主义，尤其是法团主义治理理论的优势，提出“中国式国家法团主义”的国家治理路径。

(一)中国式国家法团主义的特点

中国式国家法团主义作为融合国家主义、多元主义和法团主义优势的国家治理理论，具有以下几个显著特点：1.坚持中国共产党领导下的多元一体国家治理格局。中国的国家治理在长期的革命和建设实践中形成了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，在这种政治制度格局下，社会基层和少数民族集中聚居区实行群众自治。这是中国特色社会主义国家治理格局的总体性布局，中国式国家法团主义首先是要加强这个总体性的国家治理布局。2.为了实现国家治理现代化，中国式国家法团主义主张社会组织的有序健康发展，实现治理主体的多元参与。依法有序健康发展非政府组织，允许国家治理主体的多元存在，特别是给予社会组织对相关的政策制定有建议和咨询的权利，相应的在国家做出政策决定后，社会组织要负责执行和协调成员之间的平衡关系。3.作为被国家认可而获得的垄断地位，社会组织在领导选拔、利益表达、组织建构等方面会受到国家的影响或制约，社会组织的中心任务是将分散的个体或利益集团的诉求集中起来，反映到国家决策环节中，实现国家和个人的间接沟通。因此，中国式国家法团主义的主张既避免了组织与组织之间的过度竞争，又将分散的群体吸纳到组织中，从而形成协调性、专业化、信息化的意见表达机制。国家在政策制定过程中充分参考社会组织给出的建议，在维护社会组织垄断地位的同时又能对民众的需求作出反应。

中国式国家法团主义相对于国家主义能够实现国家与社会的互动，改变单线式的机械管理方式；相对于多元主义治理模式，国家法团主义能够更加从整体上规划国家的发展，实现社会的团结与整合。中国作为社会主义国家，其本质是解放和发展生产力，消灭剥削、消除两极分化，实现共同富裕。虽然现阶段中国为了促进经济的发展而采取了“不均衡”发展战略，出现了贫富分化等问题，但中国社会的最终目标是实现共同富裕。中国的社会性质决定了中国式国家法团主义模式下，国家与社会的目标是一致的，二者不存在根本性的冲突。中国共产党作为先进生产力、先进文化和最广大人民群众利益的代表，其自身并没有特殊利益，党的性质决定了党与社会各阶层之间并没有利益上的冲突。作为执政党的中国共产党与社会组织之间并非是对立性的关系，二者可以实现平等的合作。相对于西方式的“横向民主”，中国民主更多的是“纵向民主”。中国的政治运转不是建立在具有竞争性关系的政党或政客的相互制约中，而是建立在国家自上而下和社会自下而上的互动关系中。“领导层在制定政策和计划时先征求民众的意见，了解民众的需求，政策和计划制定后，又允许执行者根据情况灵活调整，只要符合领导层制定的总体目标即可。”*汪行福：《现代社会秩序的道义逻辑》，复旦大学出版社2013年版，第19页。这种纵向的交流方式可以让新思想、新观念沿着这条纵轴进行交流，这同样也是民主的体现方式。

中国式国家法团主义模式下国家与社会的关系并非是对抗性的敌对关系，而是没有利益冲突的合作关系。中国式国家法团主义发展路径也有助于中国在保持政治社会稳定的前提下实现经济社会的发展，为实现中华民族伟大复兴的中国梦提供坚强的保障。

(二)中国式国家法团主义治理实践

鉴于中国社会组织发展的现状，中国式国家法团主义国家治理不可能在短时间内实现社会组织健康有序的自发发展，而这也决定了中国的国家治理现代化不可能一步到位。因此，要平稳实现国家治理现代化只能走渐进式的国家法团主义路径。第一阶段建立基础性社会组织，将分散化的民众通过社会组织集合起来，民众借助社会组织的力量将自身的需求以专业化、组织化、程序化的方式反映到国家层面；同时社会组织也会为成员提供咨询、帮助、协调等服务。这一阶段社会组织经过政府引导和支持，加之实践锻炼会逐步提升自我治理能力。相应的中国的国家治理也进入了第二阶段，在这个阶段，社会组织要实现自身的软着陆，形成与国家良性互动关系。社会组织要更加积极主动与国家交流合作，更加客观理性地表达民众的需求并实现对国家的有效监督。

1.中国式法团主义治理结构

市场经济，自由竞争的环境下，处于弱势地位的普通个体在遇到问题时，往往不知道如何处理而采取极端方式；在正规参与渠道有限的情况下，非正规解决渠道不断增多，如权钱交易、暴力手段、黑社会手段等。在改革开放的过程中由于改革发展成果分配不均，形成了既得利益群体，这些群体的存在不仅不利于社会组织的自然发育，也不利于改革的继续深化。因此，国家治理现代化的首要任务是国家主导下建立更广泛的、低门槛的社会组织。相对于人大、政协、村委会、居委会等群众性代表机构和群众基层民主组织因数量有限、准入门槛高等弊端，具有公益性的社会组织更能吸引普通民众的加入。

中国式国家法团主义治理结构中，社会组织在国家引导和控制下开展活动，必要时国家要对社会组织或利益集团的活动进行干预、限制，但这并不能说明社会组织没有自主性。社会组织作为民众利益的代表在国家的宏观调控大背景下展开与国家的合作，在日常运转中探寻自主性的发挥，通过将民众诉求和建议传达给国家机关的方式间接参与国家治理。国家则从制度层面对社会组织给予支持和监管，通过接受社会组织的诉求和建议，实现政策制定的公开化、透明化，实现社会组织与国家的互动合作。

首先，根据社会分工和生活地域建立职能不同的社会组织。脱胎于全能主义意识形态的社会主义市场经济虽然在发展中存在诸多缺陷，但是，促进了中国经济的发展，促成了今天中国社会利益主体多元化的形成。中国目前的社会组织和官方机构不能满足利益主体多元化的需求，导致市场经济的弊端冲破经济领域进入到了政治、社会、文化等领域。当前的紧迫任务是，在国家主导下成立社会组织，让不同利益群体首先有一个简单的利益表达平台。对个人而言，在职业分工的基础上形成职业组织，便于相同职业背景的人员参加，以相同聚居环境为主的社会组织，联系具有共同生活空间的人员；这些组织都可以成为个体利益的代表者或充当问题反应渠道，同时还缓解了个体在现代社会的无助感和孤独感。对国家而言，破解了一对多的复杂局面，缓解了政府部门和人员的工作压力，同时也提高了政府工作的效率。

其次，通过社会组织培育民众的民主、法治意识。现代化的发展不仅仅表现在社会的多元化，同时也表现在社会的信息化、专业化。这就决定了公共决策的制定不能仅有政府的声音，还要有专家、社会组织、个人代表等的声音。谈判协商要求问题的表达、建议的提出要具有专业化、程序化、制度化。虽然现代社会的教育水平在不断提高，但是广大的个体还是无法做到专业化、程序化的提炼和反映问题。这就需要在国家和社会组织的引导下，民众在谈判、协商等方式下形成妥协精神和契约文化，只有让民众真正具有通过谈判和协商解决纠纷的能力，民主建设才成为可能，依法治国也才能顺利落实。国家、社会组织和个人通过协商、合作的方式解决分歧，个人通过社会组织表达自身的需求，社会组织对成员不同需求进行收集，进而参与国家公共政策的咨询和制定，国家在不同社会组织的建议下形成国家的制度政策来回应广大社会成员的需求。虽然这一时期的社会组织自我治理能力不是很完善，但正是有这样的国家监控下的“试验田”，中国民众在这里可以练习如何表达自身的诉求、如何化解利益冲突、如何实现对国家事务的监督管理。同时在这个不断磨合试错阶段，不仅可以保证中国社会的稳定，同时还可以培育民众的民主、法治意识和社会的自我治理能力，为推进国家治理体系和治理能力现代化打下坚实基础。

2.中国式法团主义发展路径

中国式国家法团主义国家治理模式缓解了社会自我治理能力不足，同时民众参与公共生活的呼声不断高涨的国家治理困境。但国家法团主义如何保障社会组织工作的独立性和社会组织的活力则成为其实效性的核心，如果国家对社会组织的干预过多则会使其成为半行政性机构，阻碍社会组织功能的发挥；如果国家完全不干预社会组织的工作，则容易导致社会组织野蛮性发展。如何既对其进行监督管理又保持其客观性、公正性和活力，成为中国借鉴国家法团主义理论需要克服的难题。这需要国家和社会组织双方的共同努力。

从国家角度来说，引导和支持社会组织的活动，进而形成与社会组织共同治理国家的局面，不仅减轻国家的重担，同时又能吸收民间智慧。

首先，将社会组织的建设和运转纳入各级政府的考核范围。中国对各级政府官员的考核有一定的指标，改革开放后，当GDP的指标被纳入考核标准后，地方政府在推动经济发展中的贡献是不可忽视的。如果将社会组织的相关内容也纳入政府官员的考核指标，各地政府官员的积极性和主动性就会被激发出来。其次，社会组织与国家权力机关的决策对接。国家倡导下的社会组织并不具备国家立法、行政、司法机构的职权，因此，如何让社会组织的建议制度化、法制化便成为难题。由于中国的央地关系，中央政府的政策一般是带有全局性的宏观政策，而具体政策的制定和执行是由地方政府根据自身实际制定的，同时中央重大政策的制定和执行也有严格的民主程序，也会征询地方的建议。虽然社会组织不是国家行政体系的一部分，但可以对具体政策的制定和执行提出自身的建议。通过参与和监督具体政策的制定和执行，进入中国的“纵向民主”系统，从而保证社会组织功能发挥的同时也有利于约束政府工作人员的不法行为。

从社会组织来说，要在国家宏观指导和实践中提高自身的自我治理能力，成长为完善的社会组织。第一，简化民众参与、退出社会组织的程序。社会组织之所以能够吸引民众的加入主要是因为它能帮助民众解决困难并将民众的诉求反映到公共政策层面。社会组织让民众切身受益，并培养出民主意识和契约精神，人们就会自愿加入社会组织，以寻求组织的力量来克服现代社会人的孤立性。中国经过40年改革开放和快速发展，人们的辨别能力都有了普遍提升，在加入和退出社会组织的程序简单的情况下，社会组织也会卖力的为人们服务以求自身能够运营下去。第二，为了对社会组织的工作和存在的必要性有一个更准确的认识，建立独立的第三方监督、考核机构，对社会组织的工作进行监督和考核。为保证监督机构的公正性，监督、考核机构的组成人员应该既非国家工作人员也非社会组织的直接工作者；或者实施考核机构的异地工作化。通过公正的监督、考核实现对社会组织的有序发展和国家支持，也促进社会组织自我完善和发展。□