制度治党：推进全面从严治党的有效路径

□ 王立峰 吕永祥

全面从严治党是“四个全面”战略布局的重要组成部分，习近平总书记对全面从严治党的推进路径作了一系列重要的论述。2014年10月，习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上第一次明确提出了制度治党的概念，并将“坚持思想建党和制度治党紧密结合作为推进全面从严治党的八项要求之一”。2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大报告中指出，“必须以党章为根本遵循，把党的政治建设摆在首位，思想建党与制度治党同向发力，统筹推进党的各项建设”。制度治党贯穿于思想建设、政治建设等全面从严治党的各个党建领域之中，是统筹构建全面从严治党系统工程的有效路径。与思想建党相比，制度治党是一个新兴的概念和重大的研究命题，亟待从理论上加以研究和回应。从制度治党的视角审视全面从严治党的内涵、发展进路以及现实问题的破解之策，势必会对推进全面从严治党实践向纵深发展有所裨益。

一、制度治党：契合全面从严治党的内在要求

对于全面从严治党的概念，学者们分别从对“全面”、“从严”和“治”的内涵进行阐释的角度进行界定。“全面”是指“思想、组织、作风、制度和反腐倡廉等治党领域的全面涉及、治党对象的全面覆盖和治党周期的全过程”*张荣臣：《关于全面从严治党内涵及对策的思考》，《人民论坛》，2015年第21期。。“‘从严’不仅是指作为政党管理手段的政党纪律的严格，而且包括党的制度体系的严密性。”*林尚立：《从严治党战略的政治学思考》，《党政干部文摘》，2000年第8期。“治”主要是指依靠制度来管党治党的方式方法。

制度治党的关键是扎紧制度的笼子并确保党员干部按制度办事，陈家喜认为：“作为政党治理的一种形式，制度治党是政党运用制度手段对党的组织、领袖和干部以及普通党员进行管理和约束，使其遵从党的组织纪律，保持对党忠诚的治理形态”*陈家喜、黄慧丹：《制度治党的概念缘起与实施路径》，《江西社会科学》，2015年第3期。。制度治党强调以稳定性、公开化、权威性的党规与国法作为管理党组织及其成员的行为规范，树立党内法规和制度的法理型权威。从类别上看，制度治党中的“制度”有着丰富的内涵和广阔的外延，不仅包括党内法规，还包括国家法律；不仅包括正式的法律和政治制度安排等“硬法”，还包括党的政策、“红头文件”等“软法”。中国特色社会主义法治体系要坚持依法治国与依规治党的统筹推动，从制度角度入手加强全面从严治党，就要不断健全以党章为核心的党内法规制度体系，不断完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。“党章为本、宪法至上”这一理念在习近平总书记在十八届四中全会提出的建设有中国特色社会主义法治国家的决定之中有着充分的体现。制度治党中的“治党”就是要实现政党治理方式从依靠领导人的个人意志来“治党”向依靠正式的法律制度规范来“治党”的转变，充分发挥党和国家制度体系的政党治理效能。具体来讲，就是以稳定性和长效性的党内法规和国家法律而非领导人的个人意志作为规范党组织及其成员的行为、调整党内关系的重要的政党治理工具，用成熟的制度规范来管党管人管事。通过加强制度建设将全面从严治党的成果巩固和升华起来，走出“人亡政息”的周期律。

全面从严治党和制度治党的内涵界定的上述特点启示我们，在分析制度治党和全面从严治党之间的关联时，应当对二者的构成要素分别进行分解，进一步在制度治党的各个特征和“全面”、“从严”和“治党”之间建立起逻辑关联。

(一)制度治党：契合全面从严治党中“全面”的内在要求

1.制度治党：契合治党领域全面涉及的内在要求

毛泽东时期，中国共产党在党管军队、民主集中制和党对政府的一元化领导等方面进行了制度建设的初步尝试。改革开放以后，邓小平更加强调制度建设的重要性，指出“制度问题不解决，思想作风问题也解决不了”*邓小平：《邓小平文选(第2卷)》，人民出版社1994年版，第328页。。进入21世纪，将制度建设融于各个党建领域之中，强调制度治党对各个党建领域的全面贯穿，成为全面从严治党的一个显著特征。从党的领导人的重要论述的角度看，2002年江泽民在党的十六大报告中指出：“一定要把思想建设、组织建设和作风建设有机结合起来，把制度建设贯穿其中”。2011年7月胡锦涛在《在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话》中指出:“必须始终把制度建设贯穿党的思想建设、组织建设、作风建设和反腐倡廉建设之中”。2017年，习近平总书记在党的十九大报告中强调，“全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中，深入推进反腐败斗争”。从制度建设实践的角度看，党的十八大以来，在习近平总书记的领导下，中共中央制定并颁布了《中共中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》、《中国共产党廉洁从政若干准则》等思想建设、作风建设领域的党内法规，《党政领导干部选拔任用工作条例》和《中国共产党党组工作条例(试行)》等组织建设领域的党内法规，《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》和《中国共产党巡视工作条例》等反腐倡廉建设领域的党内法规。制度治党对各个党建领域的涉及广度和深度进一步提升，实现了治党领域的全面涉及。

2.制度治党：契合治党对象全面覆盖的内在要求

《辞海》将“制度”定义为“要求全体成员共同遵守的、按一定程序办事的规程或行动准则”*辞海编辑委员会：《辞海》，上海辞书出版社2000年版，第223页。。从“要求成员共同遵守”这一规定可以看出，制度在适用对象上具有普遍性的特征，制度治党针对的是党员这一组织成员的共同身份，而不区分适用对象是精英、骨干还是普通党员，是隶属于党小组、党支部还是隶属于党委。从纵向上看，“在政党内部，由低到高则分布着党小组、支部、地区分部以及中央组织”*Maurice Duverger.Political Parties:Their Organization and Activity in the Modern State, Methuen Press,1954,pp.90-116.。 民主集中制是中国共产党的组织原则，“下级服从上级”、“地方服从中央”的集中逻辑塑造了中共中央的科层制权威，中共中央颁布的制度必须得到各级地方党组织和基层党组织的普遍遵守。从横向上看，中国共产党对国家政权机关和人民团体等各种“准官方”的社会组织具有高度的嵌入性，中共中央和各级地方党委制定的制度也必须得到辖区内国家机关、人民团体和国有企业等机构中的党组织及其成员的普遍遵守。制度在适用对象上所具有的普遍性特征，要求制度治党做到制度适用面前没有特权，制度约束面前没有例外，真正实现了治党对象的全面覆盖。

3.制度治党：契合治党周期全过程的内在要求

罗伯特·古丁认为制度具有稳定性的特征，“社会制度无非就是稳定有序、承载价值并重复发生的行为模式”*Robert E.Goodin.The Theory of Institutional Design, Cambridge: Cambridge University Press, 1996,pp.21.。政党制度作为政治制度的一种重要类型，处于一个国家制度体系的核心位置，更不容易受到外部社会环境变化的直接影响。“当制度之外的世界发生变化时，政治制度仍然能够产生稳定和持续的影响作用”。*Kathleen Thelen and Sven Steinmo.Historical Institutionalism in Comparative Politics.In Sven Steinmo, Kathleen Thelen, and Frank Longstreth, eds., Structuring Politics:Historical Institutionalism in Comparative Politics ,New York: Cambridge UniversityPress, 1992,pp.18.在改革开放之前，依靠政治运动的方式来管党治党是中国共产党从严治党的一个显著特征。中国共产党为了解决自身存在的思想认识不统一、领导干部腐败、官僚主义作风等问题，开展了整风运动、“三反”运动和“五反”运动等一系列政治运动，在有限的时间内取得了比较显著的效果。但是需要指出的是，在当今社会开展政治运动的环境和条件不仅早已发生改变，而且政治运动往往具有间歇性的特征，大多持续时间不长，有一个明确的起点和终点，无法保证政党治理的全天候。“虽然政治运动可能造成一种浩大的声势，但不能从根本上解决问题。或者说只能‘治标’，难以‘治本’。‘治本’需要建立健全监督制约权力的稳定制度和规范干部行为举止的长效机制。而这恰恰是政治运动所不能提供的。”*李景治：《党风廉政建设和反腐败斗争应加大“治本”的力度》，《理论与改革》，2016年第2期。与政治运动相比，制度具有稳定性和长期适用的特征，“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”*邓小平：《邓小平文选(第2卷》，人民出版社1994年版，第333页。制度治党通过不断健全党内法规制度体系，弥补了政治运动式的管党治党方式所具有的上述缺陷，实现了全面从严治党的常抓不懈和保持长效，保障了治党周期的全过程。

(二) 制度治党：契合全面从严治党中“从严”的内在要求

1.制度治党：契合保障管党治党方式严厉性的内在要求

“制度是一个社会的游戏规则，更规范的说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。”*[美] 道格拉斯·C·诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，杭行译，上海三联书店2008年版，第19页。这种制约性体现为制度对组织成员的权利和责任、奖励与惩罚等事项都做出了明确的规定。“当这些制度规范遭受违犯时，人们常常会受到某种制裁。”*Daniel Bell.The End of Ideology:On the Exhaustion of Political Ideas in the Fifties, Cambridge: Harvard University Press, 1988,pp.51.政党制度作为政治制度的一种重要类型，是由惩戒作为维持手段的规则，以纪律处分、撤职和免职等强制手段作为后盾来保障实施。与思想建党等软约束方式不同，制度治党以其强制性特征保障了治党方式的严厉性，解决了全面从严治党失之于软的问题。具体而言，《中国共产党纪律处分条例》和《中国共产党问责条例》等党内法规制度确立了党员领导干部不得任性行使权力的“高压线”，为党政领导干部行使公权力建立了“底线标准”和“禁止规范”。《中国共产党问责条例》作为全面从严治党的重要制度工具，不仅规定了检查、通报、纪律处分等轻微的问责方式，而且还规定了改组、停职检查、调整职务、责令停职、降职、免职等严厉的问责方式，并且各种严厉的问责方式之间是可以合并使用的，充分体现出我国执政党治理的规范化和严厉性的特征。

2.制度治党：契合构建管党治党的严密制度体系的内在要求

制度治党中的制度不是某一项单一的制度，而是由基本制度、具体制度和实施细则等不同层次的制度相互衔接和实体性制度、程序性制度、保障性制度和监督与问责制度等不同类型的制度相互配合构成的一个健全的制度体系。*王立峰、吕永祥：《新制度主义政治学视角下制度治党的现实梗阻与发展进路》，《河南社会科学》，2017年第7期。党的十八大以来，在习近平总书记“制度治党”与“依规治党”思想的指导下，中共中央先后颁布或修订了《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党问责条例》和《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》等一系列重要的党内法规和制度。除此以外，中共中央还颁布了《中国共产党党内法规制定条例》这一党内“立法法”，对党内法规的制定权限、制定原则、规划与计划、起草、审批与发布、适用与解释、备案、清理与评估等作出了明确规定，从此党内法规制度体系的健全与完善步入了快车道。党内法规制度体系的日益健全与完善，初步实现了“将权力关进制度的笼子里”的目标，大大提高了权力与监督体系的闭合性和有效性，在很大程度上解决了全面从严治党失之于宽、失之于松的问题。

(三)制度治党：契合全面从严治党中“治党”的内在要求

1.制度治党：契合实现政党治理方式现代化转型的内在要求

“现代政党治理的方式多种多样，可以使用刚性的法规和制度，亦可以依赖于超凡魅力的精英和领袖，也可以遵循道德教化或者意识形态宣传。”*陈家喜、黄惠丹：《论政党治理视域中的全面从严治党》，《社会主义研究》，2016年第3期。对于世界范围内成熟的现代政党而言，政党制度化是一个普遍的发展方向，制度治党是现代政党治理方式的重要标志。制度治党的实质是政党制度化，政党制度化的一个重要衡量指标就是“政党的法定规范与其真实的权力结构之间的一致程度”*[意]安德鲁·帕尼比昂科：《政党：组织与权力》，周建勇译，上海世纪出版社2013年版，第66页。。在建国之初制度和法制建设尚未成熟的很长一段时期，政党领袖扮演着克里斯玛型权威的角色，其政治权力往往难以受到党内法规的有力约束。改革开放以后，中国共产党汲取了忽视制度建设的弊端，逐渐认识到民主和法制建设的重要作用，立足于通过加强制度和法制建设来塑造和维系党内法规制度的法理型权威。具体来讲，中国共产党建立健全了任期制度和领导干部退休制度、民主集中制的决策制度和决议规则，“逐渐具备了权力享有的非人格化、权力行使按照规则和程序进行和权力关系被整合进秩序之中等权力制度化的条件”*[美]贾恩弗朗哥·波齐：《国家：本质、发展与前景》，陈尧译，上海世纪出版社2007年版，第3页。。在上述制度建设的影响下，人格化的政治权力和人身依附关系逐渐被制度的法理型权威所取代，政党治理方式实现了从传统向现代的转变。

2.制度治党：契合体现依规治党的治党思维的内在要求

区别于传统社会的人治方式，依法治国是现代国家具有共识性的基本治国方略。中国共产党深度嵌入国家政权之中，执政党的意志经过人大机关的法定程序能够转化为国家意志，党内法规和国家法律具有内容上的高度一致性，在形式上两者统一于中国特色社会主义法治体系的整体框架之中。依法治国是中国共产党治国理政的基本方略，依规治党是中国共产党管党治党的基本方略，党的十九大报告指出，要坚持“依法治国和依规治党有机统一”，并将之作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略的重要内容。我国的党政领导干部具有交叉任职的特点，依法治国的方略很早就已经提出，政府官员在全面推进依法治国和建设法治政府过程中培养的法治思维和法治方式同样适用于他们以党员领导干部的身份所实施的党内履职行为。依法治国的治国方略反映到政党治理的方式上，就是要将依规治党作为管党治党的主要方式，推动党员领导干部既要模范遵守国家法律，更要严格贯彻执行宪法和法律，自觉树立尊法、守法、用法和护法的法治理念。积极推行制度治党，有助于树立党内法规和国家法律在规范党组织和党员的行为、协调党内各主体之间的关系等方面的权威地位，通过塑造党内法规和国家法律的法理型权威和培育遵纪守法的制度文化，来培育党员领导干部依规治党的管党治党思维。

二、制度治党：贯穿于全面从严治党的各历史阶段

从侧重于强调思想建党向重视制度建设转变，再到明确提出“制度治党”的新要求，反映出中国共产党全面从严治党思想发展演变的历史脉络。制度治党是贯彻于全面从严治党不同历史发展阶段的一条主线，是对现阶段强调将思想建设、作风建设、组织建设和反腐倡廉建设贯穿于制度建设之中的党建新举措的理论概括，指明了全面从严治党的发展进路。

(一)毛泽东时期：制度建设的萌芽阶段

在新民主主义革命时期，严峻复杂的军事政治局势使得中国共产党无暇进行大规模的制度建设，再加上缺乏制度建设的相关经验，“思想建党成为毛泽东党建思想的显著特点”*张书林：《思想建党与制度治党：目标任务与耦合生态》，《学习与实践》，2015年第11期。。1942年5月，毛泽东在延安文艺座谈会上针对很多党员组织上已经入党但思想上尚未入党的问题，将思想建党作为从严治党的主要手段，指出:“掌握思想教育，是团结全党进行伟大政治斗争的中心环节”*毛泽东：《毛泽东选集(第3卷)》，人民出版社1991年版，第1094页。。思想整风、政治运动和意识形态宣传成为当时中国共产党解决党内存在的官僚主义作风、腐败等问题的主要方式。虽然毛泽东时期中国共产党在党管军队、党委制和党对政府的一元化领导等方面进行了制度建设的初步尝试，初步明确了民主集中制的内涵，但是制度建设的重要性并没有得到足够的重视。1956年以后，因为反右运动扩大化等政治运动的频繁开展，党的制度化进程被迫中断，已经建立的各项制度规范也大多陷入停顿或瘫痪之中。

(二)邓小平时期：重视制度建设的阶段

改革开放之后，邓小平汲取了中国共产党忽视制度建设的沉重教训，指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要”*邓小平：《邓小平文选(第2卷)》，人民出版社1994年版，第328页。。在此思想的指导下，中国共产党开展了卓有成效的制度建设。1982年2月，中共中央颁布了《关于老干部退休制度的规定》，废除了领导干部职务终身制，建立了干部退休制度。1982年9月，党的十二大在邓小平同志的领导下建立了集体领导和个人分工负责相结合的制度，民主集中制得到进一步的发展。1987年中央纪律检查委员会制定并通过了《关于对党员干部加强党内纪律监督的若干规定(试行)》，党内监督的制度体系处于不断健全之中。需要指出的是，虽然邓小平高度强调了制度建设的重要性，但是此时的“制度建设”并不完全等同于“制度治党”，从制度在政党治理过程中发挥积极作用的环节来看，此时的“制度建设”主要着力于解决“无制可依”的问题，凸显的是“建章立制”这一制度制定环节，制度执行、对制度执行情况的评估、反馈和问责等制度运行环节在政党治理中的作用尚未得到足够的重视。除此以外，从“制度建设”在党建体系中的地位来看，此时的“制度建设”也并没有成为一个独立的党建范畴并上升到与思想建设、作风建设和组织建设并列的全面从严治党的关键支柱的地位。更为重要的问题是，为了实现经济现代化的目标，当党内面临着关于经济改革和政治制度创新的思想分歧时，邓小平是凭借自己的克里斯玛型权威，“以一种非制度化的方式来推动党的制度化进程的”*Shirk S.L..The Political Logic of Economic Reform in China, University of California Press, 1993,p.323.。由此可见，此阶段制度的法理型权威还没有树立起来，制度还没有上升到政党治理的根本方式的重要地位。

(三)江泽民和胡锦涛时期：“制度建设”作为全面从严治党的关键支柱的阶段

江泽民和胡锦涛继承和发展了邓小平重视制度建设的思想，制度建设在从严治党总体布局中的重要性日益提升。改革开放促进了经济的迅速发展，同时也间接诱发了官员腐败、官僚主义作风等一系列问题，但是意识形态运动和思想整风等传统的思想建党方式并未有效地解决上述问题，从严治党需要寻找新的工具。中国共产党转而通过加强党内监督制度、反腐倡廉制度等党内法规制度体系的建设来解决上述问题。《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则(试行)》、《关于实行党风廉政建设责任制的规定》等党内法规的颁布，大大提高了从严治党的效果。2002年江泽民在党的十六大报告中指出：“一定要把思想建设、组织建设和作风建设有机结合起来，把制度建设贯穿其中。”“制度建设”作为一个独立的范畴，被上升到与思想建设、作风建设和组织建设并列的全面从严治党的关键支柱的重要地位。

(四)习近平时期：制度治党的新阶段

2014年10月，习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上第一次明确提出“制度治党”的概念，2016年10月党的十八届六中全会公报将“坚持思想建党和制度治党紧密结合”作为全面从严治党的重大战略部署，制度治党在全面从严治党系统工程中的地位不断提升。党规党纪是中国共产党进行制度治党的重要依据。2015年10月8日，习近平总书记指出：“我们现在要强调的是扎紧党规党纪的笼子”。王岐山同志也曾强调：“把权力关进制度的笼子，首先要扎牢党规党纪的笼子。”制度有国家法律制度与党内法规制度之分。凸显党规党纪笼子，体现了纪法分开、纪严于法、纪在法前的新要求。2016年12月，习近平总书记作出重要指示强调：加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策。我们党要履行好执政兴国的重大历史使命、赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利、实现党和国家的长治久安，必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。要按照十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会部署，认真贯彻落实《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》，以改革创新精神加快补齐党建方面的法规制度短板，力争到建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系，为提高党的执政能力和领导水平、推进国家治理体系和治理能力现代化、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力的制度保障。

习近平总书记的“制度治党”思想与以前党的历代领导人的制度建设思想的区别体现在以下两个方面：一是旗帜鲜明地提出，中国特色社会主义法治最根本的原则就是坚持中国共产党的领导下的法治，党内法规建设是中国特色社会主义法治的应有之义，执政党的依法执政和治国理政就是“制度治党”；二是制度治党的实质是政党制度化，“政党制度化不仅包括组织结构的制度化和决策自主性的结构层面，还包括‘价值输入’和具体化的态度层面”*Vicky Randall, Lars Svasand.Party Institutionalization in New Democracies,Party Politics,Vol.8,No.1,2002,pp.5-29.。与以往“制度建设”概念侧重于制度供给与制度执行两个层面不同，制度治党没有仅仅停留在制度制定和制度执行这两个层面，制度文化的培育和制度权威的维系是其中更为重要的内容。制度治党强调以制度的法理型权威取代党员领导干部的人格化权威，契合依规治党的治党思想，指引出全面从严治党的发展方向。

三、制度治党：破除全面从严治党现实障碍的有效路径

(一)制度治党：治理党内权力腐败问题的有效路径

党的十八大以来，虽然党和国家加大了党风廉政建设的力度，反腐败斗争也取得了较为显著的效果，但是正如党的十九大报告所指出的那样：“当前，反腐败斗争的形势依然严峻复杂”，党员领导干部贪污腐败的问题仍旧时有发生。党员领导干部贪污腐败作为一种滥用权力的现象，对深入推进全面从严治党的系统工程带来了严重的危害。党员领导干部的腐败行为不仅会影响到中国共产党在民众心目中的人民公仆形象，背离了中国共产党全心全意为人民服务的执政宗旨，而且还会对腐败官员所在的党组织特别是其周边的党员产生反面的示范效应，增加中国共产党全面从严治党的难度，严重时甚至会影响到民众对中国共产党实行全面从严治党战略的信心。习近平总书记在党的十九大报告中指出，“人民群众最痛恨腐败现象，腐败是我们党面临的最大威胁”。当前我国的反腐败斗争形势依然严峻复杂，腐败治理的有效策略应当从对腐败成因的深入分析中去寻找。在制度反腐理论看来，经济转轨和制度建设初期存在的法律和制度体系的漏洞是导致某一领域腐败现象频繁发生的制度根源。“腐化乃是缺乏有效的政治制度化的一种表征”*[美] 塞缪尔·P·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，三联书店1989年版，第53页。，从腐败产生的制度根源出发，解决党内权力腐败的问题应当采取制度反腐的治本之策。制度反腐正是制度治党在反腐倡廉领域的具体运用，充分发挥了“将权力关进制度的笼子里”的腐败治理效能。

首先，制度治党有助于铲除产生腐败机会的制度土壤，发挥预防腐败的作用。“腐败机会是腐败行为发生的必要条件之一，它产生的主要原因是制度空白、相关制度之间缺乏配合、制度缺乏约束力等制度缺陷。”*程文浩：《预防腐败》，清华大学出版社2011年版，第45页。鉴于此，构建“不能腐”的有效机制，需要制度治党的积极配合，制度治党通过不断健全和严密党内法规制度体系，逐渐减少执政党内部产生腐败机会的制度土壤，日益扎紧“不能腐”的制度笼子。具体而言，第一，制度治党通过制度建设和制度创新等方式填补制度空白、解决政党治理过程中出现的无制可依的问题。为解决习近平总书记所提出的“牛栏关猫”的问题，中国共产党必须不断加大党内法规和制度建设的步伐，不断严密管党治党的制度笼子。第二，制度治党通过基本制度、具体制度和实施机制等不同层次的制度的同向发力，通过实体性制度、程序性制度、保障性制度和监督与问责制度等不同类型的制度的相互配合，构建起日益严密的制度体系，减少了相关制度之间缺乏配合而产生的腐败机会。正如习近平总书记所说：制度治党“既要有实体性制度，又要有程序性制度，既要明确规定应该怎么办，又要明确违反规定怎么处理”，要“注重实体性规范和保障性规范的结合和配套，确保针对性、操作性、指导性强”。*习近平：《习近平谈治国理政》，外文出版社 2014年版，第 379 页。第三，制度治党通过提高制度内容的可操作性和制定详细具体的制度实施细则，提高了制度的执行力，切实发挥制度对权力主体的约束作用。“制度不在多，而在于精，在于务实管用，突出针对性和指导性。”*习近平：《在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话》，《人民日报》，2014年10月9日。提高党内法规和制度的可操作性和详细性，有助于为党员和党员干部提供明确具体的行为规范，为监督和约束他们的行为提供切实有效的制度依据。

其次，制度治党能够提高腐败主体的腐败成本，发挥惩治腐败的作用。在理性选择理论看来，政府官员也具有“经济人”的一面，他们是否从事腐败行为主要取决于自身对腐败行为的预期收益与成本进行理性算计的结果。从成本收益分析的角度看，“腐败行为被发现率较低和腐败行为受惩处的概率和力度太小等腐败成本太低的问题是腐败现象发生的重要原因”*Arvind K.Jain.Corruption:A Journal of Economic Surveys，Vol.15,No.1,2001,pp.71-121.，在腐败预期收益相对稳定的情况下，提高政府官员的腐败成本是腐败治理的一项重要策略。从提高政府官员的腐败成本的角度看，制度治党能够通过党务公开制度建设提高党内腐败行为的被发现率，通过纪律检查体制改革和国家监察体制改革提高党内腐败行为被惩罚的概率和力度。具体而言，一方面，党务公开制度保障了党员的知情权和监督权，提高了党内权力运行过程的透明性和政治决策结果的公开性，在一定程度上解决了党员和党员干部、党员和党组织之间的信息不对称问题，有利于及时地发现各种腐败线索和证据，提高腐败行为被发现率。另一方面，从党的纪律检查体制的角度看，党的纪律检查机关实行的双重领导体制容易导致它在立案、侦办和定罪量刑等环节上受到同级党委的干涉，这是造成党员领导干部的腐败行为被发现的概率和力度偏小的重要原因。针对上述问题，党的十八大以来中国共产党实施了“一案双报告”、“三个以上级为主”等一系列纪律检查体制改革，在地方各级纪委书记的选拔任用和重大腐败案件的调查处置上更强调发挥上级纪检机关的作用，这些制度改革大大提高了党的纪检机关运行的垂直性和独立性，有利于减少来自同级党委的不良干预，从而更有效防止瞒案不报、大案小报、重案轻处等情况的发生，大大提高了腐败行为被惩处的概率和力度。从国家监察体制改革的角度看，为解决原纪检监察体制中存在的监察范围过窄，行政监察机关缺乏丰富的强制监察手段和党的纪检机关的“双规”措施适法性不足等问题，国家监察体制改革赋予新成立的监察委员会监督、调查和处置等监察职权，整合了原行政监察机关、预防腐败局以及检察院的反贪反渎等部门的反腐败职能，赋予监察委员会查询、冻结、留置和扣押等12项监察强制手段，对于提高腐败案件调查的有效性和腐败分子处置的威慑性具有重要的作用，大大提高了腐败分子被发现的概率和被惩处的力度。

(二)制度治党：治理党内思想建党成效不彰问题的有效路径

重视思想建党是中国共产党的一个显著特征，从毛泽东时期的思想整风运动，到邓小平时期的反对资产阶级自由化运动，再到习近平时期的“三严三实”和“两学一做”活动，思想建党的传统一直被中国共产党所继承和发展，成为全面从严治党的一种主要方式。习近平总书记在党的十八大报告中进一步强调，“思想建设是党的基础性建设”。需要指出的是，虽然思想建党在统一党内的思想、规范党员行为、调整党员之间的关系等方面发挥了积极的作用，但是现阶段的思想建党工作仍旧存在着一定的问题，党的十九大报告指出，“党内存在的思想不纯、组织不纯、作风不纯等突出问题尚未得到根本解决”，一个典型的表现就是一些党员领导干部理想信念缺失和宗旨意识淡薄的问题仍旧存在。思想建党工作之所以存在上述问题，与思想建党与制度治党相结合存在薄弱环节密切相关。由于思想建党诉诸的对象是人的主观世界改造，其作用的发挥依托于人的道德自律和思想政治觉悟，因此思想建党具有软约束的特征，依靠纯粹的道德说教和思想教育行动难以对不遵守党的思想路线的党员实施有强制力的惩罚，思想建党的成果难以得到保障。除此以外，一些党员干部由于知识结构和思维惯性等原因对思想建党和制度治党相结合的重要性缺乏充分的认识，对思想建党和制度治党相结合的衔接机制缺乏积极的探索，片面强调思想建党而忽视其他从严治党方式的配合，结果导致全面从严治党失之于软、失之于宽、失之于松。

基于制度治党与思想建党之间相互配合和相辅相成的互补关系，2014年10月，习近平在党的群众路线教育实践活动总结大会上指出：“从严治党靠教育，也靠制度，二者一柔一刚，要同向发力、同时发力”。2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大报告中指出，“必须以党章为根本遵循，把党的政治建设摆在首位，思想建党与制度治党同向发力，统筹推进党的各项建设”。制度治党能够有效弥补思想建党自身的局限，它在提高思想建党成效上的积极作用，主要体现在以下两个方面：

首先，制度治党将思想建党的成果以制度的形式固定下来，并以制度的强制性为后盾保障其得到贯彻执行，有利于解决全面从严治党失之于软、失之于松的问题。党的十八大以来，中共中央和各级地方党委先后开展了“两学一做”、“三严三实”等一系列群众路线教育实践活动，着力于提升党员特别是党员领导干部的思想认识水平和政治道德素质，引导他们树立坚定的社会主义核心价值观念和远大的理想信念。这些思想政治教育活动虽然在短期内取得了一定的成果，但是思想建党的成果在思想政治教育活动结束之后往往面临着难以长久保持的困境。与思想建党主要依靠受众的自律和内化来巩固思想建党的成果不同，制度治党是党的意志的法规化和制度化，它是对思想建党的内容及其成果的外在化和具象化表达，能够依靠自身所蕴含的权力义务条款和奖惩机制使受众主动或被动地执行相关的制度规定，从而有效地保障思想建党的成果的长期性和长效性。以制度治党的刚性约束和思想建党的软约束相互配合，可以在一定程度上解决全面从严治党失之于软、失之于松的问题。基于此，习近平总书记强调：“思想教育要结合落实制度规定进行，抓住主要矛盾，不搞空对空。要使加强制度治党的过程成为加强思想建党的过程，也要使加强思想建党过程成为加强制度治党的过程”。*中共中央文献研究室编：《习近平总书记重要讲话文章选编》，中央文献出版社2016年版，第171-172页。

其次，制度治党是一种具有具体性和针对性的行为机制，思想建党和制度治党相结合能够有助于解决全面从严治党失之于宽的问题。思想建党的目标就是通过提高党员的思想政治水平和道德素养，来更好地指引和约束党员的行为，它事实上起到一种行为约束机制的作用。但是理想信念、价值原则和道德规范作为思想建党中“思想”的主要内容，往往具有一定的抽象性和模糊性，这种情况容易导致全面从严治党因为缺乏明确具体的行为规范而失之于宽。与之相比，制度治党往往依托于制度本身所具有的明确具体的权利与义务条款，对党员行为的内容和边界做出清晰的规定。例如，《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》对党员领导干部的良好标准和正面行为进行了详细的列举，树立了党员领导干部行为的“高线”；而《中国共产党纪律处分条例》对党员领导干部的负面行为及其处分进行了详细的列举，树立了党员领导干部行为的“底线”，两者从一正一反两个方面全方位地构建了党员领导干部的行为约束机制。以制度治党的具体性和明确性配合思想建党的原则性和抽象性，可以在一定程度上解决全面从严治党失之于宽的问题。□