权利、机会、规则：当下中国共享发展现状的多纬审视

李贤利

（山东省济南市人民政府，山东 济南 250099）

新中国成立以来，特别是改革开放40年来，我们党领导全国各族人民，大力解放和发展生产力，经济发展日新月异，社会进步突飞猛进，文化事业繁荣兴盛，民生福祉大幅提升，人民温饱问题基本解决，人民生活总体上实现了小康。但当前我国社会发展不平衡不充分的问题依然十分突出，“社会上还存在大量有违公平正义的现象”，特别是“在共享改革发展成果上，无论是实际情况还是制度设计，都还有不完善的地方”，既不能满足人民群众多元化多层次的物质文化生活需求，也不能满足人民群众对于社会主义民主法治、公平正义、生态环境等方面的需求，在当前人民群众的“公平意识、民主意识、权利意识不断增强，对社会不公问题反映越来越强烈”的背景条件下，解决不好这些问题，不仅会影响人民群众对中国特色社会主义的信心，而且影响社会的和谐稳定，必须引起高度重视。

一、共享发展的权利不平等问题

权利平等是社会主义的核心价值追求。马克思曾经指出:“工人阶级的解放斗争不是要争取阶级特权和垄断权，而是要争取平等的权利和义务,并消灭任何阶级统治。”当前，在中国特色社会主义改革发展中，出现了一些人民群众基本权利受损问题，侵蚀了社会主义制度的公平性、正义性和合法性，突出表现在以下几个方面：

（一）政治权利不平等，人民群众难以共享中国特色社会主义政治文明

一是政治民主权利不平等。党的民主集中制贯彻执行不力，一些党员干部的“特权思想、特权现象还是比较严重的”，封建社会那种封妻荫子，一人得道、鸡犬升天等特权思想还有不小市场。二是政治选举权利不平等。一方面，占人口绝大多数的农民，政治参与意识、意愿和能力极为不足，无法直接通过政治选举获得直接参加国家各项管理活动的权力，只能依赖人大代表行使政治权利；另一方面，一些别有用心的人，践踏了人民群众自由平等的选举权利，明目张胆地通过权色、权钱、权权交易等不正当手段获得人大代表资格，不仅破坏了人大代表的合法性，亵渎了人大代表的神圣形象，损害了人民代表的公信力；而且破坏了人大代表制度的公正公开，危害了社会主义民主政治，挑战中国特色社会主义政治制度底线。三是政治协商权利不充分。中国共产党领导下的多党合作与政治协商制度，客观存在着信息不充分、地位不平等、联系不紧密、协商结果转化难等诸多问题，没有充分行使好民主监督功能。四是政治自治权利发展不平衡。广大人民群众在基层自治中的民主决策、民主管理和民主监督的权利还未得到充分落实，一些地方的民生实事项目由于缺乏民意基础和民众参与而无法获得群众认可，甚至出现了“政府买单，百姓骂娘”的现象，将“民生”变成了“民怨”。

（二）经济权利不平等，人民群众难以共享中国特色社会主义物质文明

在生产领域，突出表现为农民工劳动和休息的权利不平等。国家统计局发布的历年农民工监测调查报告显示：2009年到2016年，外出农民工与雇主或企业劳动合同签订率分别为42.8%、42%、43.8%、43.9%、41.4%、41.4%、39.7%、38.2%；本地农民工劳动合同签订率分别为33.2%、33.3%、31.7%、31.4%，基本呈下降趋势；拖欠农民工工资问题一直没有得到彻底解决，损害了农民工本人的合法权益。在分配领域，突出表现为城乡居民收入分配权利的不平等。一是初次分配不平等，城乡居民收入在国民收入分配中的比值长期偏低，劳动报酬在初次分配中的比值长期偏低；二是再分配严重不公，国家税收制度调节功能不强，公共财政投入总体不足、分配不均，导致城乡居民之间、区域之间、行业之间的收入差距呈现扩大态势，使得基尼系数自1994年基本处于高位警戒状态。在交换领域，突出表现为生产要素使用权利的不平等。一是农民的农产品自主定价权益不充分。1953—1986年间，国家对农产品实行统购统销政策，通过工农产品间的价格“剪刀差”为工业生产汲取了大量的农业剩余；1986年后，国家对粮食、棉花和油料等少数重要的农产品和与人民生活密切相关的重要农产品实行政府指导价，农民仍然无法自主掌握农产品的定价权，“丰产不丰收”的情况频频发生。二是农民的农业生产要素权益不平等。农村集体土地与城镇国有土地同地不同权的问题相当突出，农村集体土地征收征用补偿标准过低的问题引发大量矛盾和纠纷。在消费领域，主要表现为人民群众基本生活水准权利的不平等。截至2016年底，全国农村贫困人口还有4335万人，特别是西藏、四川省藏区、南疆四地州、四川凉山、云南怒江、甘肃临夏等6个深度贫困地区的深度贫困人口，吃穿等最低生理需求无法满足，住行等基本生活保障严重滞后，因病致贫、因病返贫等问题极为突出，无法过上体面的、有尊严的生活。

（三）文化权利不平等，人民群众难以共享中国特色社会主义精神文明

一是基本公共文化权利保障缺位。公共文化事业经费占国家财政比重长期维持在0.37%—0.52%之间，2000年以来始终徘徊在0.4%左右，占GDP比重更低，影响了文化事业发展的速度和质量；其中，群众文化事业的支出更是少之又少，在整个文化事业费支出中的比例长期维持在20%以内，投入严重不足。二是基本公共文化权利共享错位。广大的县及县以下地区文化事业经费占比长期维持在30%以下，2010年以来始终没有超过50%；特别是地处贫困地区、边疆地区、民族地区的县（市）乡（镇）村（居），公共文化建设经费短缺，基础设施匮乏，器材设备陈旧。三是特殊群体公共文化服务权利缺失。农村公共文化服务日渐式微，文化服务形式陈旧、内容单一，文化供给粗放，农民娱乐活动基本上就是看电视；孤寡老人、残疾人、未成年人、进城农民工等弱势群体文化供给匮乏，自由参加群众性文化、艺术、娱乐活动的需求难以得到有效满足。四是传统文化传承发展权利面临挑战。随着改革开放的不断深入和对外交往的日益增强，一些地方地域和民间民族的特色语言文字、饮食服饰、歌舞戏曲、节庆活动、村寨民居等传统文化遭遇前所未有的挑战，有的甚至濒临消失或灭绝。

（四）社会权利不平等，人民群众难以共享中国特色社会主义社会文明

一是健康权利保障不充分。公共卫生资源投入不足、总量偏低，城乡居民看病难看病贵，无法享受基本的公共卫生服务；卫生资源配置很不均衡，农村人均卫生费用远远低于城市人均卫生费用，农村贫困人口中因病致贫比例从2015年的42%上升到了2016年的44%；公共卫生服务能力差异较大，农村每万人口拥有的医院和卫生院床位、卫生技术人员与城市有较大差距，基层卫生技术人员专业素质偏低，服务能力十分薄弱,无法满足人民群众日益增长的求医治病需求。世界卫生组织发布的《2000年世界卫生报告》显示,中国卫生负担公平性排在第188位，在全球191个国家中倒数第4。二是社会保障权利不充分。社会保障支出占国家财政支出比重偏低，保障项目偏少，保障水平不高，制约了人民群众共享社会发展成果的质量。社会保障尚未实现全覆盖，一些灵活就业人员、新业态从业人员和小微企业职工参保率低，部分群众未纳入养老保险体系，无法保障人民群众共享社会保障权益；地区之间、城乡之间、部门之间、行业之间社会保障待遇差距犹存，无法保障人民群众平等享受社会保障权益；社会养老资金支付压力趋大，部分省市养老基金收不抵支，在职职工缴费负担过重，无法保障人民群众持续享受社会保障权益。三是受教育的权利保障不充分。截止2016年底，全国学前教育毛入园率77.4%，入园难入园贵的问题没有得到充分解决；九年义务教育巩固率93.4%，一些民族地区和偏远山区、贫困地区的学生自愿失学；高等教育资源配置不均问题十分突出，一些人口大省和高考大省的高考录取率处于较低水平，中西部地区三四线小城市、小城镇和广大农村的考生在高校自主招生、高考保送、高招加分中处于劣势地位，被名牌大学录取的比例持续走低，无法保障每个孩子都能接受公平而有质量的教育。

（五）环境权利不平等，人民群众难以共享中国特色社会主义生态文明

一是环境权利保障不充分。我国宪法目前尚无关于公民环境权利和义务的明文规定。2015年1月1日起施行的新《环保法》首次以法律的形式确认了公民获取环境信息权、参与环境保护权和监督环境保护权，但相关规定缺乏配套的实施细则、操作办法和业务流程、救济保障，具体效果仍待进一步观察。二是环境权利保障不到位。一些地方政府重经济发展轻环境保护，甚至以牺牲生态环境为代价，换取一时一地的经济利益；一些企业粗放生产、粗放经营、粗放排放问题十分突出，严重破坏人类生存环境；一些农民环保观念淡漠，缺乏主动参与和积极维护生态环境的思想意识。三是环境权利保障不平衡。我国的生态脆弱区分布面积比较大、类型比较多、表现比较明显，且大多处于经济相对落后和人民生活贫困区，地质灾害频发，“十年一大灾、五年一中灾、年年有小灾”，生态保护压力巨大。

二、共享发展的机会不平等问题

习近平总书记强调，当今我国社会共享发展不充分不平衡，不是由于人的劳动能力问题造成的，而是由于改革过程中机会、资源、权力分配不公等因素造成的，党内那些既得利益集团“宁愿抱残守缺，极力阻挠和消极应对改革，……搞自我消化、自我评议、自我总结，外面的人进不来，里面的人出不去，把改革旗子当作了老虎皮，不让人民群众说话和评价，也不让群众参与”，挤占了人民群众表达需求和决策参与机会。

（一）政治参与机会不平等

突出表现为“两少”：一是基层群众政治参与机会少。各级人大代表特别是省级以上人大代表中，来自生产一线的农民、工人、知识分子等人大代表比例长期偏低，直接或间接影响政治决策的机会少；一些党政干部和企业家甚至以工人、农民或者科学技术人员的身份获得代表提名，挤占了基层群众当选代表的机会。二是女性政治参与机会少。世界经济论坛《2016年全球性别差距报告》显示：在政治参与和机会平等方面，中国在全部144个国家性别平等排名中位列第74位，不平等问题比较突出。中国第十二届全国人大代表（2013年）、第十二届全国政协委员（2013年）、中国共产党十八大代表（2012年）中，女性占比分别为23.4%、17.8%和22.95%，并且大都局限于文化、教育、卫生、妇女等狭小领域。党的十九大（2017年）共计选举产生女性党员代表551名，占24.1%；女性中央候补委员20名，占比12%；女性中央委员会委员10名，占比0.42%；女性中央政治局委员1名，占比4%；没有女性入选中央政治局常委最高决策层。女性参政议政空间仍待增加。

（二）经济参与机会不平等

突出表现为“四少”：一是女性经济参与和机会少。世界经济论坛《2016年全球性别差距报告》显示，在经济参与和机会平等方面，中国在全部144个国家性别平等排名中位列第81位，不平等问题比较严重；智联招聘《2017中国女性职场现状调查报告》显示，22%的女性认为就业过程中存在严重的性别歧视，比男性高出8个百分点。二是非市场主体经济参与机会少。非公市场主体被严格限制进入关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，在获取生产要素、参与市场竞争、接受法律保护等方面难以享受与国有企业同等机会。三是农民经济参与机会少。计划经济时期，农民被国家人为地限定于农村和农业，被剥夺了自由平等参与城市经济的机会；改革开放后，公共财政资金和金融资本的工业化、城市化偏好，剥夺了农村经济发展的先机；大量农村剩余劳动力向城镇转移，一定程度上削弱了农村农业的发展机会。四是老少边穷地区经济参与机会少。深度贫困地区地理位置偏远、资源贫乏，发展产业欠基础、少条件、没项目，缺乏经济参与机会；深度贫困的残疾人、孤寡老人、长期患病者以及部分教育文化水平低、缺乏技能的贫困群众，没有经济参与能力。

（三）文化参与机会不平等

突出表现为“三个不足”：一是人民群众参与公共文化建设管理的机会严重不足。一些地方罔顾人民群众满意不满意、高兴不高兴、答应不答应，一味搞图书馆、文化馆、剧场剧院等高大上的文化设施建设，忽略了公共文化场所和文化设施经营管理，一些地方文化设施有效利用率不高。二是人民群众参与公共文化生产创作的机会严重不足。人民群众在文化生产创作中的主体地位没落，未得到应有重视和待遇；部分民族民间文化重视不够、投入不足、人才匮乏，内容滞后于时代发展，产业化程度低，发展空间狭小，发展前景渺茫，丧失了发展机会；部分专业人士、高知精英人士创作的文化产品高精尖、假大空，文化表达主题远离基层，文化表达主角远离群众，文化表达方式远离生活。三是人民群众共享公共文化服务的机会严重不足。革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的老年人、未成年人、农民工、残疾人、留守妇女儿童、生活困难群众等特殊群体受主客观因素的限制，顺利获取基本公共文化服务资源的机会不多、数量不足、质量不高。

（四）社会参与机会不平等

突出表现为普通民众特别是弱势家庭子弟、农村子弟纵向流动的成本越来越高、道路越来越窄、空间越来越小。社会热议的“官二代”“富二代”“贫二代”“红二代”等现象，体现了人民群众对于社会分层的高度关注；“仇富”“仇官”等问题，反映了普通大众对社会分层的强烈抗争；“读书无用论”“寒门难出贵子”等言论，反映了弱势群体对于社会分层的消极情绪。北京师范大学收入分配研究院有关研究报告显示：2010—2014年间，只有1.1%的中等收入群体成功晋级高收入阶层，20%的低收入者晋级中等收入群体；而中等收入群体中则有39.3%的个体收入水平向下偏移，中低收入者正向流动极为艰辛。特别是深度贫困地区，长期封闭，同外界脱节，社会文明程度依然很低，很多人不学汉语、不识汉字、不懂普通话，大孩子辍学带小孩，安于现状，自动放弃了社会参与机会。

（五）环境保护参与机会不平等

各级环境保护行政主管部门习惯于服从领导命令，执行上级决定，忽视了生态文明建设和环境友好型社会建设的宣传教育工作，组织推动社会公众和社会组织参与环境保护工作不力，客观上使得人民群众关于环境保护的知识储备不足、沟通渠道不畅、信息闭塞滞后，参与环境保护决策机会不多。一些经济落后地区和绿色生态地区在GDP大棒的指挥下，被迫承接先进地区、发达地区已经淘汰的落后的产业和技术，导致环境污染严重、生态系统退化，浪费了生态建设的大好机会。当代人对现有资源的过度攫取以及对生态环境的破坏，剥夺了子孙后代本该享有的文明生态的机会。

三、共享发展的规则不平等问题

制度是社会主义公平正义的重要保证。应该看到：当前，“中国特色社会主义制度是特色鲜明、富有效率的”，但与我国经济社会发展强劲势头相比，与人民群众对美好生活的向往与追求相比，与日趋激烈的国际综合实力竞争形势相比，与实现国家长治久安的根本要求相比，“还不是尽善尽美、成熟定型的”，有些制度“形同虚设”，成为“稻草人”，“形成破窗效应”，为一些人提供了寻租、搞腐败的机会，“甚至成为制约我们发展和稳定的重要因素”。一些人利用制度上的漏洞和缝隙来谋取私利、中饱私囊，侵害了群众利益，加大了贫富差距和社会不公。

（一）政治规则不平等

习近平指出，“我们的民主法治建设同扩大人民民主和经济社会发展的要求还不完全适应，社会主义民主政治的体制、机制、程序、规范以及具体运行上还存在不完善的地方，在保障人民民主权利、发挥人民创造精神方面也还存在一些不足”。一是人民普选没有实现。城乡按不同人口比例选举人大代表的问题，自1953年我国第一部选举法实施以来长期存在，这样的选举制度是“不够完备的”，“因为它还没有实行完全普遍的、平等的、直接的、秘密的选举”。2010年修改选举法，虽然实现了城乡按相同人口比例选举人大代表，落实了公民的宪法平等权，但仍然没有从根本上保障城乡居民100%选举权的实现。二是代表直选没有完全实现。当前，全国人大代表和省级、设区的市、自治州人大代表选举还不是完全直接的，选举法需要更为精细化的制度设计。三是随时罢免尚不完善。随时罢免是马克思和恩格斯倡导的选举民主的主要手段。我国的人民代表大会制度，理论上也规定了罢免制度，但实际操作中仍然存在着罢免理由宽泛、法律程序严格、启动门槛过高等问题，难以发挥有效作用。

（二）经济规则不平等

习近平指出：当前，制约科学发展的体制机制障碍不少集中在经济领域，经济体制改革任务远远没有完成，经济体制改革的潜力还没有充分释放出来。一是城乡经济规则不平等。《宪法》和《土地管理法》明令推行土地的国家所有制和农村集体所有制两种土地制度，农村集体土地无法直接进入一级土地市场自由买卖，损害了农民利益；另外，国家还通过公共财政制度、金融制度等，将公共资源重点向城市倾斜，阻碍了农村农业农民发展。二是区域经济发展规则不平等。国家在改革开放后推行区域非均衡发展战略，东部地区特别是东部沿海地区优先发展、政策优惠和投资倾斜战略的实施，迅速拉大了东中西部地区经济发展差距。三是体制内外经济发展规则不平等。非公企业难以获得公开公平公正的制度红利，无法与国有企业享受担保、豁免贷款、土地优惠、税收减免等同等优惠政策。

（三）文化规则不平等

突出表现为文化法制建设滞后。一是立法数量偏少。据不完全统计，截至2015年，我国文化法律法规计有1042件，仅占全部法律法规总量的2.7%；文化法律数量更低，仅占全部法律的1.7%，与文化建设在中国特色社会主义建设总体布局中的重要地位极不匹配。二是立法层次较低。目前为止，我国文化领域的法律只有《文物保护法》、《非物质文化遗产法》、《公共文化服务保障法》、《电影产业促进法》、《著作权法》等屈指可数的几部法律；绝大多数文化领域主要靠行政法规、规章甚至规范性文件支撑，法律效力低，权威性弱，起不到应有的约束和震慑作用。三是立法结构失调。文化创作、生产、流通、传播、使用、管理等大多数环节处于法律缺失状态，出现“无法可依”的情况，不能适应文化大发展大繁荣的实际需求。四是立法文件冲突。文化事业管理上的条块分割、职能交叉、多头管理、利益纠结，令文化法治建设中的地方保护主义和部门主义问题比较突出，立法权限冲突、立法文件冲突时有发生。

（四）社会规则不平等

一是户籍制度不公。城乡二元分割的户籍制度，限制了公民自由平等地跨城乡、地区、部门流动，制造了与生俱来、根深蒂固的社会身份差别和歧视。二是社会保障制度不公。企业职工与机关事业单位职工养老待遇计发办法和调整机制不同、资金渠道不同，制度差距问题并未缩小；职工基本养老保险停留在地区分割状态，数量庞大的进城农民工参加企业职工养老保险意愿低、比例低；城镇居民和城镇职工在医疗、养老保险方面的缴纳金额和领取金额差距依然存在。其他如社会救助、灾害救助、老年福利、儿童福利等，也都依然存在城乡制度分割现象。三是就业制度不公。一些地方和用人单位招聘有的只招收男生，有的要求必须有本地户口，有的指定生源主要方向，还有的甚至要求第一本科学历必须为211或985高校。四是教育制度不公。以矛盾最为突出的高考制度为例，全国绝大多数高校招生都有相对固定的地域范围，导致中西部农村、边远、贫困、民族地区的农家子弟上大学难、上重点大学难的问题日渐突出；一些考生大省，一本录取率远远低于北京上海等特权地区，地域录取机会严重不公。

（五）环境保护规则不平等

环境信息公开制度不健全，政府环境信息公开取得有效进展，但企业信息公开明显滞后，难以满足社会期待。公益诉讼制度不健全，让众多想提起公益诉讼的个体因为经济原因无力提起诉讼，无法承担举证责任，极易导致法律不平等的状况。生态环境损害赔偿制度不仅难以平衡损害填补与生态修复的关系，而且损害填补在实施过程中面临损害程度量化、损害评估标准化和队伍专业化等技术难题，效果有待进一步检验。行政问责局限于同体问责，标准过于笼统，范围过于狭窄，缺乏配套细则，对地方政府和职能部门没有形成有效的压力，容易陷入“企业污染，百姓受害，政府买单”的怪圈，无法激励地方政府和企业做正面选择。

［1］习近平.十八大以来重要文献选编（上）、（中）［M］.北京：中央文献出版社，2016:827.

［2］习近平.习近平总书记重要讲话文章选编［M］.北京：中央文献出版社、党建文物出版社，2016：96.

［3］中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局.马克思恩格斯选集：第 2 卷［M］.北京：人民出版社，1995：609.

［4］中共中央文献资料室.邓小平年谱（中）［M］.北京：中央文献出版社，2015：1773-1774.

［5］习近平.在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的讲话［EB/OL］.http://jhsjk.people.cn/article/29508162?isindex=1.

［6］黄姝伦.报告称中国中等收入者比重严重偏低［EB/OL］.http://china.caixin.com/2017-05-26/101095093.html.

［7］习近平.在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班上的讲话［EB/OL］.http://cpc.people.com.cn/n/2014/0725/c164113-25339444-2.html.