阿根廷养老保险私有化改革的教训与启示

■文／聂明隽

2018年9月，笔者随人社部代表团赴布宜诺斯艾利斯参加G20劳工部长会议期间，访问了阿根廷国家社会保障局，与阿国家社会保障局和劳动、就业和社会保障部社会保障司的主要官员就阿根廷养老保险制度改革情况进行了座谈。在座谈中，深切感受到阿根廷养老保险制度私有化改革教训十分深刻，值得认真汲取和反思。

养老保险私有化改革始末

阿根廷实行养老保险制度已有110多年历史。从上世纪70年代开始，由于人口老龄化加快和参保者逃费情况严重，致使阿根廷现收现付养老保险制度入不敷出。到80年代，经济危机加剧，大量工人转为非正规就业，养老保险制度覆盖面不断缩小，抚养比不断下降，基金缺口严重，财政亏空不断增长，制度运行面临较大危机。为了摆脱困境，1993年10月阿根廷颁布《统一退休和养老金制度法》，进行养老金制度私有化改革，引入个人账户养老金计划，基于政治原因保留了原有制度，实行新老制度并行，该法案于1994年7月正式启动。改革后的养老金制度由两支柱组成。第一支柱为现收现付计划，费率为工资的16%，由雇主缴纳，进入社会统筹基金，由国家社会保障局管理。第二支柱由雇员缴费形成，缴费比例为工资的11%，有两个计划供选择，一个是“老计划”即国家社会保障局管理的现收现付计划，缴费进入统筹基金；另一个是“新计划”即私营养老基金管理公司管理的个人账户养老金计划，11%缴费中的2.5%是基金管理公司作为管理费用，1%划入残障保险基金，余下的7.5%存入个人账户，由私营养老基金管理公司进行管理和投资。灵活就业人员按社会平均工资的27%缴费，自主选择参加新老制度。

1994年改革后，阿根廷个人账户养老金计划运行情况并不理想。阿根廷自1998年以来经济陷入持续衰退之中，到2001年全面爆发了史无前例的金融危机，并引发了一系列社会问题，养老保险私有化也受到严重冲击。金融危机导致个人账户基金亏损严重，养老金大幅缩水，为了维持退休人员的基本生活，阿根廷政府承担了大量个人账户计划支付责任。此外，私营养老金公司高额的管理费用以及其在金融危机期间的表现，也引来了包括反对党在内的广泛批评。

私有化改革代价沉重

座谈中，阿方官员介绍，私有化改革并未取得预期的效果，而且还引发了严重后果，付出了很大的代价。一是养老保险参保率不升反降。改革最主要的初衷是提高参保率，但私有化改革后,个人账户计划的吸引力持续下降，参保率由改革前的80%（1992年）下降为70%（2004年之后几年一直在低位徘徊）。二是转制成本巨大，使政府背负沉重包袱，甚至是阿2008年金融危机的直接诱因。改革前，阿政府认为通过提高参保率可以化解（抵消）私有化的转制成本，但结果事与愿违，参保率不断走低，基金赤字越来越大，政府不堪重负。阿政府认为，大约有42%的外债是由养老金私有化改革引起的（主要指个人账户私有化转制成本）。三是滋生腐败。由于私有化后个人缴费11%中有2.5个百分点作为基金管理公司的管理费用（占个人缴费的22.7%），一些基金管理公司为获取高额管理费，贿赂、拉拢政府官员，很多官员在加入个人账户计划退休后能领取每月高达数千美元的退休金，而普通参保者只能领取100多美元。

在上述背景下，阿根廷政府决定取消个人账户计划，对私营养老金公司管理的资产实施“国有化”。

再改革的主要措施

2008年10月21日，阿根廷总统克里斯蒂娜向国会提交取消个人账户养老金计划的法律草案，拟将私营养老金公司管理的基金实行国有化，实施由国家统一管理的现收现付制度。11月19日，国会以46票对18票通过了该法案，改革从2009初开始实施。回归国有化后，养老保险覆盖率很快上升到90%左右。

改革措施主要包括：取消个人账户养老金计划，将其转入现收现付计划；原由私营养老金公司支付的养老金待遇转由国家社会保障局负责支付，管理的基金和资产也相应转移给国家社会保障局统一管理和运营（已在商业保险公司领取退休金的仍由保险公司负责支付，基金不转移）；费率维持不变，个人账户计划下的缴费历史视同为新制度下的缴费年限；提高现收现付计划的待遇水平，国家承诺保证原个人账户计划参保者的退休金待遇不降低；增加政府对社保的投入，抽取部分所得税、增值税、烟草税用于社保支出；根据法律规定，对私营养老基金管理公司予以巨额赔偿，据估计赔偿额高达14.4亿美元。

几点启示

养老保险改革一定要立足本国国情。问及阿方“1993年为何要对养老保险进行私有化改革”时，阿方官员解释说主要受当初养老保险“私有化”大环境的影响，特别是受世界银行积极推介“智利模式”的影响，没有从本国实际出发，更没有意识到资本市场的成熟度、不确定性和可能产生的巨大风险，因而走了弯路。2018年8月中旬，百万智利民众两次涌上街头，抗议已运行多年的私人养老金体系，誓言要推翻这一体系，甚至不容总统巴切莱特提出的改革意见。

我国1994年前后企业养老保险制度改革进程中也深受世界银行的影响，1995年将“大账户”作为办法之一由各省选择试行，经过两年的试点，证明不符合我国国情，1997年统一了“统账结合”的基本养老保险制度。

要坚持基本制度的稳定定型。1993年阿根廷养老保险制度在面对人口老龄化、参保率低、基金缺口大等问题时，没有从增强制度内在的激励约束机制和综合施策解决可持续发展问题入手，而是 “另起炉灶”，将制度推翻重来，付出巨大的成本，最终不得不重新回归现收现付的制度模式，教训十分深刻。

我国当前养老保险制度运行也存在一些短期和中长期的问题，需要进行改革完善。但需要特别注意的是，我国养老保险“统账结合”的制度经过20多年的实践已经证明，总体运行平稳，民众基本满意，模式切实可行。改革完善养老保险制度，要坚持基本制度的稳定定型，在此基础上促进制度稳健运行，决不能“翻烧饼”，否则会付出沉重代价。

养老金水平要与经济社会发展水平相适应。2004年阿根廷国家社会保障局的支出占阿GDP的比例为5.1%，2017年已达11.9%，年均增长6.7%。2017年国家社会保障局的收入中，征缴收入只占44%，税收补助收入占48%。从上述数据可以看出，阿根廷养老保险支出增长过快，国家财政承受较大压力。

2004年我国企业养老保险支出占GDP的比例1.87%，2017年3.4%，年均增长4.7%，2017年财政补助占企业养老保险基金收入的15%。相比之下，我国注重了坚持量力而行，使养老金水平与本国生产力发展水平相适应。针对我国养老保险当前面临的结构性矛盾和人口老龄化对养老保险可持续发展带来的严峻挑战，我们应通过远近结合、长短结合、内外结合等综合改革措施，坚持养老金水平与经济社会发展水平相适应，促进养老保险制度持续健康发展。

链接

阿根廷现行养老保险制度简介

1.资金来源

资金来源于雇主和雇员的缴费及政府补助。其中，雇员缴费比例为个人月工资收入的11%，缴费基数下限为2224.32比索，上限为72289.62比索（2017年3月）。根据企业情况，雇主缴费比例为雇员工资总额的10.17%或者12.71%；公共部门雇主缴费比例为雇员工资总额的16%。雇主缴费基数没有上限，但是有下限，为2224.32比索（2017年3月，相当于134.97美元）。

2.基本养老金领取条件及养老金待遇

基本养老金主要由两部分组成，全民统一的养老金和社会保险养老金。

（1）全民统一的养老金（PUAM）。领取年龄为65岁，男女统一，领取前提是没有资格领取其他养老金。本地居民在申请养老金前至少在阿根廷居住10年，外国居民至少居住20年。待遇标准为每月最低养老金的70%。最低养老金包括标准统一的基础养老金、过渡性养老金和补充性养老金，2018年月最低养老金为7246比索。这部分养老金是不可以国外领取的。

（2）社会保险养老金。领取年龄为男性65岁，女性60岁，且最低缴费30年。对于从事艰苦岗位、有害健康岗位的群体，领取年龄及缴费年限最高可以减少10年。如果缴费年限不满30年，可以领取部分养老金，条件是至少缴费10年，且退休前8年内有5年缴费。

社会保险养老金由三部分组成：标准统一的基础养老金、基于1994年7月1日前参保年限的补偿性养老金（即过渡性养老金）、基于1994年7月1日以来参保年限的补充养老金。其中，

月基础养老金为3021.16比索（2017年3月）；

月补偿性养老金=参保人最后10年平均月缴费工资×1.5%×1994年7月1日前的缴费年限（最高35年）；

月补充养老金=参保人最后10年平均月缴费工资×1.5%×1994年7月1日以来的缴费年限（最高35年）。

2018年法定月最低养老金（包括标准统一的基础养老金、过渡性养老金和补充性养老金）为7246比索。

（以上资料由中国劳动和社会保障科学研究院提供）