人大如何在多元备案审查体系中保持主导性*

秦前红　李　雷

(武汉大学法学院，湖北 武汉 430072)

一、备案审查制度的历史流变

由于立法理念的差异，立法技术的不同以及潜藏的利益纠葛，不同位阶的法律性文件之间难免产生冲突，有必要对立法活动进行监督，备案审查制度应运而生。我国备案审查制度建立的时间还不长，相关法律法规还不够完善，有关备案审查的依据主要体现在：《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)《中华人民共和国各级人民代表大会常委会监督法》(以下简称《监督法》)《中华人民共和国法规规章备案条例》(以下简称《法规规章备案条例》)等法规文件中。

我国备案审查制度始于1979年颁布的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，该法第6条和第27条规定了省级人大及其常委会的地方立法权，并明确要求地方性法规报全国人大常委会和国务院备案，由此可见，备案审查制度的设立与地方获得立法权息息相关。1982年宪法确认了这一制度，宪法第100条和第116条做出了类似的规定。随后《监督法》《法规规章备案条例》《立法法》分别从备案主体、范围和程序等方面加以完善，上述规定为备案审查制度的最终形成提供了宪法依据并奠定了法制基础。备案审查制度从“备而不审、审而不纠、纠而不改”到现在的“有件必备、有备必审、有错必纠”，经历了长期的发展过程。[1]备案审查制度的初衷是通过对提交备案的法规、规章及各类规范性文件进行审核，防止其违反上位法。它致力于维护法制统一，是立法监督的重要方式。公权力天然具有对外扩张的属性，无论是行政权，还是立法权皆然，因此加强对公权力运行的监督约束，在任何时候都显得十分必要。在当前的立法体系下，需要加强对立法形式、立法过程和立法结果等方方面面的监督，以防止产生违宪违法的法律性文件，避免立法体系内部混乱冲突，从而保障公民的基本权利，故对备案审查制度的理解，应该从立法监督的角度来予以考量。对部委规章、地方政府规章、军事法规以及各种规范性法律文件进行的立法监督，首先要通过合法性审查机制来完成。[2]自十八大以来，党中央愈加重视备案审查工作。2013年11月党的十八届三中全会提出“健全法规、规章、规范性文件备案审查制度”，这是党的中央全会首次以公报的形式明确提出要健全备案审查制度。2015年3月《立法法》修改，新增了二百多个地方立法主体，这无形之中大幅增加了地方性法规与上位法冲突的风险，更有必要完善备案审查制度。

备案审查制度经过三十多年的发展，特别是随着党内法规体系和军事法规体系的日益完善，已逐步形成了党委、人大、政府和军委四大审查主体，它们在各自的权限范围内开展备案审查工作。根据《立法法》第98条的规定，全国人大常委会备案审查的范围包括：行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、司法解释等。《立法法》第98条第1款明确规定了全国人大常委会享有对行政法规的专有备案审查权。根据《宪法》第89条第13款和14款①规定，国务院是政府规章和部门规章的当然备案审查主体。2013年5月27日颁布的《中国共产党党内法规制定条例》在第6章第30条专门阐释了党内法规的备案制度②。《立法法》第103条第1款“中央军事委员会根据宪法和法律，制定军事法规”，该条文第3款暗含了中央军委享有对军事法规的备案审查权。2017年5月颁布施行的《军事立法工作条例》则用专门章节规定了备案制度，其中包含第41～48条共8个条文，第41条第1款明确规定 “…军事规范性文件自发布或者印发之日起30日内，报送中央军委备案。”

二、人大为何要在多元备案审查体系中保持主导性

在我国当前备案审查的四大主体当中，人大之所以要在多元备案审查体系中保持主导性，主要基于以下几个方面的原因：

(一)是加强宪法监督并保障宪法实施的必然选择

各国法治发展的历史进程已经清晰地表明，宪法无权威，必然导致公权力的滥用，而公权力的滥用必然导致国家核心利益受到损害。[3]十九大报告提出要“推进合宪性审查工作”，所以，以合宪性来指引人大备案审查应该成为未来的发展方向。《宪法》第67条第7款和第8款③规定，全国人大常委会有权“撤销同宪法法律相抵触的行政法规、地方性法规”。这表明备案审查不仅需要考虑合法性问题，还需要关注合宪性问题。合宪性审查是宪法监督的客观要求，而备案审查是宪法监督的重要方式和着力点。如果备案审查由于种种原因无法有效开展，则难以判断备案文件是否存在违宪违法的情况，自然更谈不上加强宪法监督、保障宪法实施。加强法规备案审查制度，不但有助于规范立法活动保障公民基本权利，而且能有利于积累宪法实施的经验，推动宪法监督制度逐步完善。[4]从党委、人大、政府、军委四个方面备案审查的运行模式来看，虽然它们都能够从各自不同角度保障宪法实施，但从理论和实践两方面来看，只有人大主导才能将宪法监督的功能发挥得更加充分。这一则是根据《宪法》第67条第1款的规定，全国人大常委会是法定的解释宪法和监督宪法实施的最高机关。以合宪性为指导的备案审查超越了传统合法性审查的固有模式，因而在今后的备案审查中，会对宪法解释提出更强烈的要求。二则是行政法规、地方性法规数量庞杂、涉及面广、影响力大，军事法规具有较强的分散性和封闭性，调整对象和范围相对有限，这都客观上需要人大在备案审查中保持主导地位，以引领对行政法规、军事法规的备案审查。

(二)是维护法制统一和提升立法质量的关键环节

维护法制统一、提升立法质量是备案审查最直接的目的之一。在当前的立法体系下，一方面，党委、人大、政府和军委都能在自身职权范围内制定各种法律性文件，另一方面，同一系统内部又各自存在不同层级的立法主体。比如全国人大常委会可以制定法律，省级人大及其常委会、设区的市的人大及其常委享有地方性法规制定权，因此不同立法主体制定的各类规范性文件难免纷繁复杂、差异较大。如果缺乏人大主导性的备案审查制度，不仅会导致同一系统内部的立法相互冲突，还可能诱发不同系统之间的立法相互矛盾。从人大自身立法的角度而言，一般情况下由较高层级的人大机关对备案文件开展审查，有利于发挥上级人大立法经验丰富、人员素质较高的优势；有利于及时发现备案文件中存在的违宪违法问题，督促制定机关纠正违法文件，这些都客观上有利于提升下级人大的立法质量。

(三)是单一制国家结构下加强中央统一领导的要求

众所周知，任何社会都必须要有秩序，而秩序的形成和维持均依赖治理规则，没有治理规则即没有秩序。[5]我国是单一制国家，《宪法》第3条第4款要求中央地方关系的处理必须遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性积极性的原则，故在立法领域首先要坚持中央统一领导，维护法制统一。同时为了发挥地方的积极性与主动性，必须赋予地方一定的自主权，赋予地方立法权是其中一项重要的制度安排。2015年《立法法》将地方立法权扩展到设区的市一级，使我国多层次的立法体系更加复杂，这客观上加剧了地方立法相互冲突以及与上位法相抵触的风险。单一制的国家结构形式对法治统一是刚性要求，对地方特色则是弹性考量。[6]P96因此，为了适应单一制国家结构对法制整合的要求，为了加强中央的统一领导，在立法领域必须构建完善的备案审查体系，加强对地方性法规和地方政府规章的备案审查。

(四)是维护人大作为权力机关地位至上的客观需要

我国宪法和立法法等虽有关于全国人大常委会的宪法解释权和监督宪法实施制度的规定，但在制度上尚需进一步完善。[7]P55当前，全国人大常委会和国务院对部分备案文件同样享有审查权。国务院是最高行政机关，也是最高权力机关的执行机关，按照《法规规章备案条例》的要求，如果发现备案文件可能违法，国务院法制办可以对制定机关直接提出建议，或者提出处理意见报国务院决定，然后通知制定机关，其审查程序简洁，处理方式直接。依照宪法和法律规定，行政机关必须对人大负责，但由于主客观因素的影响，有时行政权反倒比较强势，再加上国务院法制办在备案审查中具备较高的效率优势和较大的处置权限，人大在备案审查中的主导地位反而不够突出。规范性文件备案审查工作面临着种种困境，并因此而成为人大常委会监督工作“短腿”的现象仍未改变。[8]备案审查制度的重点是对备案文件的合法性、合宪性开展审查，在审查制度的设计上必须由立法机关占据主导地位。虽然行政机关能制定行政法规和政府规章，但制定法律的主体只能是全国人大及其常委会，这就从立法位阶上保证了人大立法在立法体系中居于核心地位。从宪法确立的国家机构职能来看，全国人大常委会是最高权力机关的常设机关，承担立法职能，还享有解释宪法、监督宪法实施的权力，相比于其他机关，全国人大作为权力机关，其地位具有至上性。在人大和政府都享有备案审查权的背景下，为了维护人大作为权力机关的地位，理所当然地必须维护人大在备案审查中的主导性地位。

三、多元备案审查体系存在的问题探析

党委、政府以及军委各自在权责范围内制定法规和其他规范性文件，并自行备案审查，形成了事实上的多元备案审查体系。多元备案审查体系存在一些制度性障碍，如果不能及时消解，极有可能引发潜在的立法冲突。

(一)不同主体的备案审查基准很难保持一致

作为四个性质不同的独立机关，党委、人大、政府和军委的立法侧重点略有不同。如人大立法注重人权保障，政府立法偏重行政效率，党内法规考虑政治导向，军事立法严格保守秘密等。行政机关制定的行政法规、规章相对于国家权力机关立法具有易变性的特点，要适应社会经济文化发展的需要及时更新。[9]P67上述不同的立法导向，决定了以上机关在备案审查中遵循的原则并不一致。如中办法规局必须遵循党内法规同党章和党的理论、路线、方针、政策相一致的原则，重点审查是否同党章或者上位党内法规和规范性文件相抵触等④。政治性审查的审查目标集中体现为，使每一部党内法规和每一份规范性文件都能准确体现党的意志。[10]但无论是人大、政府还是军委开展备案审查，都不会刻意强调所审查的对象是否与党章或党内法规相抵触。另外，不同审查主体的领导体制、工作方式存在较大差异。如全国人大常委会以合议制的方式集体行使职权，根据《监督法》第33条“…认为司法解释与法律相抵触时…由委员长会议决定提请常务委员会审议。⑤”由此可见，当司法解释制定机关不予自动废止违法的司法解释时，必须由委员长会议决定并提请常委会审议，法律委员会和有关的专门委员会并无直接的处置权。行政机关一般实行首长负责制，国务院法制办对备案审查结果享有一定的处置权。如《法规规章备案条例》第14条 “…由国务院法制机构建议制定机关自行纠正…”，第15条“…经协调不能取得一致意见的，由国务院法制机构提出处理意见报国务院决定…”因此，不同审查主体所遵循的审查原则、领导体制以及工作方式不同，客观上导致了各审查主体之间的审查基准不同。

(二)同一备案文件的备案审查结果可能不同

按照我国现行的立法备案体制，对地方立法的备案，接受备案的机关往往不是一个，一部地方立法往往要向多个备案主体进行备案。[11]P200如根据《立法法》第98条第4款，省级地方政府规章同时报国务院和省级人大常委会备案。诚然，确立双重备案审查体制具有一定的合理性：一则遵循了上级行政机关对下级行政机关的领导原则。下级行政机关的行政立法必须报上级行政机关备案，符合行政管理的基本要求；二则坚持了人民代表大会制度的政治体制。人大作为权力机关客观上要求行政机关对其负责并报告工作，行政立法自然属于应该报告的范畴；同时，地方政府规章报同级人大常委会备案，也有利于人大监督职能的充分发挥。虽然双重备案体制符合我国政治体制和管理模式，但该体制仍然存在一定问题，伴随着备案审查制度的深入发展，其问题更加凸显，最大的问题是备案审查的结果可能不同。前文已经探讨过由于不同主体之间的审查基准不同，面对同一部规范性文件，在某些特定情况下审查机关有可能基于自身立场，做出不同的审查判断。实践中，随着享有地方立法权主体的不断增加，需要接受备案审查的规范性文件越来越多，做出不同审查判断的可能性也随之剧增。若审查结果不同，必不利于维护备案审查制度的统一，也将影响备案机关的权威，削弱备案审查制度的实际效果。另外，即使不同审查机关对同一备案文件做出相同的审查判断，也会造成备案审查资源的浪费。由此可见，多元备案审查体系下的双重备案体制，既无法发挥出审查效率优势，又不利于备案审查资源的整合优化。

(三)难以祛除备案审查中地方保护主义的倾向

立法备案审查的设计是以提升立法质量，维护社会主义法制的统一和尊严为目的。[12]备案审查制度通过对备案文件的审查，防止其违反上位法，其中，地方性法规和地方政府规章是需重点审查的对象。一则，二者立法的数量众多，导致备案比重越来越高。全国人大常委会法工委备案审查报告指出：“2017年度常委会办公厅共接收报送备案的规范性文件889件，其中行政法规18件，省级地方性法规358件，设区的市地方性法规444件，自治条例1件，单行条例24件。[13]”二则，地方立法人员的素质相差较大，立法水平参差不齐，这也可能影响到地方立法的品质。自2015年开始，235个设区的市陆续成为新增地方立法权主体，其中不少设区的市立法人员的知识储备不足，理论涵养有限，缺乏地方立法的经验，这也增加了地方立法质量提升的难度。然而，当前的多元备案审查体系并不利于祛除地方保护，反倒可能滋生备案审查中地方保护。比如实践中地方政府规章要体现地方特色、表达地方利益，地方人大常委会由于其产生方式的特殊性，其在审查地方政府规章时，或多或少会受到地方利益的牵绊，难以完全摆脱地方利益的纠葛。如果地方人大常委会从地方保护的立场出发，使某些地方政府规章顺利通过审查备案，那么，国务院在开展相关备案审查时，可能也会考虑地方人大常委会的审查意见，进而受到先前审查结果的干扰。如此一来，地方保护的消极后果极有可能延伸至上级行政机关，从而降低备案审查祛除地方保护、维护法制统一的预期效果。

(四)其他主体的审查可能弱化人大备案审查的地位

无论其他审查主体是否遵循人大备案审查的原则及程序，都会或多或少地稀释弱化人大备案审查的地位，客观上削弱人大备案审查的主导性。囿于我国的特殊国情，党规党法在国家政治生活中的影响力越来越突出，再加上军事法规的独立性，二者形成了相对封闭的备案审查体系。党政联合发文是各级党委政府经常采用的方式，现行法律法规均没有规定此类文件的备案审查主体。[14]在党内法规审查中，合法性审查只是其中之一，还需要以政治审查为导向，重点审查是否与党章保持一致。有些军事法规可能与行政法规交叉重合，如《征兵工作条例》是由国务院和中央军委联合发布的，具有行政法规和军事法规的双重属性。理论上，全国人大常委会应该对其享有审查权，但如果只将其归为军事法规，则只能由中央军委开展备案审查。另外，国务院法制办在备案审查中享有一定的处置权，而且其程序简洁高效，相比较而言，全国人大常委会法工委则缺乏上述优势。那么当二者对同一规范性文件开展备案审查时，在同等条件下，国务院的主动性、便捷性要强于全国人大常委会。除非法律有明确规定，当二者的审查结果不同时，应该优先尊重全国人大常委会的审查意见，但实践中并没有法律做出如此规定。以自治条例和单行条例的备案审查为例，无论是《法规规章备案条例》，还是《备案审查工作程序》都没有规定国务院和全国人大常委会审查结果不同时该如何处理。长此以往，在备案审查的交叉地带，人大备案审查的权威有可能被国务院的备案审查消解。

四、人大在多元备案审查体系中保持主导性的可能路径

在党委、人大、政府和军委共同分享备案审查权的前提下，如要发挥人大在备案审查中的主导性，则必须实质地理解“人大备案审查是对其他备案审查的审查”这一核心理念，以此来厘清人大与其他主体备案审查的差别，凸显人大备案审查的权威性。结合备案审查制度设计的初衷和十九大有关“推进合宪性审查工作”的论述，笔者认为，备案审查制度完善的重点在于人大应该统领备案审查制度，具体可以参照如下可行路径：

(一)统一备案审查的基准，厘清合法性审查与合理性审查

当前，关于备案审查的基准散见于《立法法》《监督法》《法规规章备案条例》《备案审查工作程序》等多部法规中，其不仅内容分散，而且位阶参差不齐。通过梳理相关立法文献对审查基准的规定可以发现，对审查基准的认定还存在不一致的地方。为了保障审查结果一致，今后需要逐步统一备案审查基准。《立法法》第96条将审查基准归纳如下：超越权限、违反上位法、内容矛盾、违背法定程序和规章是否适当，这包括了四项合法性基准和一项合理性基准。第96条确立的备案审查范围，既包括行政法规，又包括地方性法规和规章，无论是人大还是政府都需要遵循以上审查基准。当前应该首先推动人大审查与行政审查的基准一致，待时机成熟时，再逐步统一军委与党委的审查基准。当然，由于军委与党委审查的特殊性，此处的审查基准是指军委或者党委开展备案审查牵涉与法律、行政法规冲突时，应该遵循统一的审查基准，对于军委或者党委内部的规范性文件备案审查，则应该尊重二者内部的特殊审查基准和审查原则。

《立法法》和相关法规规定的审查基准包括合法性基准和合理性基准，合理性基准大多以“是否适当”为原则加以衡量。由此可见，当下合理性审查的内涵还比较模糊，导致实际审查中自由裁量空间过大。到底何为适当，缺乏易于操作、清晰明确的判断方法，在某种意义上使审查机关不得不放弃对备案文件的“合理性”审查。但切不可因为合理性审查的抽象性原则性，而放弃对备案文件的合理性审查，只追求统一合法性审查基准。对此，笔者建议，可以借鉴行政法的比例原则作为合理性审查的参考要素，维持备案文件所保护的公共利益与公民权利减损之间的平衡。当备案文件的若干规范与公民基本权利发生冲突时，必须严格审查对公民权利的限制是否符合比例。另外，还应该通过列举的方式进一步细化合理性标准，建构不适当情况的目录，便于审查机关在审查时对号入座，一目了然。

(二)完善人大撤销权，授予人大对审查结果的最终判断权

备案审查应重点关注审查之后若发现备案文件与上位法相冲突、相抵触后该如何处理，亦即审查机关能否直接改变或者撤销违法的备案文件。通过前文论述可知，人大备案审查的工作机构并不直接享有对违法备案文件的改变权或者撤销权。《立法法》第100条规定，全国人大专门委员会和常委会工作机构可以向制定机关提出审查或者研究意见，只有在制定机关拒不修改时，才能提出撤销议案并由常委会审议。由此可见，审查机构并不享有完整意义上的撤销权，而只是类似于建议权。从目前各地备案审查的结果看，审查合格率很高，发现问题、督促制定机关自行纠正的情况较少，人大常委会启动撤销程序予以撤销的更是寥寥。[15]实践中，备案审查机构若发现存在违宪违法问题便与制定机关沟通协商，截至目前，尚没有公开撤销备案文件的案例。因此，今后唯有赋予完整的撤销权，才能保障人大的备案审查具有较强的威慑力，否则，制定机关有可能无视人大的主导地位，仅将其作为备案审查的咨询建议机构。

统一审查基准之后，为了消弭审查结果之间可能存在的冲突，还需要授予全国人大常委会对审查结果的最终判断权。通过对全国人大常委会和国务院备案审查范围的梳理，发现二者同时享有对地方性法规、自治条例和单行条例的备案审查权，在双重备案体制还没有彻底改变之前，从理论上讲，同一备案文件的审查结果可能不同。为了保证审查结果的统一，维护备案审查机关的权威，有必要建立备案审查结果冲突处理机制。笔者建议，当二者备案审查结果存在明显差异时，应该以全国人大常委会的审查结果为准，即授予全国人大常委会最终判断权。因为地方性法规、自治条例和单行条例是由地方人大或者地方人大常委会制定，同属于人大系统制定的法规，适合全国人大常委会从人大立法的一般规律对其进行审查评估。毕竟，国务院对人大立法规律的理解一般不及人大自身，简单由国务院来审查地方人大立法也缺乏民主的正当性。另外，备案审查的关键是审查备案文件是否与宪法和法律相冲突，全国人大及其常委会相比其他机关，拥有无可争辩的宪法和法律解释权，由其享有最终的审查判断权实至名归。

(三)以合宪性为指导，加速出台《宪法解释程序法》

从现状观察，多元备案审查体系在未来相当长一段时间内都不会发生根本性改变。要想人大发挥出主导性，改善以往在备案审查中过于疲软的印象，当下必须以合宪性原则指引人大备案审查工作。必须从坚持人民代表大会制度和维护宪法权威的高度，在坚持权力机关审查体制的前提下，提出进一步完善合宪性审查制度和推进合宪性审查工作的具体建议。[16]不仅人大备案审查应该以合宪性为指导，其他主体的备案审查也要遵循合宪性原则，如《党内法规备案规定》第7条第2款同样规定了“是否同宪法和法律不一致”的审查原则。现行审查体制重在合法性审查，并有吸纳甚或抵消合宪性审查的功能，为此须确立以合宪性审查吸纳和引领合法性审查的新体制。[17]以合宪性为指导并非排斥合法性，而是对原有合法性指导的升华和完善，须知，任何法律都不能违反宪法，那么以合法性为审查标准的备案文件，自然也不能违反宪法。以往备案审查以合法性为指导，并不意味着仅止于合法性，而是因为专门合宪性审查制度还没有完全确立。

今后开展备案审查工作，极有可能涉及宪法解释，而全国人大常委会是法定的宪法解释机关，但实践中，全国人大常委会的宪法解释功能还没有完全发挥，有被虚置的嫌疑。宪法将合宪性审查权和宪法解释权同时赋予全国人大常委会是因为这二者之间存在紧密的关系。[18]宪法的这一制度安排暗含了由全国人大常委会主导备案审查的目的，在实际操作中备案文件与宪法法律存在明显冲突的情况相对少见，毕竟，随着法治的进步和立法经验的积累，立法机关基本不会制定明显违法的规范性文件。备案审查的难点和关键是审查那些疑似与宪法和法律相冲突的备案文件，此时，备案文件与宪法法律的冲突极为隐蔽不易发觉，只有通过宪法解释或者法律解释，并参考当初立法的目的，才能尽可能准确地判断备案文件是否违反宪法或者法律。基于上述，极有必要加速《宪法解释程序法》的出台，以规范全国人大常委会的宪法解释权，防止全国人大常委会根据自身偏好，随意解释宪法与备案文件之间的关联，也避免备案文件是否合宪处于飘忽易变的状态。另外，考虑到当下关于备案审查制度的法律规范过于分散，制定统一的《备案审查法》也应该早日提上议事日程。

(四)优化公民提起审查建议的方式，提升审查的公开透明度

从《立法法》第99条第1款和第2款的文意来看，能够提起审查建议的主体包罗万象，但实践中还没有国家机关主动提出审查要求的先例。我国国家机关之间讲究分工合作，指望其他国家机关主动提出审查要求，短期内还难以实现。当公民的合法权益受到某些涉嫌违法的规范性文件侵害时，公民具备提起审查建议的内在动力，因此如何激发公民提起审查建议的热情应该成为今后的着力点。现实中公民开启备案审查机制仍然存在困难：一则因为《立法法》规定，公民提起的审查建议，仅在必要时送有关机关审查；二则因为《立法法》对公民提起建议的资格、方式、内容和程序等，均缺乏详细的指导意见，故今后应该扩展公民提起审查建议的渠道，并完善相关流程。审查机关应该重视公民提起的审查建议，必要时将公民的审查建议与国家机关的审查要求同等看待。当工作人员的配备较为充足时，可以考虑对公民提起的审查建议开展预先审查，积极向公民反馈预审结果。目前确立的法规审查标准过于繁琐，这是导致法规审查效率低下的一大原因。[19]审查机关还应该简化公民提起建议的程序，建立完善的建议接收、审查及反馈机制，以便降低公民提起审查建议的时间成本。

《立法法》第101条规定⑥，审查情况应该向提出审查建议的组织和公民反馈，并可以向社会公开。实践中，审查情况向提出建议的公民反馈较多，但个案处理的具体情况向社会公开却不多见。今后在时机成熟时，应该将备案审查工作的全过程，特别是案件处理情况向全社会公开。[20]审查机关应该以多种方式定期公开审查工作，在不涉及保密的前提下，公开的内容应该尽量详细，如通过官网或公众号及时公开备案文件的审查进度和社会公众普遍关注的审查事件。张德江委员长在2018年3月全国人大常委会工作报告中指出“要建立全国统一的备案审查信息平台”，统一的信息平台凸显了公开透明的工作要求，既能方便公民及时提起和查阅审查建议，又简化了审查机关核查比对备案文件的工作量，有助于审查机关将重点转移到实质审查。另外，较高的公开透明度，客观上有利于吸引公众参与备案审查工作，在一定程度上能够保障普通公民的知情权，强化公民对备案审查工作的监督，以便激励立法机关提升立法质量，督促审查机关依法开展审查工作。

(五)强化沟通协调，构建党规国法备案审查的衔接联动机制

我国宪法实施是政治化实施与法律化实施同步推进、相互影响的“双轨制”格局，与此相对应的是党内法规体系和国家法律体系的并存并行，以及党内法规备案审查制度和国家法律备案审查制度的分立。我国宪法正文确认了党是领导一切的，那么党领导立法既是应然也是实然。须知，执政党的主张经常以法律的形式转化为国家意志，党内法规同样体现了党的主张。在目前的政治架构下，并不存在“双轨”并为一轨的可能性，那么，就很有必要考虑党内法规备案审查制度和国家法律备案审查制度“双轨”相互衔接的问题。为了减少以致最终消弭党规国法备案审查之间的潜在冲突，笔者认为需要加强各个审查主体之间的沟通协调，构建党规国法备案审查衔接联动机制。处理党内法规和国家法律关系的重点不是找出分歧，而在于建立协调联动机制。[21]

党内法规与国家法律的制定主体及制定标准不同，对某些问题的看法也存在差异，各自的调整范围尚难以精准把握，在实际运作中仍然存在交叉叠加，再加之存在立法技术、外部条件变化等主客观因素的影响，故有必要思考当党规国法在备案审查中发生冲突该如何解决。笔者建议应该遵循以下的审查原则：各参与主体若发现属于其他主体权限内应当予以处理的事项，应当移交相关有权主体。若有关党组织在备案审查中发现法律法规规定了党务等党内事项，以及发现法律法规与党内法规冲突的线索，不得径自修改或撤销，应当通过衔接联动机制向有权国家机关提出纠正建议或转送线索，由有权国家机关依法定程序予以处理。若有关国家机关在备案审查中发现党内法规与国家法律法规相抵触，或者收到此类线索，亦无权径自予以修改或撤销，应当通过衔接联动机制向有处理权限的党组织提出纠正建议或转送线索，由该党组织按党内程序予以处理。当有关机关和党组织不能单独决定备案文件是否与党规国法存在冲突，那么应该层层上报，建议中央办公厅法规局、全国人大常委会法工委和国务院法制办加强沟通协调，促使全国人大常委会、国务院与中共中央办公厅对某些法律法规和党内法规开展联合审查，协调审查意见，共同做出最终结论，避免出现相互矛盾的审查决定。在衔接联动机制运行过程中，若各参与主体发现需要解释宪法等涉及宪法监督的问题，中央层面应当通过衔接联动机制向全国人大宪法和法律委员会提出，地方层面应当经过衔接联动机制研究并取得较为一致的意见后，通过各省、自治区和直辖市人大常委会向全国人大宪法和法律委员会提出，在全国人大或其常委会做出宪法解释等有关决定后，再依据决定通过本级衔接联动机制做出相应的处理。

综上，随着依法治国方略的全面推进，规范性文件备案审查工作在人大法律监督中的地位和作用日益凸显。[22]2017年10月在总结过去五年备案审查工作经验的基础上，十九大报告将备案审查的重要性提升到新的高度，强调无论是加强宪法监督，还是推进合宪性审查，都离不开备案审查工作。2017年12月24日全国人大常委会专门审议了“关于十二届全国人大以来暨2017 年备案审查工作情况的报告”，这是备案审查工作首次提交全国人大常委会审议，表明备案审查工作日益透明公开，已经由幕后走向台前，从“小鸭凫水”式的渐渐式审查，走到了乘风破浪的新阶段。上述变化无不昭示着备案审查领域的重大变革，也预示着人大在今后的备案审查中将发挥更重要的作用。有鉴于此，人大应该抓住此次制度变革的有利契机，统一备案审查基准，完善人大的撤销权，优化宪法解释功能，提升备案审查的公开透明度。唯有如此，才能开展实质性的备案审查工作，推动备案审查制度更趋完善。

注释：

①《宪法》第89条：(十三)改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章；(十四)改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。

②《中国共产党党内法规制定条例》第30条：中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规应当自发布之日起30日内报送中央备案，备案工作由中央办公厅承办。具体备案办法由中央办公厅另行规定。

③参见《宪法》第67条第7款“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”，第8款“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”。

④参见《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》第7条：中央办公厅对报送中央备案的党内法规和规范性文件进行审查。主要审查以下内容：(一)是否同党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触；(二)是否同宪法和法律不一致；(三)是否同上位党内法规和规范性文件相抵触；(四)是否与其他同位党内法规和规范性文件对同一事项的规定相冲突；(五)规定的内容是否明显不当；(六)是否符合制定权限和程序。

⑤《各级人民代表大会常务委员会监督法》第33条：全国人民代表大会法律委员会和有关专门委员会经审查认为最高人民法院或者最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触，而最高人民法院或者最高人民检察院不予修改或者废止的，可以提出要求最高人民法院或者最高人民检察院予以修改、废止的议案，或者提出由全国人民代表大会常务委员会作出法律解释的议案，由委员长会议决定提请常务委员会审议。

⑥《立法法》第101条：全国人民代表大会有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当按照规定要求，将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈，并可以向社会公开。