论基层人民法院法官养成机制的构建与完善——以员额法官的定位为视角

张勇利

（单县人民法院，山东 单县 274300）

法官的养成机制，是指一个人从进入法院到成为一名法官的形成机制，在现实法院员额制法官改革的语境下，也即一个法院非法官工作人员成长为员额内法官的形成机制［2］。目前，全国各地首批员额法官遴选工作已基本完成，出台的相关法律制度或者司法改革文件对员额法官的职责等做出了规定，因此，探讨基层人民法院法官的养成机制问题，必须限定在司法体制改革的框架内。笔者以山东省H市S县法院为例，将基层人民法院法官养成机制这一宏观命题在实证的基础上予以微观展示，同时以员额法官的定位为视角探讨基层人民法院法官养成机制的现状、存在问题及其构建与完善。

一、现状与困境：员额法官定位与司法实情的矛盾

（一）基层人民法院员额法官的定位价值趋向

1.人民法院工作重心的确立。长期以来，人民法院和行政机关一样具有相应的行政级别，从最高人民法院到基层人民法院都被行政格式化［3］，尤其是基层人民法院，经常担负着辖区的维稳、防控、拆迁等社会综合治理方面的行政任务。办案法官除了审判业务（包括执行业务，当前大部分基层人民法院实行的还是审执一体工作模式）之外还承担着一些其他行政事务，这种状况使审判、执行活动常被搁置，甚至出现违反诉讼程序、拖延审理期限的现象。员额制法官改革则将法院日常工作的重心重新转移到法官本职业务上来，将那些真正愿意从事审判、执行工作的人员选任到员额内，这就要求法院在培养员额法官的过程中注重考虑审判、执行工作重心的真正落地。

3.司法审判专业化。近年来，社会纠纷的日益复杂、法律体系的日渐精密、案件类型的日趋新颖，对审判活动的专业化提出了现实需求［4］。当前，推进审判专业化，需要厘清专业化审判的内涵、实践基础，明晰其功能定位，并从专业化审判主体、审判主题、法官选任、审判机制等方面构建专业化审判模式［5］。正是上述因素促使法官不应满足于已有的法律专业知识储备、原有的审判思维模式及原有领域内的审判能力，而应长期坚持学习，形成自己的司法知识体系，培养更加精细、更加专业的司法审判能力，积累审判经验和技巧，以此提高司法公信力。因此，在法官养成机制过程中，法官的法律专业化教育及审判职业化能力塑造是必不可少的环节。

4.审判团队的基本定位。罗伯特·N·威尔金在其著作《法律职业的精神》一书中指出：任何有价值的工作，都不会没有团队精神，亦不会缺乏社会责任。如何配置好员额法官以及各类司法人力资源，使之发挥最佳效益，是各级人民法院今后必须要面对的重要课题，从全国各地人民法院积累的经验来看，组建审判团队是优化资源配置、提高审判绩效的必由之路［6］。在法官养成机制形成过程中，审判团队中的每一名法官都应树立远大的司法职业理想信念、明白团队中的自身职责定位、提高审判能力素养、建立和谐团队工作关系，这样才能使员额法官在审判团队中发挥出最大的作用。

（二）基层人民法院员额法官的现状分析

笔者所在的山东省H市S县法院，既与全国司法改革步骤保持一致，在某些方面又具有一定的创新性，但总体上应能代表大部分基层人民法院的现状。

1.性别年龄。S县人民法院的入额法官中，男性占较大比例，女性相对较少。从年龄层次结构来看，分布同样不均。35岁以下的有5人，35岁至45岁的有10人，45岁以上的有40人。中青年法官人数较少。基层人民法院审判中坚力量集中在45岁至55岁之间的法官，这部分人员工作年限较长，审判经验相对丰富，但有一部分人员已接近退休年龄，易产生懈怠心理，工作积极性和审判质量可能会受到影响。这也反映出青年法官及后备审判力量不足的问题。

2.学历层次。S县基层人民法院中拥有本科及本科以上学历的人员占全体法官的87%。需要补充说明的是，很多法官特别是年龄相对较大的法官的本科学历多是通过自学考试、函授教育等形式取得的，即正规全日制本科及以上教育仍未在基层人民法院法官中普及，基层人民法院法官学历教育相对薄弱。但从另一侧面也反映出基层人民法院的大部分法官已经具备了法学专业教育的基本素养，这也印证了我国法官专业化、职业化的趋势。

3.来源构成。目前，基层人民法院法官的准入途径主要还是沿用以前的方式。根据目前机关事业单位人员凡进必考的规定，以后绝大多数想从事法官职业的人员还是要通过招录或选调考试等规范化、法律化的程序进入法官队伍，这也就要求此类录用考试及法官选调考试制度应及时跟进并进一步加以完善。

4.职务分布。当前，基层人民法院担任领导职务的“领导法官”占比较大，担任领导职务的员额法官能否真正参与审判活动以及能否充分发挥审判业务职能，对所在法院审判活动整体水平的提升至关重要。

基于此问题，本文设计了由STC89C52单片机为核心的无线智能超声波雾化系统。该系统由传感器采集温度和湿度等参数，利用无线收发器发送至PC机，PC机利用反馈信息控制压电陶瓷片工作。压电陶瓷片将电能转化为超声波能量，而超声波能量能在常温下将水溶性药物雾化成1～3μm的微小雾粒，达到雾化效果，进而提高农作物的成活率。

5.岗位分布。大部分员额法官还是集中于审判岗位，这种法院人力资源配置方式具有相当的合理性，基本符合当前基层人民法院的审判工作实际，有利于将大部分员额法官充实到审判一线，参与审判业务活动。

6.近年来法官人数及人均承办案件数趋势。2014年S县人大常委会任命了11名青年法官，2015年任命了5名青年代理审判员，使得法院两年内承办案件的法官人数迅速增加，但在2016年又因退休或者通过考试、选调调出法院等原因，使本院法官数量减少了10名。在2016年通过员额制法官改革后，2017年5月份最终确定员额法官数量为55名，其他未入额法官或原法官助理不再承办案件。截至2017年6月13日，该院共立案4103件，预测2017年年度案件数将达到8000件以上。案件数总体呈上升趋势，在有大批青年法官承办案件的情况下，人均办案数变化不大。但由于一些青年法官及部分55岁以上的法官未能入额或因其他原因不再办案，人均办案数急剧上升，员额法官的工作量会明显增加。

二、分析与反思

（一）规律与理论困境：法官专业化规律与人才培养教育理论

人民法院为推进法官队伍专业化建设进行了持续的努力。2003年最高人民法院发布了《加强法官队伍职业化建设的若干意见》，首次明确提出法官职业化，人民法院《“一五”改革纲要》《“二五”改革纲要》都强调了司法的专业化和职业化，《“三五”改革纲要》在一定程度上强调了司法的大众化。党的十八大之后，最高人民法院进一步确立了法官正规化、专业化、职业化的“三化建设”方向。在新一轮司法体制改革中，《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》和人民法院《“四五”改革纲要》都指向了专业化与职业化，并配以法官员额、辅助人员分类管理等制度设计，可以看出，司法改革的总体趋势是向司法专业化方向发展。

法官的员额制改革作为我国司法改革坚持司法队伍专业化建设的一项重要举措和关键环节。人才培养模式是指在一定的现代教育思想、教育理论指导下，按照特定的人才培养目标，以相对稳定的教学内容和课程体系、管理制度和评估方式，实施人才教育的过程的总和。目前适合我国国情的法官人才培养模式正在探索之中，如果忽视司法实情和法官养成机制规律的特殊性，仅仅是将法官人才队伍的培养纳入国家普通人才培养教育体系，采用普通的教育方式和课程体系，缺少培养法律职业化、专业化的课程，这样势必会造成法官的培养流于形式、法官专业化与职业化建设缺少真正的法律内涵等问题。

（二）入额遴选困境：“领导法官”能否走进审判一线的隐忧

按照员额制改革的要求，担负领导职务的法官实地办案应常态化、制度化，但实践中却存在诸多问题，具体表现在以下几个方面：一是基层人民法院案件分配的基本规律是具有领导职务的法官所承办的案件数应占全院案件总数的10%～50%。这种分案规定直接导致“领导法官”在审判一线办案职责上不同于普通法官，影响了普通法官办案的积极性。二是一般情况下，基层人民法院中担负领导职务的法官占全体法官总数的10%～20%。由于各种行政性事务或其他接待性事务较多，他们的办案时间根本得不到保证。三是对于基层人民法院中担负领导职务的法官而言，办案与否并不影响其职级待遇，相反承办的案件越多，担负的责任则越大，这也是一些“领导法官”回避办案的隐性理由。四是“领导法官”承办的案件类型过于单一，很多都是以调解或撤诉为结案方式的案件。

“领导法官”大都是从审判一线历经多岗位锻炼而走上领导岗位的，具备丰富的审判实践经验，业务能力较强，如果这部分法官远离审判一线，或者敷衍办案，势必是对司法资源的极大浪费，会削弱基层人民法院的整体审判力量，影响基层人民法院司法审判能力建设。

（三）职能发挥困境：对员额法官能否真正发挥其审判职能、切实提高审判绩效的忧虑

员额法官制度的价值主要体现在法官如何以自身职能的发挥带动法院整体审判质效的提升，但现状却差强人意，入额后确有一些法官懈怠，止步不前，审判职能的发挥欠缺约束、保障和激励机制。

1.一些员额法官入额后精神有所懈怠。通过前述数据分析可以看出，基层人民法院入额法官的职务层次分布有两个显著特征，即年龄集中于45周岁以上，职务集中于中层正副职及以上。因此一部分人员在入额后心理上易产生懈怠松散情绪，不愿将过多的精力投入到审判一线，得过且过与一劳永逸思想有所抬头。

2.后备中青年法官跟不上去。一方面，审判经验、技巧的积累需要一定的时间，理论与实践并不那么容易衔接。从学校毕业后直接进入法官或准法官队伍中，如不认真、勤奋学习，就会出现司法技能不足、适用法律机械、缺乏司法职业伦理、“眼高手低”等一系列问题［7］。另一方面，现代社会诱惑太多，青年人的心理防御及抗压能力欠缺，面对日益增多的案件及来自社会各方面的压力，很多中青年法官尤其是青年法官选择了离开，人民法院尤其是基层人民法院青年法官流失严重。这种情况从一个侧面也反映出当前基层人民法院在对中青年法官的人文关怀及激励、保障机制等方面的工作尚有许多不足。

3.社会发展对法官的职业素养提出了更高的要求。随着社会的发展，案件新类型层出不穷，作案手段不断翻新，审理难度日益加大，基层社会矛盾复杂多样，这都是对新时期基层人民法院法官更加严峻的考验。

三、构建与完善：体制机制改革与职业素养养成

“对于选拔和培养法官这样重要的任务，世界各国都按照各自不同的方式解决。他们所遵循的基本原则是：根据各自司法制度的特殊的历史发展而决定，依照国家当时的现实状况而变更”［8］。我国法官养成机制的构建包含机制与体制两方面的改革，前者主要指具体操作细目的完善，后者则涉及结构性与根本性问题，但机制改革的最终目的是要促进体制改革，并依赖体制改革来巩固机制改革的成果。结合我国国情和司法体制改革方向，基层人民法院法官养成机制的构建和完善最终也应沿着近期目标到长远规划、机制完善到体制改革的方向进行。

（一）机制完善与近期目标：适应司法改革的运行模式

1.完善基层法官养成职业保障机制。第一，将省级统管人财物尽快落到实处。省级统管人财物对基层人民法院意义深远。省级统管人财物，前提保障是财物省级统管，可将各区县人民法院作为省级预算单位，纳入省级财政统一管理，经费由省级财政统一保障，收入与支出平行管理，各级人民法院收取的诉讼费、没收的财产、罚金以及追缴的赃物等，全额上缴省级国库。同时，建立资产统一管理机制，集中清查、登记各区县人民法院的各类资产，由区县划转省相关部门统筹管理。在人事制度方面，坚持党管干部原则与遵循司法规律相结合原则，提名与任免坚持统一与分级原则，由省级法官检察官遴选委员会提名，依照法律规定任免权则在各级人大及其常委会，各地的现行做法基本是按照此原则运行，但是实践中一些地方仍有些滞后，需要建立省级法院与省级人大、组织部门的协调沟通机制。第二，基层人民法院去行政化。在司法改革的背景下，法院人员分类管理必须以一贯之，对于基层人民法院而言，行政性事务更加琐碎，矛盾纠纷多且杂，基层人民法院建立以审判为中心的诉讼制度改革难度更大。因此，在过渡阶段，可考虑在基层人民法院整合行政后勤部门人力资源，设立专门的党务、行政部门，负责对法院行政性事务的对接处理，将员额法官从行政性事务中剥离出来，真正实现以审判为中心。

2.推动“领导法官”真正走进司法一线。坚持“领导法官”应与其他普通法官按照同样的标准和要求承担办案工作量的原则。“领导法官”占据了员额法官的很大一部分比例，且多数属于资深法官或审判委员会成员，具有较高的业务素质和办案能力，应当加强审判管理，统一裁判标准，确保“领导法官”真正走进审判一线，发挥职能，多办案、办好案。

3.员额法官遴选应进一步公平合理。在员额制法官遴选中，基层人民法院应当对青年干警有所侧重。现行的考核采用的是入额考试与民主测评考核相结合的形式，很多年轻干警有能力、符合入额硬性规定、考试成绩高，但是因为在民主测评考核环节得分低而不得入额。实际上，民主测评考核主观因素太强，具有较大的弹性和人为操作空间，建议应予以改革，对入额考试成绩和民主测评得分所占比重应进行合理划分，使遴选机制更加科学和民主。

（二）体制变迁与远期规划：制度的追本溯源与重构

1.衔接法学教育与基层人民法院法官养成机制改革。近年来，我国人民法院的入职考试录取对象主要是高校法科毕业生，而我国的法学教育与法律职业之间的沟通尚不成熟［9］。法学教育并不是专为法院培养职业人才，法院也不能坐等高校为其培养、输送法律专业人才，但因为二者在法律内涵上的一致性而具有探索相互衔接路径的可能性。第一，继续完善政法干警招录。政法干警考试是一次集公务员、高考（或考研）为一体的入学考试，由国家人力资源部、教育部、司法部、公安部联合组织，由中央政法委等部门制定具体招录工作实施方案，被录取的学生在大学深造两年，免缴学费，国家给予经济补助，毕业后即获得公务员编制和所报考岗位工作，其中岗位即包括基层人民法院、基层人民检察院等，属于为基层政法单位定向培养，在校期间鼓励学生参加司法考试，去报考单位实习，毕业后直接走上岗位，这对于他们成长为业务骨干十分有利。但近年来不知何种原因，该模式在很多地方没有进行下去，即使在一些坚持施行的地区，基层人民法院的积极性也不是很高，因此建议由省级人力资源和组织部门出台相应政策，加强政策宣传，并从编制和财政上予以支持，为以后基层人民法院提供合格的人才储备。第二，继续探索基层人民法院与律师、法学学者等法律职业相关者的交流互动，可参照深圳基层人民法院从法学学者、律师中聘任五年制法官的具体做法。但要注意，规则制定应严格且符合实际，对法学学者、律师的报考资格（任职年限、工作业绩、业界信誉、德行评价）整体上要严于其他人员。第三，在我国的法学教育中，缺少关于司法知识和司法技能的传授和体验［10］，可参照中国社会科学院大学的成立，在每个省级区域，依托国家法官学院省级分院，设立法官学院大学，采取本科学制，采用高校法学培养模式，但更侧重于法律职业实践教学，在课程设置上可以将审判信息化操作、裁判文书写作、调查送达、模拟庭审等实务性课程列入专业课程培养体系中，使学生在学校期间获得实务锻炼，将学校期间的专业实习规范化、硬性化，并与基层人民法院建立联合培养模式，校内导师与法院内的导师相结合，使学生的法律专业理论水平和司法实务技能大大提高。

2.衔接入职考试制度改革与基层人民法院法官养成机制。第一，对报考标准进行限制。可以根据基层人民法院所在行政区域对报考人员进行户籍限制，鼓励更多的法律专业毕业生尽量报考自己家乡的基层人民法院，或者根据婚姻、家庭等实际情况报考自己配偶、父母户籍所在地或经常居住地的基层人民法院，这样可使其安心工作。第二，完善面试环节。根据具体岗位的特点和要求，统一安排面试时间，采取结构化面试或无领导小组面试形式，采用更加灵活的面试试题，在有条件的地方增加实地调研、上机操作、心理测评等环节，使面试更加全面，对考生的考查更加科学，更符合招考单位的用人实际。第三，赋予基层人民法院更多的人员配置权力。既然已经设置单独的法官职务序列，那么就应当由省级人民法院统筹全区域内基层人民法院的选调用人事项，以省级人民法院的名义对外为需要选调法官或法官助理的基层人民法院发布选调公告及负责后续的系列流程，并全程加以保障、监督，吸引更多其他单位的在职人员进入法院工作并逐步成长为所在法院的法官。

（三）内外兼修：基层人民法院法官职业素养的养成

1.加强对基层人民法院法官尤其是青年法官的理想信念教育和抗压能力锻炼。青年法官的法律情结是支撑扎根基层、为民司法的内在动力，这是基层人民法院发展最需要重视的问题。首先，应从物质上对青年干警进行保障，提高其收入水平，增强他们抵御外部诱惑的能力，让他们能够无后顾之忧地安心在基层工作。其次，进行人文关怀。从婚姻家庭、职业前途等多方面关心他们，切实解决他们生活和工作中的实际问题，促使青年法官坚定理想信念。

2.关注法官的心理健康问题。基层人民法院可以与社区医院等机构建立联动机制，在法院内部设置心理咨询室，配备专业心理咨询师、开通心理咨询热线等，对法官的心理困惑或心理疾患进行疏导和治疗。针对法官精神上、心理上存在的突出问题定期举办专题讲座，设立心理宣泄室、组建法官互助俱乐部、成立法官业余专项活动小组，使用音乐、工作操、倾诉等多种方式减轻法官心理压力，使法官了解自己的心理结构，掌握自己的心理特点，认识自己的心理缺陷，诊断自己的心态问题或心理疾病，增强法官职业信念，进而有意识地减轻心理负荷，在心态上实现自我超越、自我升华［11］。笔者所在的法院，每天上午10点会播放轻音乐或广播体操配乐，在法院健身中心还设置有瑜伽室、散打室等，可以满足法官放松心情、宣泄负面情绪的需要。

3.法院业务培训应与法官自身修炼相结合。基层人民法院应加大资金投入，组织安排对法官的业务培训，培训内容应注重司法实务操作，增加案件审判管理、审判和执行业务流程管理、错案管理、信访纪检监督等培训内容，尤其应注重法院智能信息化运作与管理方面的教学。建议在《法官法》中予以规定，明确非法官成为员额法官之前以及员额法官任职期间应当持续接受业务培训，并对管理主体、培训时间、组织管理、内容等进行相应的修订和完善。将培训考核与法官绩效考核、提拔考核、上级人民法院逐级遴选等结合起来，建立完整的法官个人培训档案，使基层人民法院法官培训制度化、规范化、常态化。同时，基层人民法院法官应坚持自身修炼，将法律知识培训与自我学习相结合，提升自身业务能力，提高准确适用法律的能力，正确理解和掌握法律条文的立法精神与价值取向，融会贯通，以较高的司法能力与娴熟的司法技巧应对难度日益增加的审判及执行业务活动。

［1］［11］李檬.从“心”开始——探索基层法院法官心理援助之路［J］.法律适用，2015，（11）.

［2］黄永维.法官养成机制的问题与对策［N］.人民法院报，2015-08-26（05）.

［3］张卫平.论我国法院体制的非行政化［J］.法商研究，2000，（3）.

［4］张海棠.上海法院推进审判专业化建设的探索与思考［EB/OL］.http://www.sls.org.cn/pages/Detail.aspx,2013-06-03/2017-05-07.

［5］李兆杰，牛艳.人民法院推进专业化审判路径探析［N］.人民法院报，2017-05-03（08）.

［6］黄明春，陈希国.审判团队配置模式的基本定位［N］.人民法院报，2017-01-25（08）.

［7］黄晓云.塑造人民司法的未来——关于青年法官培养机制的探索与思考［J］.中国审判，2013，（7）.

［8］［德］K·科尼尔斯.斯堪的纳维亚国家的法官教育制度［J］.徐立译.环球法律评论，1984，（2）.

［9］孙笑侠.法学教育的制度困境——关于法学教育与司法考试等法律职业制度相衔接的研究报告［J］.法学，2012，（9）.

［10］苏力.法官素质与法学院的教育［J］.法商研究，2004，（3）.