德澳新三国公务员培训制度及其比较借鉴

□ 葛 婧

一、德国的公务员培训

德国的公务员培训市场由多元﹑竞争的培训机构组成。根据《德意志联邦共和国基本法》和《联邦德国公务员法》的规定,行使国家权力职能﹑被国家依法雇佣并效忠国家的人员为国家公务员。在成为公务员之前,必须申请公务员的培训,公务员的任职和提拔必须经过相应行政学院的系统培训,未经培训或虽经培训但考核不合格者,不能进入公务员工作岗位或不得提拔到更高一级职位。公务员的培训经费全部纳入联邦或州的财政预算。

德国公务员的培训体系健全，联邦政府和州政府都设有公务员培训的行政学院和培训基地。此外，德国政府还将大量的培训任务委托国民教育体系中的大专院校甚至有条件的私人机构来完成,政府给予资金支持,形成了高效率的培训体系。

德国联邦公共行政学院是提供领导力和管理工具的培训或其他重要技能培训最重要的学院。针对不同级别的公务员，学院提出了四个阶段的培训计划,目标是培养适应从指令型的任命制体系转变为合作型体系的公共行政管理转变要求的公务员。

德国联邦公共行政学院成立于1969年，模仿英国公共服务学院而建。联邦政府对学院提出的培训目标是:使公务人员的专业知识具有现实意义;促进与他人有效合作的能力;传授计划﹑决策技术,现代领导方法(包括人事领导方法);促进在一般专业方面的职业道德和政治教育。

学院在柏林和布吕尔（靠近科隆）都有办公室，有52名固定员工，其中大多数在布吕尔工作。此外，有350名培训师和150名教练为联邦公共行政学院工作，每年提供大约有16000人参加的1300门课程。该学院52.3%的培训师来自私营部门或自由职业者，40.3%是公务员，还有7.4%是大学教授或讲师。该学院年度预算大约为350万欧元，公开的研讨会由此预算支付，为具体部门或机构开办的封闭研讨会则由相应的机构支付。除了坐落于布吕尔的总校外，联邦公共行政学院在全国各地还有按专业区分的十几个分校。

德国联邦行政高等专科学校主要负责联邦政府中层职位公务员的培训。受双元制教育理念影响，学校根据联邦部委各专业部门设置对口专业，招生计划根据这些专业部委的用人需要而定。在3年的学习中，学员第一学期在校进行理论学习，第二学期到所录用的政府机关实习。学习和实习交叉进行，因此被称为“三文治”式的教学。在教学方式上，小班授课﹑研讨教学﹑互动参与是主要的授课模式，实用和问题为导向是德国公务员培训的突出特点，这确保了公务员岗位能力的提升。

二、澳大利亚的公务员培训

澳大利亚的公务员培训已形成以官方培训机构﹑大学科研院所﹑市场化培训机构公平竞争﹑开放有序的培训格局。不管是公立的教育培训机构，还是私营教育培训机构，都要在国家教育和训练部注册，依法面向全社会提供服务，公平参与市场竞争。

从公务员培训的提供方来看，国家设有公务员综合管理和培训的专门机构，即澳大利亚公共服务委员会。以《澳大利亚公务员法》（1999）﹑《2000年公务员分级制度》等法律法规和政策框架为依据，委员会下属的领导力和学习中心（Center of Leadership and Learning）（以下简称“中心”）承担公务员培训开发职能。同时，中心在全国的教育和训练部注册，是依法面向全社会提供服务的培训机构（Registered Training Organization，RTO）。中心可以给澳大利亚公务员提供全国认可的资格和成绩证明，作为受训人在中心接受过培训﹑评估，或者关键公共部门技能认可的证明，还可以提供面向全国各地公共服务机构﹑公务员以及其他各类组织或人员的培训和咨询服务。

中心的生源首先是澳大利亚联邦政府的各层各类公务员，其次是地方政府的公务员，再次是市场中任何有相关培训需求的个体或组织。在面向不同类型不同级别的公务员培训中，有的需要受训者所在单位的推荐，有的不需要。面向澳大利亚公共服务机构中的高级行政官员（SES employees）的培训也是中心的重要职能。

通过现代的﹑系统的﹑科学的方法，中心为澳大利亚公共服务（公务员）提供在学习和发展﹑领导力发展﹑人才管理等方面的服务。在委员会内外大量机构和个体的帮助下，中心拥有整合领导力系统（APS Integrated Leadership System，ILS）等人才测评和管理工具，建立了澳大利亚公共服务人员的能力素质框架，对澳大利亚公共服务人员人力资源培训开发中的各种问题进行跟踪研究，并适时进行修订和完善。

以2015年的短期培训为例，中心课程的时间主要集中于1～6月，以及11～12月。每门课程的培训对象﹑培训方式﹑培训要求﹑培训收费﹑联系方式等都明确列出。课程安排以下面的七大类为主：一是基础技能项目，包括4类课程；二是基础技能扩展项目，包括14类课程；三是核心技能项目，包括8类课程；四是核心技能拓展项目，包括7类课程；五是管理技能项目，包括8类课程；六是管理技能扩展项目，包括8类课程；七是职业发展和专家项目，包括16类课程。

这65类短期培训中，有43类课程是一天的研习班，15类是两天的研习班，2类是三天的研习班，还有5类是半天的研习班。研习班的课程主题紧紧围绕各级各类公务人员的职业能力提升。课程设计严格遵循成人学习理念，授课方式以互动式为主，由权威的有公共部门任职经历的资深教师作为催化师。

澳大利亚公共部门紧紧围绕“提供更好的公共服务”的组织使命，积极通过各种渠道，科学规范地开发组织内的人力资源，这既包括自主开发适用于本部门工作岗位的内部培训，还包括从培训市场中自由选择各类培训产品。以首相和内阁为例，2014—2015年，通过自主培训和购买培训产品，雇员获得内外部的发展机会，包括跨部门项目工作﹑学校和在线学习﹑领导力发展﹑教练和职业辅导，以及学习资助等。培训内容包括：澳大利亚公务员的基础和核心技能﹑合规性培训﹑多样化培训，以及计算机系统培训等。首相和内阁重视领导力培训，鼓励公务员的继续教育，通过多元﹑高质量的专业培训保障了公务员的履职能力。

三、新西兰的公务员培训

20世纪80年代以来，在新公共管理运动的影响下，新西兰对公共部门的结构﹑人员和治理进行了持续的改革，《国有部门法》（1988）的颁布标志着私营部门的特点和激励被引入公共服务部门。人事权力从原来的国家公务员委员会下放至各部的首席执行官。首席执行官由国家公务员委员长聘任，签署固定期限合同（改革之前的行政负责人则是终身聘任制），委员长负责评价首席执行官的绩效，并有责任帮助首席执行官提升个人效率和效能。

领导力发展中心（以下简称“发展中心”）隶属于国家公务员委员会，定位于为资深官员服务，由公共部门首席执行官共有共治。通过与部委首席执行官的合作，发展中心为国家建立高效能的﹑良好的人才储备。

发展中心汇聚了世界级的领导力专家。专家们不但为发展中心的领导力项目提供专业建议，还为学员提供领导力教练。此外，发展中心的教练和导师还可向学员提供大量的专业服务。这些专家拥有公共部门或私营部门的高级管理职位﹑国内外一流机构的从业经验，或者全球公认的专业认证。

发展中心领导力项目的周期从6个月到18个月不等，包括学习技能工作坊，行动学习，一对一的教练，首席执行官和资深领导的参与，深谙国家公务员体系的项目催化师等。理论﹑研究﹑引领性实践和参与性经验等多种方法成为领导力项目的重要特点。

四、我国的公务员培训及经验借鉴

目前，我国形成了以《中华人民共和国公务员法》《公务员培训规定（试行）》《2010—2020年干部教育培训改革纲要》，以及《干部教育培训工作条例（试行）》（以下简称《条例》）等为主体的公务员培训的法律法规和政策体系。

《条例》的颁布，标志着我国的公务员培训工作伴随着我国“四个全面”战略布局进入一个新的历史时期：一是在总体上强化了“党管干部”的原则，在公务员培训中明确增加了集中轮训和专题培训等围绕中心﹑服务大局的培训内容，培训内容强调了以理想信念﹑党性修养﹑政治理论﹑政策法规﹑道德品行教育等为培训重点，明确干部培训师资要“政治合格”“素质优良”，严守讲坛纪律。二是对培训的专业化﹑规范化提出更明确的要求，强调培训要遵循“分类分级”等原则，在培训方式方法上，综合运用讲授式﹑研讨式﹑案例式﹑模拟式﹑体验式等教学方法，实现教学相长﹑学学相长；在师资队伍建设上，要“建立健全领导干部上讲台制度”；在教育培训机构的考核评估部分，增加了项目评估和课程评估的有关内容。三是明确了对培训的主战场﹑主阵地之外的干部教育培训机构实行准入制度，我国公务员培训格局中的竞争机制被进一步加强。

经过不断的实践探索，我国形成了以初任培训﹑任职培训﹑专门业务培训和在职培训为主要形式，以对口培训﹑出国（境）培训﹑学历教育等为有益补充的公务员培训类别体系，基本建立了“不经培训不上岗，不经培训不任职，不经培训不提拔”的公务员培训激励约束机制，并形成了以党校﹑行政学院﹑干部学院作为主渠道，部门行业﹑高等学校﹑社会培训机构和境外培训机构等办学主体积极参与的培训格局。

人力资源和社会保障事业发展统计公报显示，2014年，全国共培训公务员710余万人次，为西部﹑东北等地区对口培训1.5万余名公务员。我国的公务员培训在服务党和政府的中心工作，培训政府需要﹑人民满意的公务员方面做出了扎实有效的工作，为完善我国的治理体系和治理能力现代化起到强有力的支撑作用。

相对德﹑澳﹑新三国的公务员培训，我国的公务员培训还存在如下不足。

（一）培训课程设置的专业化、精细化程度有待提高

德国联邦行政高等专科学校的课程设置完全对接部委的用人需求，学员在培训学院的理论学习和用人机构的工作实习之间不断进行角色的互换。德国联邦公共行政学院针对不同级别的公务员提出了四个阶段的培训计划，以提升公务员的领导力和管理技能。澳大利亚公务员综合管理部门开发出针对不同类别﹑不同层级的岗位能力模型，领导力和学习中心则在各类岗位能力模型下开发出针对不同层次公务员的65类课程。

相比，我国公务员培训在贯彻“分类分级”原则方面还做得不够。在原人事部2003年制定下发《国家公务员通用能力标准框架（试行）》后，虽然各研究机构﹑各培训机构对我国公务员的岗位素质进行了诸多研究，但对不同类别﹑不同层级公务员的能力素质还没有拿出权威的标准规范。这使得我国公务员培训课程设置的专业化﹑精细化水平大打折扣。

（二）结合干部岗位职责和健康成长需求方面有待加强

《条例》明确，干部教育培训应当“始终坚持社会主义办学方向，紧紧围绕党和国家事业发展需要，结合干部岗位职责和健康成长需求”。由于我国公务员培训“坚持和完善组织调训”，我国的脱产培训更多地反映了中央政府﹑部委﹑行业﹑地方政府和部门等各类组织方面的需求，更多体现了组织的战略发展需求，对公务员个体的培训需求关注还不够。以澳﹑新两国的领导力培训项目为例，这些培训绝大多数都可以由培训学员自主决定是否要参加。公务员个人与领导讨论个人的职业发展规划和培训计划，获得批准后，即可自主在培训市场上选择相应的培训产品，在私营培训机构接受培训的有关费用也可由财政支持。

（三）培训教师的能力结构、授课方式有待转型

澳﹑新两国国家层面承担高级公务员培训的专门机构都聚焦于领导力培训和学习发展领域。他们的师资具有如下重要特点：以政府内资深任职经历的公务人员作为培训师﹑教练和催化师；汇聚了一流的领导力专家作为咨询委员会的成员和学员的培训教练；从市场和社会中吸纳拥有公共部门或私营部门的高级管理职位﹑有国内外一流机构的从业经验﹑有公认的专业认证的人做教练﹑辅导和催化师。

相对而言，我国公务员培训师资队伍的能力结构尚不能胜任以实战和问题导向的公务员培训，一是中﹑高层公务员的培训师资偏重理论和知识传授，缺乏能力和思维方法的训练；二是基层公务员的培训教师在能力结构和授课方式都存在明显短板，不能满足基层公务员的培训需求。

《条例》提出，要建立健全领导干部上讲台制度。现实中，“用拳击手来训练拳击手”正是公务员迫切期望的培训方式，但是有教学能力的资深公务员尚属稀缺资源。以承担中﹑高层公务员培训的行政学院为例，专职教师虽然熟悉学科体系和理论体系，但缺乏政府工作经历，从而大多都面临“从学理性教学向公务员培训”的转型。基层公务员的培训教师在学理水平﹑政策水平和授课方式方面更存在能力短板。

（四）培训方式方法的创新有待深入地推进

德﹑澳﹑新三国的公务员培训中，研讨式﹑案例分析﹑模拟式﹑体验式等教学方法在各类各层公务员培训中得到一以贯之的实行。在领导力培训项目中，一对一的教练和辅导技术更是得到普遍应用。这样的培训方式确实能够有效实现教学相长和学学相长。

我国公务员培训的主流方式依然呈现为“讲大课”。各级行政学院虽然已经在培训中运用案例法﹑行动学习法﹑情景模拟教学法，但是培训的成本高，对师资的要求高，还远没有经常性使用，其他主流的培训机构在培训方式的创新中，更多地体现为拓展训练﹑参观﹑考察﹑交流等，在更能够提升成人学习效果的研讨﹑案例﹑模拟﹑体验﹑行动学习等培训方式方面的探索改革还非常少。

（五）开放、多元、竞争的培训格局有待形成

德﹑澳﹑新三国已经形成比较成熟的﹑开放的﹑竞争的教育培训市场。作为国家最重要的中﹑高级公务员培训机构的德国联邦公共行政学院，在师资构成上已经形成明显的多元化。澳大利亚全国公务员主管机构的培训机构也首先要在教育和训练部注册，和其他任何一个提供职业教育培训的市场主体一样，参与平等竞争。新西兰国家公务员管理机构的培训机构引进世界级的领导力专家，为领导力项目的开发和资深公务员的培训发挥充分的智力支持。

我国的公务员培训在主阵地﹑主渠道之外，《条例》提出，社会培训机构承担公务员培训适用准入制度，但是具体的准入标准尚在酝酿之中。

它山之石可以攻玉。为了更好地围绕党和政府的中心工作，提高公务员的素质，更好地发挥公务员队伍在建设中国特色社会主义事业中的作用，应该在如下方面完善培训政策：

第一，加快推进公务员岗位能力模型的研究。在公务员分类管理的制度框架体系基本确立的前提下，加快推进不同类型﹑不同层级公务员岗位能力模型的研究，这将提升公务员培训的科学化﹑精细化和专业化水平，从而推进我国治理体系和治理能力的现代化水平。

第二，加快提升培训师资队伍的专业化水平。开展公务员培训师资的专业化建设，让他们更熟悉政府运作的机制，加快补充领导干部作为兼职培训师资，逐级培训﹑开发他们作为教练﹑导师和催化师的角色，这在中﹑高级公务员的培训中意义重大。

第三，加快培训方式方法的学习和实践。为提高公务员培训效果，应加大案例分析教学﹑体验教学﹑行动研究法﹑情景教学等培训方式方法的学习和实践。这既包括对培训教师进行培训提升，也包括对在此类培训方式方法实践﹑研究和开发方面的财政支持。

第四，加强对公务员的人力资源开发力度。作为一项重要的员工福利，公务员培训应成为公务员职业发展的重要路径。只有将组织战略﹑组织绩效和个人的职业发展真正紧密结合，培训工作才能更有效地提高公务员的整体素质。

第五，加强公务员培训管理的改革创新。在愈发激烈的国际人才竞争中，我国的公务员培训主管部门要掌握好市场和政府的边界，拟定好公务员培训和在职教育的政策﹑规划和标准，开展公务员岗位能力模型构建等基础性工作，推动提高我国公务员培训的专业化水平，形成有中国特色﹑有国际竞争力的公务员培训品牌，为实现中华民族伟大复兴的中国梦提供思想政治保证﹑人才保证和智力支持。