基层公务员培训的现状与改革

□ 刘军仪

政府职能转变要求创新行政管理方式﹑强调法治和公共服务的优化，进而提高政府治理能力和绩效。这对公务员队伍的能力和素质提出了新的要求，对公务员培训工作也提出了新的命题和挑战。目前我国公务员培训工作取得了较大的成就，但在培训理念的践行﹑培训方式的运用﹑培训结果的使用﹑培训效果的评估等方面仍然存在问题。可借鉴国外公务员培训的成功经验做法，进一步加强公务员培训工作的质量和效益，进而为实现政府职能转变提供坚实的人力支撑。

一、我国公务员培训面临的主要问题

公务员培训制度是公务员管理制度的重要组成部分，也是加强公务员队伍建设的有效手段之一。我国公务员培训经过几十年的发展﹑创新和不断完善，在培训经费保障﹑培训内容﹑培训机构和师资队伍建设﹑培训管理和培训制度建设等方面取得了长足进步，公务员培训的质量和效益进一步提高，基本能够满足和适应公务员队伍建设的要求。然而，随着社会政治经济环境的深刻变革﹑行政体制改革的发展和公共事务的日益复杂，对公务员培训提出了新的挑战。为了进一步了解公务员培训的现状及其存在的问题，本研究分别向艰苦边远县乡相对比较集中的甘肃﹑陕西﹑安徽﹑云南﹑黑龙江﹑广西6个省份的13个县公务员发放回收有效问卷5373份，向经济发达地区深圳市的1个辖区发放回收有效问卷2258份。通过调查研究发现，公务员对培训效果的认同度不高，培训工作面临以下四大焦点问题，亟须进行完善和改进。

（一）培训理念的践行存在一定偏差

培训理念涉及公务员培训的定位问题，对培训宗旨﹑培训目的﹑培训要求等内容的确定和具体工作的开展具有指导作用。我国公务员培训是指机关根据公务员工作职责的要求和提高公务员素质的需要，分级分类开展的各种教育和训练活动[1]。显而易见，我国公务员培训的主旨在于提升公务员的能力素质，注重公务员个体成长和潜力开发，而不仅仅是完成组织的任务。然而，在看待公务员培训时，单位往往偏重工具理性的效率逻辑，更为追求管理效率和效益的最大化，忽视了公务员的个体需求和自我意识，主要体现在以下三个方面：一是培训工作大多数是按照组织的要求开展，在培训方案设计之初没有给予机会让公务员思考并反馈希望通过培训获得哪些成长，或者说想要具备哪些能力素质，使得培训计划很难真正做到需要什么就培训什么，成长缺什么就补什么。作为培训主体的公务员只是被动地接受培训，是上级规定的“要我学”，而不是具有自我提升意识形成“我要学”，公务员对培训缺乏价值认同和参训积极性，从而造成培训效率低下，培训效果大打折扣；二是缺乏系统科学的训前需求分析，导致培训内容缺乏差异化和培训目标缺乏层次化。虽然有分类分岗分级培训，但忽视了公务员主体的能力差异和兴趣﹑态度﹑意志﹑情感以及价值观等方面的发展变化，很难真正实现公务员个体的核心竞争能力的提高，也造成一定程度的“工学脱节”；三是培训时间难以得到保证，工学矛盾仍然突出。基层单位工作任务繁重﹑人员编制紧张，更为关注的是公务员在单位时间内工作任务的完成，在培训中经常出现工作与学习的矛盾不能有效协调的两难问题。课题组问卷调查表明，68.1%的公务员认为“单位工作太忙”是导致工学矛盾的最主要原因。在访谈调研中，一些地方或部门谈到公务员培训工作是“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”。

（二）培训方式的运用存在单向封闭性

培训方式的选择往往会影响受训者对培训内容的接受和吸收程度，进而影响到培训的质量和效果。虽然，我国正在不断改进单纯的讲授式培训，积极综合运用多元化的培训方式，但对于交流讨论﹑实例研讨的重要性还认识不足，用得不好，效果有待改进。课题组访谈和问卷调查结果表明，公务员认为目前培训方式存在的主要问题是“理论学习太多，实践观摩操作少”“课堂讲授为主，师生互动少”“现代化教学手段少”。虽然《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）要求开展分级分类培训，并对初任培训﹑任职培训﹑专门业务培训和在职培训提出了不同的培训目标，但在培训方式选择上并没有针对不同岗位﹑职务级别﹑行业和工作性质的差别进行合理组合和创新运用，尚未充分发挥各种培训方式的互补效用。目前，各类公务员培训仍大多采取课堂教学﹑专题讲座等讲授方法。这些培训方式是培训者灌输知识﹑受训者被动接受式学习，学习过程具有单向封闭性，没有受训者的参与和反馈；培训者和受训者之间的互动较少，受训者在学习过程中难以保持开放的心态，参与的主动性和积极性不高，甚至产生抵触情绪。此外，近年来大力推行的在线培训方式效果也不明显。在调研中发现，公务员对于在线自主选学的满意度不高，普遍反映学习课时压力较大，理论性知识讲解较多，很多时间只是机械地完成硬性学时要求，对于课程内容并未认真消化吸收，培训效果大打折扣。

（三）培训功能在管理使用中存在单一割裂性

培训在公务员管理中主要承担增进公务员的知识能力﹑改善工作态度﹑提高工作效率和激励人才发展的功能。而这些功能的实现需要与其他管理环节紧密结合才能得到有效发挥。《公务员法》规定“公务员的培训实行登记管理”“公务员培训情况﹑学习成绩作为公务员考核的内容和任职﹑晋升的依据之一”。[1]目前，我国公务员培训登记管理制度已经全面推广，但培训与考核﹑选拔任用和晋升等环节结合不多，培训激励约束机制尚不健全。单位在人事管理中往往将培训作为单一的环节看待，尚未形成“训用合一”的制度体系，主要体现为以下两个方面：一是培训与考核尚未形成联动机制，相互影响和促进的效果不佳。一方面，年度考核中仅将培训时间达到12天或者90学时作为培训考核是否合格的条件，没有对公务员受训后能力﹑素质的胜任情况和潜力进行鉴别和评价。因此，考核只对公务员参与培训形成“消极”的约束力，却难以调动公务员促进自我发展的学习主动性。另一方面，考核结果与培训需求分析尚未进行有效对接。年度考核没有深入分析公务员的能力素质与履职要求之间是否存在差距，需要在哪些方面进行提升和加强，难以发挥加强培训计划针对性的促进作用；二是公务员培训结果与干部考察﹑培养和晋升之间存在“断裂带”，出现了“培训与不培训一个样﹑培训成绩好坏一个样”的现象。课题组问卷调查和访谈结果均表明，基层公务员对培训结果使用的评价度较低。

（四）培训效果的评估存在缺失和盲区

培训效果的评估是有效检验培训质量的关键环节。实践中, 我国公务员培训往往“重培训不重评估”，没有将培训评估环节对于公务员综合素质提升﹑绩效改善方面的激励作用发挥出来，也没有重视培训评估环节对以后培训的促进和完善作用，因而没有形成良好的公务员培训循环。[2]目前，培训工作仍然侧重于抓培训学习过程的出勤率和课堂教学的满意度，对于受训者培训结果评定走形式化，评估结果可信度不高，未能起到应有的区分优劣的效果；缺乏培训质量评估体系，对涉及衡量培训质量的一系列基础问题，如影响培训质量的具体方式﹑培训质量评估客观指标的设计和流程等都还没有深入研究。问卷调查表明，对于培训评估存在的主要问题，被调查者认为排在第一位的是“没有建立培训对象追踪反馈机制”，占34.3%；其次是“缺乏对培训机构的评估”，占27.7%。由于培训对象追踪反馈机制的缺失，难以了解并检验公务员受训后在工作态度﹑工作能力﹑工作绩效等方面的表现，使得培训实效性的评价无从下手，培训与使用的有机结合﹑激励机制的全面落实没有保障；由于缺乏对培训机构的评估，难以对培训方案设计﹑培训内容设置﹑培训师资力量﹑培训组织管理﹑基础设施情况进行监督管理和优劣判别，培训机构提升培训质量和管理水平的内生动力不足。

二、国外公务员培训的实践与经验

西方国家公务员培训起歩较早，是政府机构人力资源管理的重要组成部分。经过一个多世纪的发展，形成了相对先进的培训理念和完整的培训制度体系，为提高政府的治理水平和执政能力提供了坚实的基础。其成功的经验可为进一步完善我国公务员培训工作提供有益的启示。

（一）树立人力资源开发的发展战略理念

西方现代政府人才理论认为，公务员培训不是公务员个人的私事，而是一种政府人才开发的需要，对政府人才培训的投入也是国家发展的一种事业投入。[3]西方国家普遍树立了人力资源开发的发展战略理念，将培养高素质公务员放在重要战略地位。一是通过制定一系列的法律法规对培训目标﹑内容﹑时间﹑方式﹑经费等方面做出具体的规定，从而保障培训工作有法可依，加强对政府开展培训的硬性约束力，促使公务员培训制度化和系统化。二是在开展培训工作时采取柔性管理，在课程设计上，除了面向所有公务员开放的一般性课程外，培训机构秉持“依需定训”，重视培训前的需求分析，根据“顾客”的需求来制订培训计划﹑确定培训模块和培训菜单。比如芬兰公共管理学院有限公司在开展培训前会深入了解国家﹑组织机构﹑公务员群体和公务员个人四个层次的培训需求。并以此确定本次培训的目的是什么﹑为何要开展这次培训﹑培训要完成哪些任务﹑组织内部现实的具体目标有哪些。最后，综合以上信息为公务员设计具体的培训课程，提供个性化的服务，最大效用地帮助公务员开发潜能，激励其在工作岗位表现出卓越绩效，进而提升政府工作效率。三是重视培训效果评估，以此确认培训的实效性以及后续培训如何开展。通过培训之后的工作业绩考核为公务员培训效果提供信息反馈，了解培训在公务员工作中起到的作用。比如爱尔兰社保部积极推进四级评估模式，包括反映﹑学习﹑行为和收益四个层级。此外，西方国家从人力资源开发和管理的角度将公务员培训工作贯穿到公务员的整个职业生涯，如法国实行招考﹑录用﹑培训﹑分配相结合的方式。考生被录用后必须参加行政学院的初始就业培训,并享有公务员的薪金和津贴待遇。公务员在职期间还会接受培训，从而树立持续培训﹑终身学习的理念，将个人发展与组织需求进行了有机的结合。

（二）注重运用灵活多样的参与式培训方式

西方国家的公务员培训从成人学习的特点出发，强调从实践经验中学习是关键，将学习的知识直接应用到解决组织实际问题和工作情境中[4]。除了传统的讲授式，自主参与式的培训方式日益增多，包括研讨式﹑讲座式﹑案例教学﹑角色扮演﹑行动学习法﹑小组讨论﹑实地培训﹑网络教学等。参与式培训更加强调研究式和互动式教学，有利于加强学员与老师之间的良性互动，发挥学员的能动性，促使学员积极参与到教学中；既重视基础理论知识的学习，也重视以实践为基础促进实际工作能力的提升，以取得培训效果最大化。具体培训方式的运用主要依据政府部门职能﹑岗位职责需求和公务员个体需求来进行开发﹑完善和修订。比如美国联邦行政学院面向高级公务员开设的跨部门课程（Interagency courses）。该课程每年开办多次，一般为2～5天的短期培训方式。该计划的特点是高度的个性化和互动性，通过有效的培训方案设计和小班教学，可以让培训者专注于对自身而言最重要的问题，深入进行研究，并将所学应用到实践中，同时加强学员之间的紧密合作。培训可供选择的课程多达60多门，包括合作领导力，危机领导力，沟通和写作能力，科学﹑技术和公共政策，创新（工具和技术），团队建设，女性领导力等。同时，培训课程设置以工作目标为中心，以工作实际为重点，操作性﹑技巧性课程占比较大。其特点体现在强调问题导向，培训重点是解决如何做，即通过培训解决公务员在实际工作中遇到的实际问题和困难，提升其分析问题﹑解决问题的能力。

（三）引入市场竞争建立多元的培训供给体制

早期西方国家公务员培训主要是由政府部门设立的培训机构来开展。随着公务员队伍的不断壮大﹑政府行政职能的增加﹑知识更新速度加快和对获取最新公共行政管理理论知识的需求，完全由政府开展公务员培训已经不能满足现实的需求。西方国家纷纷引入市场机制，接纳大学﹑研究机构和社会培训机构等社会力量开展公务员培训，加强公立部门和私立部门的交流培训，形成了优势互补﹑多元交叉的培训供给体制。这种开放多元的培训供给体制为不同层级﹑不同类别的公务员提供了多元化的培训途径，同时有效而充分地利用了社会资源，形成竞争性机制，避免政府设立培训机构的垄断而造成培训效率低下﹑资源浪费等现象。2002年，芬兰政府唯一的培训机构公共管理学院转制为公共管理学院有限公司。目前芬兰没有政府独资的行政学院或相当的公务员学院，公务员培训是政府制订培训计划，由社会各方竞争提供培训的多元化机制，通过市场化来提高培训质量。同样，英国为了避免培训项目的重复和低效，重新整合培训资源来提高效益，于2012年3月31日关闭了国家政府管理学院，取而代之组建名为公务员学习（Civil Service Learning）的政府机构集中为公务员提供培训服务。该机构大力开发在线培训，以此突破课堂学习的许多限制，提升学员获取各种培训信息和培训资料的便捷性，加快学习内容的更新速度，以应对环境变化对知识的更新要求，也有利于节省服务和培训成本。

三、我国公务员培训的改革与发展

培训已经成为世界各国公共部门人力资源管理的发展趋势，加强公务员培训比以往任何一个时期都显得更为重要。随着改革的深入推进，公务员培训是实现公共管理改革的一个关键因素，特别是在重大变革时期[5]。我国社会正处于转型期，各阶层利益诉求的多元化，已经对我国政府的公共管理和公共服务提出了更高要求[6]，面临着一系列亟待解决的新问题﹑新矛盾和新考验，对公务员能力素质提出了新要求和新定位。因此，需要从以下三个方面着手，积极推进我国公务员培训工作的改革和发展。

（一）公务员培训要实现工具理性与价值理性的整合

培训是一项系统活动，通过学习传授知识或开发个人或群体技能﹑端正工作态度从而改善组织绩效。卓有成效的培训专注于契合个体的发展需求和组织的发展需要,而实现这一目标要实现工具理性与价值理性的整合。首先，公务员培训实施过程要实现价值理性的回归，更为关注公务员的需求以及如何通过培训促进公务员个体智能和潜能的发展，而非仅仅着眼于短期实用性。将培训整合到公务员个体成长和职业发展全过程中，分阶段来制订培训计划并持续实施，促进培训和个人发展的相互依存﹑共生的关系。鼓励并指导公务员进行个人职业生涯设计，并与其共同努力促进其职业生涯计划的实现。在培训相关知识技能的同时，更要激发公务员终身学习的动力，增强公务员的归属感﹑荣誉感，树立公共服务意识和责任心，激发干事创业的激情。其次，公务员培训方案设计要考虑组织需求﹑岗位特点和个体素质三者间的关系和差别，结合组织战略和发展愿景﹑不断变化的社会环境所需要的能力素质需求。把学习和培训嵌入组织制度和文化中，渗透到工作和职业的整个过程中，将培训计划纳入组织战略规划之中，从而确保教育培训过程与组织战略发展过程相一致，与个人职业发展和学习过程相一致，既关注了公务员个体发展，又追求了组织管理的效率和效益。

（二）培训方式要从重知识讲授到重知识能力的建构生成

培训理论认为，培训要与实践紧密结合，符合个人价值体系，整合到实际工作和组织日常运转之中。[5]公务员在参加培训之前已经具有了一定的知识储备和能力。因此，培训方式要遵从成人学习的规律，重点解决的问题是采取什么培训方式来帮助他们了解自己的能力素质现状﹑激发学习动机﹑改进学习习惯，进而提高学习效果。从这个意义上来说，培训方式要关注公务员知识能力的建构生成，要通过讨论﹑分析﹑实践等互动方式，激发学员学习的自主性和创新性，在培训过程中实现学员“价值引导”与“自主建构”的个性化学习体验。通过运用分组讨论﹑案例分析﹑角色扮演﹑访谈﹑座谈﹑辩论﹑小讲座﹑行动学习法等参与式培训，为培训者创设尽可能贴切真实工作环境的学习情境，结合他们已有的经验，引导他们观察﹑思考﹑反馈和模拟，在具体的情境中锻炼批判反思能力﹑综合分析能力﹑决策能力和处理复杂人际关系的能力。这种培训方式不仅能够使受训者产生新的思想，对问题加深认识，而且能够了解自己的学习和工作习惯，在交流和分享中学习他人的长处，改变自己不满意的行为，并将新的理念和做法运用到自己的日常工作中。此外，在培训过程中，培训者不是传统的教导者，而是为学员提供帮助﹑服务的促进者。通过灵活的教学组织﹑个性化可迁移性培训模块﹑切合工作实际的学习内容，以实际问题为导向﹑以任务驱动为方式﹑以提升解决问题的关键能力为核心，创造开放互动的教学氛围等来保持公务员学习的活力。

（三）培训工作要加强训前需求调查和训后效果评估及使用

公务员培训的目标是提高公务员的实际工作能力和素质，进而提升政府工作的效能。因此，高质量的公务员培训应该切实满足培训目标的达成，公务员培训内容﹑方式和方法的选择也都是为该目标服务。一方面，在培训之前要加强培训需求的调查和分析。需求调查和分析可以增强培训的针对性和实效性，减少培训工作的主观随意性，提高培训的针对性和实效性。该项工作主要考虑组织需求和个人需求两个方面。首先，要了解组织发展的需求及其对组织成员能力素质的要求；其次，要了解不同部门﹑不同层级公务员的特点﹑掌握的知识技能状况﹑需要改进和提升的地方，从而明确培训要解决的问题，进而确认需求与现实状况之间的差距，以便选择适合被训者的培训计划，确定培训内容。另一方面，在培训之后要重视培训效果评估的追踪﹑检验和结果使用。做好质量评估是增强培训实效的重要保证。[7]培训效果评估可为控制培训质量﹑改进培训工作，提供较为全面可靠的信息。评估要突破以往对课堂教学满意程度的单一评价，主要评估内容为培训是否满足了组织需求﹑岗位需求以及个人需求，衡量标准侧重于培训结束一段时间后受训者工作态度﹑工作表现﹑工作绩效等方面的表现。切实加强培训结果的使用，实现培训与使用一体化，将培训经历和评估结果作为公务员考核﹑晋升的参考依据, 形成激励机制，从而实现培训工作效益最大化。同时，探索建立培训机构评估体系，由专业机构定期对培训机构进行评估，建立竞争择优淘汰机制；对承担培训职能的社会培训机构进行资质认证，加强对公务员培训竞争的监督和管理，确保培训机构规范运作。当然，开发科学的需求调查分析模型和指标体系﹑确定培训效果评估的标准和流程还需要资金保障，要加大经费投入，建立经费支持体系，以确保其有效开展。