社区矫正撤销程序的改革与完善*

何显兵（西南科技大学法学院教授）

《社区矫正实施办法》第25条、第26条规定了社区矫正的撤销程序，但并未规定审理程序而只是简单地规定了提请程序和管辖权，且该规定在实践中存在很大的操作困难并存在诸多缺陷。2016年《关于进一步加强社区矫正工作衔接配合管理的意见》仍然没有解决社区矫正撤销程序的完善问题。伴随社区矫正规模的不断扩大，撤销社区矫正的案件越来越多，建立完善的社区矫正撤销程序十分必要。但这一重要问题却尚未引起学术界的关注①撤销社区矫正，既可能是因为再犯新罪、发现漏罪，也可能是因为严重违反监督管理规定。对于前者的撤销，学术界有初步研究；对于后者，学术界尚未有专门研究。本文主要研究因违反监督管理规定而被提请撤销社区矫正的撤销程序，后文如无特别说明，均指此社区矫正撤销程序。作者2018年5月16日在中国知网未查询到专门研究社区矫正撤销程序的文献。。本文拟对撤销社区矫正的提请程序、审理程序进行专门研究，以图从程序上规范社区矫正的撤销，实现秩序维护与人权保障价值的统一。

一、现行社区矫正撤销程序存在的问题

（一）社区矫正提请撤销程序

《社区矫正实施办法》第25条规定了撤销缓刑、假释的提请撤销程序，第26条规定了撤销暂予监外执行的提请程序。但社区矫正撤销程序的启动机制最大的问题在于，提请撤销社区矫正程序的冗长复杂。

《社区矫正实施办法》第25条规定，撤销缓刑、假释，由居住地同级司法行政机关向原裁判人民法院提出撤销缓刑、假释建议书。解读该款可以看出，撤销缓刑、假释的提请机关并非一定是具体负责的社区矫正机构，而是与原裁判人民法院“同级”的司法行政机关。质言之，如果原裁判人民法院为最高人民法院，则由司法部提请撤销缓刑（理论上，虽然最高人民法院不负责裁定假释，但极其罕见的可能存在缓刑判决）；如果原裁判人民法院为高级人民法院，则由省司法厅（直辖市司法局）提请撤销缓刑、假释；如果原裁判人民法院为中级人民法院，则由设区的市司法局向中级人民法院提请撤销缓刑、假释；如果原判决人民法院为基层人民法院，则由区县司法局向基层人民法院提请撤销缓刑。

《社区矫正实施办法》第26条规定，撤销暂予监外执行，由居住地县级司法行政机关向原批准决定机关提出收监执行的建议书。而根据《刑事诉讼法》的规定，当前批准、决定暂予监外执行的机关比较复杂：交付执行前，人民法院可以直接决定暂予监外执行；交付执行后，设区的市级以上公安机关或者省级以上监狱管理机关可以批准暂予监外执行。也即，如果申请撤销暂予监外执行，无论原批准决定机关是何种层级机关，均由区县司法局提出：即便是最高人民法院（当然只是理论上）批准暂予监外执行，也由区县司法局向最高人民法院提出；如司法部直属监狱提请司法部监狱管理局批准暂予监外执行，需要撤销暂予监外执行的，由区县司法局提请司法部监狱管理局撤销暂予监外执行；如公安部直属监狱提请公安部批准暂予监外执行，需要撤销暂予监外执行的，由区县司法局向公安部提出。

从上述解读中可以看出，《社区矫正实施办法》规定的撤销社区矫正的提请机制过于复杂：撤销缓刑、假释，部分案件需要由区县司法局逐级上报至省司法厅乃至司法部，程序繁琐冗长；撤销暂予监外执行，可能出现部分案件由区县司法局直接向最高人民法院、公安部、司法部监狱管理局提请撤销暂予监外执行，实践操作上存在困难。这种过于复杂的提请机制，完全可能导致社区矫正机构对部分案件的申请撤销社区矫正望而生畏，不便轻易启动，或者即便启动，也可能由于漫长的程序审批而出现脱管现象甚至不排除可能出现再次实施严重犯罪的极端案例。与此同时，《关于进一步加强社区矫正工作衔接配合管理的意见》第22条第1款又规定了人民检察院对提请撤销社区矫正的检察监督机制，社区矫正机构在此可能面临两难选择：不提请撤销社区矫正，人民检察院可能发出纠正意见；提请撤销社区矫正，又可能面临冗长复杂的内部逐级审批程序。

（二）审理、批准决定撤销社区矫正案件的管辖地

根据《社区矫正实施办法》第25条、第26条的规定，社区矫正撤销案件的审理、批准决定机关应当是原裁判人民法院、原批准决定机关。该规定看似明确具体实则不然：当社区矫正机构所在地与原裁判人民法院、原批准决定机关可能跨市甚至跨省时，引发如下实践难题。

1.审理、批准决定撤销社区矫正难以进行实质审查。按照《社区矫正实施办法》的规定，撤销社区矫正，由居住地社区矫正机构提出，但由原裁判人民法院、原批准决定机关审理、批准决定。由于社区矫正实行居住地管辖，居住地社区矫正机构与原裁判人民法院、原批准决定机关很可能跨市甚至跨省，由于路途遥远，将导致出现如下问题：（1）社区矫正机构是否需要派员参加审理、批准决定程序并就提交的书面材料进行说明？如果不派员出席，可能存在剥夺社区服刑人员申辩权的正当程序性疑问；如果派员出席，可能给地方财政带来较大压力，且现行社区矫正机构的人员编制难以充分应对。（2）社区服刑人员是否需要到场接受讯问？如果社区服刑人员不到场接受讯问，同样将面临剥夺其申辩权的正当性疑问；如果要求社区服刑人员到场接受讯问而因此产生的差旅费、交通费又难以处理，尤其是在社区服刑人员生活特别困难的情况下。同时，如果社区服刑人员脱管漏管的情况下如何到场接受讯问？上述问题都难以在现行程序中都得到合理回应。

最终，上述问题必将导致审理、批准决定撤销社区矫正实行完全的书面审查机制。纯书面审查的结果，将导致人民法院等审理、批准决定机关难以对社区矫正机构提供材料的真实性、合法性进行实质审查、难以保证通知社区服刑人员到场接受聆讯，最终只能进行形式审查而难以进行实质审查，进而沦为“橡皮图章”，社区矫正撤销审查机制陷入空心化的尴尬境地。这既不符合程序正义的基本观念，又不能保障社区服刑人员的合法权益，还可能导致作出错误的审查决定。

2.缓刑、假释撤销案件的检察监督难以实现。《社区矫正实施办法》第25条规定：司法行政机关撤销缓刑、假释的建议书和人民法院的裁定书同时抄送社区矫正人员居住地同级人民检察院和公安机关。《社区矫正实施办法》与《关于进一步加强社区矫正工作衔接配合管理的意见》均未规定要抄送原裁判人民法院所在地同级人民检察院，也未规定原裁判人民法院收到撤销缓刑、假释建议书后要抄送同级人民检察院，且《意见》第16条规定原裁判人民法院依法作出裁定后，并“将法律文书送达居住地县级司法行政机关，同时抄送居住地县级人民检察院、公安机关”。

解读上述条款，可以看出司法解释的本意是由社区矫正机构所在地同级人民检察院开展检察监督。这里同样存在较大的问题：跨省、跨市提请撤销缓刑、假释时，如何有效开展检察监督？当然，或许有人回答，此时的“抄送社区矫正人员居住地同级人民检察院”仅仅是加强对社区矫正撤销案件启动程序的监督，而非对原裁判人民法院的监督。但是，从检察监督的一般原则来看，缓刑、假释的撤销启动需要社区矫正机构所在地人民检察院开展检察监督；缓刑、假释撤销案件的审理必然也需要裁判人民法院所在地同级人民检察院开展检察监督。根据2014年《最高人民法院关于减刑、假释案件审理程序的规定》，人民法院开庭审理减刑、假释案件，应当通知人民检察院、执行机关及被报请减刑、假释罪犯参加庭审；人民法院作出减刑、假释裁定后，应当送达同级人民检察院；人民检察院认为人民法院减刑、假释裁定不当，在法定期限内提出书面纠正意见的，人民法院应当在收到纠正意见后另行组成合议庭审理，并在一个月内作出裁定。从中可以看出，人民检察院对减刑、假释案件的监督是全程监督。与此相同的逻辑，人民法院审理缓刑、假释撤销案件，涉及到服刑人员重大权益，人民检察院没有理由不开展检察监督。问题又回到开始，跨省、跨市提请撤销社区矫正，居住地社区矫正机构的同级人民检察院便很难对异地人民法院实行有效的检察监督。

（三）社区矫正撤销案件的审理、批准决定程序

由于缺乏法律和司法解释的规定，社区矫正撤销案件的审理、决定程序并不明确，目前基本上采取书面审理、批准决定程序。但是，书面审理、批准决定程序存在正当性疑问，且带来一系列问题。例如，山东省高级人民法院的调研指出：“目前，人民法院对社区矫正机构提请撤销非监禁刑的建议均采书面审查方式，服刑犯人无法参与程序、无法行使辩护权，人民法院依据社区矫正机构单方提交的书面材料撤销非监禁刑，作出错误裁判的风险较大。特别是对于下落不明的服刑犯人，在搞不清楚其具体状态甚至生死不明的情形下，贸然作出裁判会留下较大的后遗症。对于异地矫正机构提请撤销的案件，人民法院更是存在较大的审查困难。有些法院就未在规定时间内作出裁判。有的法院不作处理，对决定不予收监的不说明理由、不出具法律文书。②参见山东省高级人民法院审监一庭课题组：《关于人民法院参与社区矫正相关问题的调研报告》，《山东审判》，2017年第4期。”与我国现行书面审理方式相似，日本的假释撤销案件通常也是单纯的书面审理，甚至在书面审理的过程中，连聆讯假释者都很少见。不过，这引起了学术界的强烈批评，认为撤销假释是伴随重大不利的处分，将假释者完全排除在外的审理方式，违反了正当程序。因此学者建议，“至少应当在事前将撤销事由告知本人，在本人不认可违反遵守事项规定时，给予其出席审理进而进行申辩与防御的机会。③［日］川出敏裕、金光旭：《刑事政策》，钱叶六译，中国政法大学出版社2016年版，第196页。”而欧美国家撤销社区矫正时，通常会采取非书面审理的方式，后文在介绍羁押机制时会一并介绍。

笔者在此以实践中常见的缓刑、假释的撤销程序为例展开论述。早期人民法院审理减刑、假释案件都是完全的书面审理，但2014年《最高人民法院关于减刑、假释案件审理程序的规定》对此进行了大幅度改革：一是规定了六类案件应当开庭审理；二是规定书面审理减刑案件可以提讯被报请减刑罪犯，书面审理假释案件，应当提讯被报请假释罪犯。在司法实践中，减刑、假释案件的审理已经摒弃了以前书面审理的方式，而是开庭审理和书面审理+听证会（或提讯罪犯）的方式进行。减刑、假释是给予罪犯提前出狱的机会，是对罪犯服刑积极性的激励；撤销缓刑、假释是对服刑人员自由的重大剥夺，如果实行完全的书面审理，很可能导致对服刑人员合法权益的剥夺——社区矫正机构提交的书面材料一般是真实的，但也可能不完整或者表述不准确，绝对的书面审理不利于查清案件事实，也不利于人权保障。实践中，也有法院未采用纯书面审理的程序处理缓刑撤销案件的案例④四川省屏山县人民法院（2017）川1529刑更2号刑事裁定书。。屏山县司法局以社区服刑人员李云华脱管为由向屏山县人民法院提请撤销缓刑，法院经审理后认为不符合撤销缓刑的条件，裁定不予撤销。从该法院的裁定书可以看出，人民法院的审理程序比较严格，不仅有各种书面证据，还有证人证言。裁定书引用的证据未包含社区服刑人员陈述和辩解，因此有可能采用的是书面审理加听证会的形式。在实践中，社区服刑人员一般不会到庭参加审理，人民法院仅凭社区矫正机构的书面材料很难得出清晰的结论，对撤销社区矫正也会心存疑虑而保持审慎态度。

二、完善社区矫正撤销程序的基本原则

（一）程序正义原则

陈瑞华教授在回顾西方程序正义源流与脉络的基础上，总结了最低限度程序正义的六项要求：程序的参与性、裁判者的中立性、程序的对等性、程序的合理性、程序的自治性、程序的及时终结性⑤参见陈瑞华：《程序正义论——从刑事审判角度的分析》，《中外法学》，1997年第2期。。尽管该文发表已有二十余年，但其对程序正义的总结仍然具有代表性。

我国当前尚未建立真正意义上的社区矫正撤销程序，撤销暂予监外执行的程序是封闭的内部行政程序，不为外人所知；撤销缓刑、假释的程序，既没有法律规定也没有司法解释可供依据，基本上是参照减刑假释程序予以运行。但即便参照减刑、假释决定程序，当前的社区矫正撤销程序也没有做到同减刑假释程序那样公开透明，基本上是纯粹的书面审理程序。撤销缓刑、假释、暂予监外执行，对社区服刑人员的权益将产生重大影响，可能剥夺其长时间的人身自由，而程序参与性的缺失，则使其对诸如社区矫正机构提供材料真实性、合法性、关联性的质证与辩驳，对是否符合撤销条件的申辩等其他社区服刑人员的基本程序参与权和意见发表权都无从谈起。缺少程序参与性，也可能使人民法院面临一个并不好笑的笑话——如果社区服刑人员并非脱管、漏管，而是失踪甚至意外死亡，就可能出现本应当属于社区矫正终结的情形却被人民法院宣告为撤销社区矫正的错误结论。

缺少程序参与性等程序正义的基本要求，不仅不利于人权保障，而且不能取得当事人对司法程序的基本信任，也难以实现习近平总书记提出的“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的要求。有学者专门研究了程序正义对司法信任的影响，认为程序正义有客观程序正义和主观程序正义两个维度，司法信任及其评估与民众的主观认知是无法割舍的。基于法学和心理学交叉的实证研究发现，如果人们感到司法机关的运作符合程序正义的要求，他们便会更乐意接受该结果、遵从该结果⑥参见苏新建：《程序正义对司法信任的影响——基于主观程序正义的实证研究》，《环球法律评论》，2014年第5期。。而且，调研中发现，特别是对于社区服刑人员因外出打工而导致脱管，被抓捕了之后报请撤销缓刑的情形，辩护律师缺乏介入的法律依据和程序契机，只能沦落为个别法官的良知裁量——因为无法定程序可循。

《社区矫正实施办法》第25条、第26条仅仅规定的是社区矫正机构提请撤销缓刑、假释、暂予监外执行的条件，并非人民法院等审理、批准机关撤销社区矫正的完全意义上的实质条件。即便符合提请撤销社区矫正的条件，人民法院在司法审查过程中仍然有自由裁量撤销与否的权力，同时还要审查社区矫正机构提供材料的真实性、完整性、合法性。因此，这一审查事实上并非形式审查而应当是实质审查。但如果缺乏社区服刑人员的参与，实质审查就会异化为形式审查，最终损害司法权威和司法公正，导致人民群众公平正义感的降低。

（二）效率原则

在西方国家，早期主要讲司法公平，司法效率这一概念主要是法律经济分析学派的贡献。在我国，由于改革开放初期“效率与公平”的争论，使得我国比较容易接受司法效率这个概念。有学者指出，“司法效率是解决司法资源如何配置的问题，即司法效率的核心应当被理解为司法资源的节约或对司法资源有效利用的程度。⑦钱弘道：《论司法效率》，《中国法学》，2002年第4期。”程序正义与司法效率并不是截然分开的，两者是矛盾的对立统一体。缺乏效率的正义追求过于僵化刻板，最终也可能损害正义，并且当前的社区矫正撤销实践，甚至还存在既缺乏效率又不利于实现正义的制度设计，最典型的就是管辖权及其带来的相关问题。为什么两高三部出台的《社区矫正实施办法》规定，缓刑、假释、暂予监外执行的撤销应当由原裁判人民法院、原批准、决定机关办理？当前并无相关的公开理由说明和依据；可能的原因，或许是出于维护原裁判人民法院司法权威的考虑。但笔者认为这种观点不能成立，理由如下：第一，司法实践中，社区服刑人员由于在缓刑、假释考验期间再犯新罪或者发现漏罪，而导致缓刑、假释的撤销，并非一定是由原裁判人民法院管辖，而往往是新罪或漏罪审理法院在对新罪或漏罪进行定罪量刑时一并撤销缓刑、假释。这充分说明，撤销缓刑、假释如果不由原裁判人民法院管辖，并不存在损害司法权威的问题。第二，作出缓刑、假释、暂予监外执行的裁判、决定或者批准后，再撤销缓刑、假释、暂予监外执行，并非说明原裁判、原批准决定就是错误的裁判或批准决定，而是由于在社区矫正期间，社区服刑人员出现了新的情况，由于符合法定撤销条件而作出的裁判或批准决定，理论上与所谓的审判监督程序无关。既然不涉及刑事诉讼理论上的障碍，为什么要保持这种低效率的制度设计呢？由于人口的频繁流动，户籍所在地与居住地常常分离，甚至一个人可能有好几处居住地。因此，社区矫正机构所在地与原裁判人民法院、原批准决定机关往往不在同一辖区，跨市、跨省的现象十分常见。如前文所述，甚至还可能出现由区县司法局逐级上报至司法部方能提请撤销缓刑、假释或者由区县司法局直接向最高人民法院、公安部、司法部提出撤销暂予监外执行建议的情形。这种管辖制度导致如此繁琐累赘的程序，不符合司法效率原则，理当得到改变。

现行社区矫正撤销程序不符合效率原则的另一个表现，即是未规定羁押制度。《社区矫正实施办法》第27条规定了不同的收监主体：（1）社区矫正机构为收监主体，公安机关予以协助，这适用于人民法院裁定撤销缓刑、假释或者对暂予监外执行罪犯决定收监执行的情形；（2）监狱为收监主体，这适用于监狱管理机关对暂予监外执行罪犯决定收监执行的情形；（3）看守所为收监主体，这适用于公安机关对暂予监外执行罪犯决定收监执行的情形。上述规定看似明确，但却留下了诸多悬而未决的难题：第一，送交哪个监狱服刑的问题。如果社区矫正机构所在地与原裁判、决定机关跨市甚至跨省，是送社区矫正机构所在地分类关押的监狱，还是原裁判、决定机关所在地的监狱？如果是原裁判、决定机关所在地的监狱，路途遥远，多有不便且存在安全风险。第二，社区服刑人员一旦获知将被收监执行，潜逃怎么办？由谁实施抓捕？社区矫正机构、监狱显然都缺乏这个能力，但《社区矫正实施办法》又没有规定。上述两个问题在《关于进一步加强社区矫正工作衔接配合管理的意见》中得到了解决：根据第17条的规定，社区服刑人员被裁定、决定收监执行的，应当本着就近、便利、安全的原则，送交其居住地所属的省（区、市）的看守所、监狱执行刑罚；根据第20条的规定，被裁定、决定收监执行的社区服刑人员在逃的，由居住地县级公安机关负责实施追捕，并可以实施网上追逃。但是，《关于进一步加强社区矫正工作衔接配合管理的意见》规定的收监、追捕机制在司法实践中，仍然存在一个难题没有解决：如果社区服刑人员在得知被决定、裁定收监执行时潜逃的，对其追捕甚至网上追逃的成本较大，有没有可能考虑在提请撤销社区矫正之时，即提前予以羁押？如果不规定提前羁押制度，撤销社区矫正将时常面临撤销后的网上追逃问题。这不仅不能保证社区服刑人员在撤销程序中的程序参与，还严重影响司法效率，且存在实施新的严重犯罪的风险。

三、完善社区矫正撤销程序的基本构想

（一）管辖

从程序正义和司法效率的原则出发，笔者认为，撤销社区矫正的管辖权应当由“原裁判人民法院”“原批准、决定机关”统一变更为“社区矫正机构所在地人民法院”。首先，将撤销暂予监外执行纳入司法审查范围。暂予监外执行是基于人道主义考量而给予罪犯的特殊待遇，是对罪犯的正向利益；而撤销暂予监外执行是对罪犯的重大不利，对此纳入司法审查的范围方符合程序正义，同时也能避免不同主体审查撤销暂予监外执行的审查标准存在差异。其次，将管辖权由“原裁判人民法院”改为“居住地人民法院”，可以提高司法效率、强化检察监督，而且符合刑事诉讼的一般原理。

具体说来，《社区矫正实施办法》第25条应当修改为“缓刑、假释的社区服刑人员有下列情形之一的，由居住地司法行政机关向居住地同级人民法院提出撤销缓刑、假释建议书并附相关证明材料，人民法院应当自收到之日起一个月内依法作出裁定”；第26条应当修改为“暂予监外执行的社区服刑人员有下列情形之一的，由居住地司法行政机关向同级人民法院提出收监执行的建议书并附相关证明材料，人民法院应当自收到之日起十五日内依法作出决定”。

1.地域管辖。笔者之所以主张撤销社区矫正宜由社区矫正机构所在地人民法院管辖，是基于如下理由：（1）符合司法效率原则。由社区矫正机构所在地人民法院管辖，避免了跨市甚至跨省的问题，不仅便利于社区矫正机构与裁判、批准决定机关的沟通，节约司法资源，而且有利于收监执行。（2）符合程序正义原则。由社区矫正机构所在地人民法院或相应机关管辖，为社区服刑人员的参与提供了便利，不仅能够确保社区服刑人员的程序参与权，还可以避免纯书面审理，便利于开庭审理或者召开听证会等方式，以保证社区服刑人员的参与权、申辩权。（3）有助于化解当前人民检察院仅能对社区矫正机构开展检察监督，而无法对撤销社区矫正的人民法院开展检察监督的问题。因为跨省、跨市开展检察监督，实践中并无可操作性。

2.级别管辖。级别管辖的设置，应区分缓刑、假释和暂予监外执行的撤销。

（1）撤销缓刑的级别管辖。存在两种改革方案：第一种方案是，由与原裁判人民法院相同级别的人民法院管辖；第二种方案是，迳行由基层人民法院管辖。笔者认为，从司法效率的原则出发，宜采取第二种方案。理由在于：首先，适用缓刑的前提是判处三年以下有期徒刑或者拘役，且撤销缓刑仅属于行刑变更而不涉及定罪问题，基层法院完全可以胜任。其次，如前所述，缓刑撤销程序并非是基于原判错误的审判监督程序，故没有必要与原裁判人民法院级别相同。否则，可能出现区县司法局逐级上报至省司法厅，再由省司法厅提请省高级人民法院撤销缓刑的冗长程序。

（2）撤销假释的级别管辖。同样有两种改革方案：第一种方案是，由与原裁定人民法院相同级别的人民法院管辖，即主刑为有期徒刑或者已经减为有期徒刑的假释撤销案件由中级人民法院管辖、主刑为无期徒刑的假释撤销案件由高级人民法院管辖⑧《最高人民法院关于减刑、假释案件审理程序的规定》第一条规定：对被判处无期徒刑的罪犯的假释，由罪犯服刑地的高级人民法院作出裁定；对被判处有期徒刑和被减为有期徒刑的罪犯的假释，由罪犯服刑地的中级人民法院作出裁定。；第二种方案是，主刑为有期徒刑或者已经裁定减为有期徒刑的假释撤销案件由基层人民法院管辖、主刑为无期徒刑的假释撤销案件由中级人民法院管辖。从司法效率原则出发，笔者认为，宜采取第二种方案。理由在于：首先，假释是对刑罚执行的重大变更，现行刑事政策对假释采取了严格限制的态度，尽管最高人民法院2016年司法解释采取“严格限制减刑、鼓励扩大假释”的立场，但实际上仍然是严格限制假释，司法实践中假释率长期徘徊在2-3%的比例并没有发生根本变化。因此《刑事诉讼法》对裁定假释的人民法院规定了较高的层级。其次，撤销假释与裁定假释并不相同。假释是对罪犯服刑地点和服刑方式的重大变化，由监狱行刑转变为社区矫正，立法者为防止滥用假释而作出了较为严格的级别管辖规定。但撤销假释是对社区服刑人员的重大不利益，不涉及可能出现的司法腐败问题，基于司法效率原则，没有必要规定过高的级别管辖。再次，既然现行级别管辖规定有期徒刑的案件一般由基层人民法院管辖，可能判处无期徒刑、死刑的案件由中级人民法院管辖，裁定撤销假释完全可以比照该类级别管辖，中基层人民法院完全可以胜任假释撤销案件，而无需将撤销假释的级别管辖提升至裁定假释的级别管辖的高度。

（3）撤销暂予监外执行的级别管辖。存在两种改革方案：第一种方案是，按照《社区矫正实施办法》确定的批准、决定机关的级别确定级别管辖，仅仅将“原批准、决定机关”改为“社区矫正机构所在地对应级别的批准、决定机关”；第二种方案是，将撤销暂予监外执行的级别管辖统一按照撤销假释的级别管辖确定，即公安机关、监狱管理机关不再负责审批撤销暂予监外执行，而统一由人民法院对撤销暂予监外执行的建议进行司法审查。基于程序正义和司法效率的考虑，笔者赞同第二种思路。理由在于：首先，从司法效率原则出发，《社区矫正实施办法》规定的审查撤销暂予监外执行建议的机关过多、层级过于复杂，不利于统一标准。其次，从程序正义原则出发，给予服刑人员人道待遇的奖励可以按照行政程序决定，但撤销暂予监外执行属于对服刑人员权益的重大剥夺或者限制，由人民法院进行司法审查较为适宜。

与上述级别管辖相对应，提请的司法行政机关的级别应当与相应法院的级别相当。

（二）提请撤销程序

《社区矫正实施办法》第25条规定，“缓刑、假释的社区矫正人员有下列情形之一的，由居住地同级司法行政机关向原裁判人民法院提出撤销缓刑、假释建议书并附相关证明材料”，在“居住地同级司法行政机关”后面未添加“应当”或者“可以”的字样。从语法来看，属于祈使句，似乎社区矫正机构对于是否撤销社区矫正并没有自由裁量权。

但从社区矫正的本质来看，应当赋予社区矫正机构自由裁量权，理由如下：第一，作为刑事执行实践的社区矫正，会面临各种各样的情节。例如，社区服刑人员因生活困难外出打工或者因疾病外出就医，即便没有按规定请假（部分省市请假的规定十分严格，而变更管辖地在实践中也不易操作），如果达到一个月，是否认定为是脱管？即便认定为脱管，是否必须撤销社区矫正？笔者认为都值得进一步考量。第二，司法解释的条文有的使用了“情节严重”的表述，如《社区矫正实施办法》第25条第1款、第5款都规定了“情节严重”。而对情节严重的认定，社区矫正机构显然具有一定的自由裁量权。第三，撤销社区矫正，社区矫正机构仅有建议权而无决定权，尤其是人民法院进行实质审理时会有监管秩序与人道双重价值的考量以及比例原则的限制。如果社区矫正机构不加区分地提请撤销社区矫正而最终裁定撤销率不高，既不利于社区矫正机构的权威性，也不利于促进社区服刑人员改过自新。因此，社区矫正机构可以根据情况，采取提升管理级别的方式作为撤销社区矫正的替代机制，培育和发展中间制裁⑨何显兵、廖斌：《论社区矫正分级处遇机制的完善》，《法学杂志》，2018年第5期。。

（三）审理程序

笔者认为，应当借鉴当前减刑、假释案件的审理规定，明确规定实行以开庭审理为原则，以书面审理为例外的审理方式。较早期人民法院审理减刑、假释案件基本实行完全书面审理程序，但自2014年《最高人民法院关于减刑、假释案件审理程序的规定》施行起，在司法实践中，减刑、假释案件的审理已经摒弃了过去的完全书面审理，而是采取开庭审理和书面审理+听证会（或提讯罪犯）的方式进行。社区矫正撤销程序也应参照减刑假释程序予以相应改革和完善。

那么，何种情况下实行开庭审理、何种情况下实行书面审理呢？笔者认为：第一，撤销缓刑、假释应当实行开庭审理。缓刑、假释的前提是服刑人员不具有再犯罪的危险，也即缺乏人身危险性。由于缓刑、假释的撤销是对社区服刑人员的不利，可能涉及社区服刑人员重大利益的剥夺，因此应当经由完整的公开开庭程序予以审理。通过开庭，社区矫正机构应当就提供的社区服刑人员服刑相关材料说明其真实性、合法性、关联性，证明社区服刑人员符合撤销社区矫正的实质条件；社区服刑人员及其辩护人可以对社区矫正机构所举证据进行质证，就其证据的三性发表意见，并就是否符合撤销社区矫正的实质条件发表辩论意见。这样，可以通过程序的公开性、参与性，确保裁定的公正性。第二，撤销暂予监外执行，实行以书面审理为主的原则，但合议庭应当提讯暂予监外执行人员，并听取其申辩意见。暂予监外执行与缓刑、假释不同，其主要是基于人道主义考虑而给予服刑人员的社会内处遇，故而不必像缓刑、假释撤销程序那样进行充分的实质审查。因此，人民法院审理社区矫正撤销案件，应当向社区服刑人员送达相关法律文书，听取其辩解意见，同时允许其聘请辩护人予以辩护。

（四）羁押程序

现行司法解释仅规定了收监、追捕机制，而未规定羁押机制。收监机制较为复杂，也是现在社区矫正实践中的难点，尚未得到很好解决，完善收监机制要以增设羁押机制为前提。

1.3.2 显微图像定量分析 根据阴性和阳性对照的显色情况，在确定无假阳性和假阴性的前提下，以细胞质染成浅黄色、棕黄色或棕褐色为阳性。用Image-pro plus图像分析系统，在40倍物镜下，每个样本随机选取10个视野。每例样本共测试200个阳性细胞，用交互式测试方法测试每个阳性细胞的灰度值为Gβ，同时在相应的切片中测试背景灰度值Gα，按下式计算每个阳性细胞的阳性单位值，本图像分析系统中的Gmax为256。取每个样本中200个阳性细胞值的均值作为此样本表达的阳性单位值( Positive Unit，PU)。PU值越大，表达强度越高；反之，表达强度越低。

1.增设社区矫正撤销程序中羁押机制的必要性与可行性。现行《刑事诉讼法》以及《社区矫正实施办法》均未规定社区矫正撤销程序中的羁押制度。因此，收监、追捕机制在司法实践中存在一个难题：社区服刑人员往往是因为脱管、漏管而遭致被提请撤销社区矫正⑩据报道，安徽省通过建立司法所、县区、省市三级监管安全研判机制，确保对社区服刑人员监管安全动态情况及时掌控。建立健全社区服刑人员脱管、漏管、虚管发现机制、纠正机制、追查机制和责任追究机制，开展对社区服刑人员脱管、漏管、虚管专项排查整治，给予社区服刑人员警告1836人次，提请治安管理处罚76人次，提请撤销缓刑177人，提请撤销假释11人，对暂予监外执行决定收监52人，有力维护了刑罚严肃性。参见李光明：《188人被提请撤销缓刑假释》，《检察日报》，2015年8月20日第2版。，而脱管、漏管即说明社区矫正机构通常难以掌握社区服刑人员行踪，人民法院在审理社区矫正撤销案件时难以准确送达相关文书材料，即便裁定收监执行，也往往只能通过公安机关追捕。针对此问题，有观点建议，罪犯脱管时人民法院审理撤销缓刑假释案件可缺席审理11参见周琳、车洪武：《罪犯脱管的，撤销缓刑假释可缺席审理》，《检察日报》，2011年8月3日第3版。。但是，缺席审理必然导致剥夺社区服刑人员的程序参与权和申辩权，且不符合刑事诉讼的一般原理。此外，社区服刑人员在得知被裁定收监执行而潜逃时，人民法院便只能依靠公安机关追捕甚至网上追逃，因而可以考虑提前予以羁押。一般来说，社区矫正机构提请撤销缓刑、假释、暂予监外执行被驳回的概率较低，绝大多数情况下人民法院都会采纳社区矫正机构的建议。因此，从程序正义和司法效率原则出发，有必要增设社区矫正撤销程序中的羁押机制。

再者，社区矫正撤销程序中设计羁押机制，也是国外社区矫正撤销程序的通例。羁押程序的设计有两种，一种是由负责社区矫正的官员直接可以决定逮捕，这种范例主要是俄罗斯与美国。如《俄罗斯联邦刑事执行法》第58条规定：“如果被判刑人恶意逃避服限制自由刑，且在15日内未发现离开劳动改造中心的被判刑人，则宣布通缉，并应予以拘捕，拘捕后由内务机关将其押送至服刑场所，并可向被判刑人拘捕地的法院提请将未服完的限制自由期限改判剥夺自由。12《俄罗斯联邦刑事执行法典》，黄道秀、李国强译，中国政法大学出版社1999年版，第60页。”美国《阿拉巴马州社区矫正法》第15-22-31条规定了重新逮捕假释人员：“假释官或者其他赦免和假释委员会成员有充分理由相信该罪犯已经或者将要进行刑事犯罪或者已经在重要方面违反了假释条件，该假释官或者委员会成员应向矫正局报告，由矫正局签发重新逮捕该罪犯并收回指定监狱的授权书；甚至还规定任何假释官、警察、行政司法官或者其他有逮捕权的官员可以基于假释官的请求，在没有逮捕令的情况下逮捕假释人员，但该逮捕最长不超过20天。逮捕后，该罪犯在监狱内等待赦免和假释委员会的决定。13刘强：《各国（地区）社区矫正法规选编及评价》，中国人民公安大学出版社2004年版，第41页。”另外一种是并不直接逮捕，而是由法院先进行传唤，经传唤拒不到庭的，方由法院决定逮捕。如英国《2003年刑事审判法》附件八《违反、撤销或者变更社区令》第13条、第14条规定，治安法院可采用就像罪犯因与该命令相关的犯罪被定罪时能对该罪犯处理的任何方式对该犯罪进行处理，实际上赋予了法院逮捕的权力。负责官员向刑事法院申请撤销社区令时，刑事法院必须传唤罪犯到庭，如果罪犯没有依传票到庭，法院可以签发逮捕令14《英国2003年刑事审判法及其释义》，孙长永等译，法律出版社2005年版，第314～316页。。英国《2003年刑事审判法》附件十二《违反或者变更暂缓生效的判刑令以及再次定罪的法律后果》第6、7条规定，治安法院、刑事法院在治安法官、刑事法官认为罪犯未能遵守命令规定的社区义务时，均应传唤罪犯到庭，否则可以签发逮捕令15《英国2003年刑事审判法及其释义》，孙长永等译，法律出版社2005年版，第340～341页。。按照英国刑事诉讼法的规定，当罪犯违反社区命令时，治安法院可以采取判处罚金、社区惩罚令、出席中心令等不剥夺自由的惩罚；“如果社区命令是治安法院作出的，治安法院也可以重新定罪量刑，如果社区命令是皇室法院作出的，则将罪犯在羁押中或保释后移交皇室法院”16［英］约翰·斯普莱克：《英国刑事诉讼程序》，徐美君、杨立涛译，中国人民公安大学出版社2009年版，第554～555页。。《德国刑事诉讼法》第453条c规定：“足够的理由使得估计可能撤销缓刑时，在撤销缓刑的裁定发生法律效力之前法院都可以采取暂时措施控制被判决人，必要时法院可以签发逮捕令。17《德国刑事诉讼法典》，李昌珂译，中国政法大学出版社1998年版，第169页。”

笔者认为，建立社区矫正撤销程序中的羁押机制，符合逮捕等诉讼强制措施的目的。罗科信教授认为，“依据德国刑事诉讼法的规定，逮捕制度的目的在于确保被告在刑事诉讼中到庭、保障侦查机关合法的犯罪事实之侦查、确保刑罚的执行。18［德］克劳思·罗科信：《刑事诉讼法》，吴丽琪译，法律出版社2003年版，第281页。”我国学者普遍认为，“逮捕属于诉讼保障措施，主要功能是保障诉讼活动的顺利进行，同时也兼具人权保障功能。19参见董林涛：《我国逮捕制度之目的回归与制度重构》，《政法论坛》，2015年第6期。”应当认为，建立社区矫正撤销程序中的羁押机制，具有如下意义：第一，有利于确保诉讼活动的顺利进行。对于因脱管、漏管被提请撤销社区矫正的社区服刑人员，首先通过社区矫正机构尽力予以查找，公安机关予以协助；无法查找的，由公安机关予以追捕直至网上追逃。建立羁押机制，可以确保社区服刑人员能够到案接受人民法院的审理，确保程序的公正性。同时，也可以避免将已经死亡的社区服刑人员认定为脱管的荒谬局面。第二，便于收监执行，符合司法效率原则。人民法院裁定撤销缓刑、假释、暂予监外执行的，社区服刑人员存在潜逃的可能性，此时方通过公安机关追捕甚至网上追逃，成本高、风险大。如果提前予以羁押，则可以实现无缝对接。第三，符合刑事诉讼的一般原理。社区服刑人员也是服刑人员，并非无罪人员，此时将其现行羁押，并不存在侵犯无辜者人权的顾虑，同时也能保证刑事诉讼活动的顺利进行。

2.社区矫正撤销程序中设立羁押机制的具体方案。由于现行《刑事诉讼法》并未规定社区矫正撤销程序中的拘留、逮捕、取保候审等诉讼强制措施，从语法解释的角度看，刑事诉讼法难以将这种羁押机制直接包含在内：刑事拘留、逮捕等措施针对的都是犯罪嫌疑人、被告人，并不包括已决犯。因此，解决的思路有两种：（1）通过司法解释，建立社区矫正撤销程序中的羁押机制。笔者认为，可以将社区矫正撤销程序中的社区服刑人员扩大解释为“被告人”。诚然，人民法院审理减刑、假释案件中都明确表述的是“罪犯”而非“被告人”；但将人民法院审理的缓刑、假释撤销案件中的社区服刑人员解释为“被告人”也符合社会公众认知——既然是案件审理，社区服刑人员此时作为审理对象，将其界定为被告人完全符合语义。此外，暂予监外执行则更为便利，完全可以通过行政程序临时直接变更服刑场地，决定收监执行也并不是刑事诉讼程序，而是执行变更程序。因此，完全可以通过司法解释，将社区矫正撤销案件中的社区服刑人员解释为“被告人”，继而对其实施拘留、逮捕、取保候审、监视居住等诉讼强制措施。（2）修改刑事诉讼法，在刑事诉讼法中增设社区矫正撤销程序的羁押制度。上述扩大解释的逻辑有可能并不能为学术界普遍接受，同时通过司法解释建立社区矫正撤销程序中的羁押机制也缺乏权威性，因此在时机成熟时应当考虑修改刑事诉讼法，明确规定社区矫正撤销程序中的羁押制度。

笔者认为，社区矫正撤销程序中的羁押机制可以分类采取如下方案：（1）因社区服刑人员脱管、漏管或者因违反监督管理规定且具有明显人身危险性而被提请撤销社区矫正的，社区矫正机构在作出撤销建议决定时，可以建议公安机关对社区服刑人员予以刑事拘留，同时将撤销社区矫正建议书、刑事拘留建议书抄送同级人民检察院；（2）人民法院收到撤销社区矫正建议书后，应当组成合议庭，并向社区服刑人员送达相关法律文书，依法传唤社区服刑人员到案接受审理，经传唤不到案的，人民法院可以决定对社区服刑人员予以逮捕，并由公安机关执行；（3）社区服刑人员亲属及其辩护人可以向人民法院申请变更强制措施为取保候审或者监视居住。

（五）人民检察院对社区矫正撤销程序开展检察监督

《关于进一步加强社区矫正工作衔接配合管理的意见》第22条第1款规定人民检察院对社区矫正撤销程序启动的检察监督。基于同样的认识，笔者认为，人民检察院开展检察监督不应拘泥于文字，而应探求文字背后的法律真意。社区矫正机构如果对具有可以提请撤销社区矫正的情形无所作为，则人民检察院依法应提出纠正意见。如果社区矫正机构采取提升监管级别等合理对应措施作为替代提出撤销社区矫正建议的，人民检察院不应机械地要求社区矫正机构必须提出撤销社区矫正的建议，否则法律监督权就侵蚀了行刑权。同时，从制度设计的一般原则来看，既然缓刑、假释的撤销启动需要社区矫正机构所在地人民检察院开展检察监督，那么缓刑、假释的撤销审理也需要裁判人民法院所在地的同级人民检察院开展检察监督。

因此，笔者认为，应当建立社区矫正撤销程序的全过程检察监督机制：（1）居住地同级司法行政机关向人民法院提出撤销社区矫正建议书时，应将建议书抄送社区服刑人员居住地同级人民检察院，这是人民检察院对社区矫正机构的检察监督。（2）人民法院收到司法行政机关的建议书和相关证明材料后，应当组成合议庭，并告知同级人民检察院，人民检察院可以派员出席或者发表书面检察意见。（3）人民法院就是否撤销社区矫正作出裁定后，应当将裁定送达同级人民检察院，人民检察院认为裁定不当，在法定期限内提出书面纠正意见的，人民法院应当在收到纠正意见后另行组成合议庭审理，并在一个月内作出裁定。

四、结语

判处管制、缓刑、裁定适用假释、批准决定暂予监外执行都有严格的程序，撤销社区矫正自然也应当有严格的程序。而且由于撤销社区矫正是给予社区服刑人员重大的不利，撤销程序应当比适用程序更加严格。当前尚无专门法律、司法解释规定社区矫正撤销程序，基于程序正义和司法效率考虑，应当建立完善的社区矫正撤销程序，具体如下：

（1）缓刑考验期间的社区服刑人员具有法定情形之一的，由居住地县级司法行政机关向同级人民法院提出撤销缓刑建议书并附相关证明材料，人民法院应当自收到之日起一个月内依法作出裁定。（2）假释考验期间、暂予监外执行期间的社区服刑人员具有法定情形之一，主刑为有期徒刑以下的，由居住地县级司法行政机关向同级人民法院提出撤销假释、暂予监外执行建议书并附相关证明材料，人民法院应当自收到之日起一个月内依法作出裁定。（3）假释考验期间、暂予监外执行期间的社区服刑人员具有法定情形之一的，主刑为无期徒刑的，由居住地市级司法行政机关向同级人民法院提出撤销假释、暂予监外执行建议书并附相关证明材料，人民法院应当自收到之日起一个月内依法作出裁定。（4）司法行政机关撤销缓刑、假释、暂予监外执行的建议书和人民法院的裁定书同时抄送社区服刑人员居住地同级人民检察院和公安机关。（5）司法行政机关提出撤销缓刑、假释、暂予监外执行的建议时，为保证诉讼活动的正常进行，可以建议公安机关予以刑事拘留；人民法院在审理社区矫正撤销案件时，可以作出逮捕决定，并由公安机关执行。