关于值班律师参与认罪认罚案件的思考

尹小英（湖南省长沙市司法局局长）

沈银洁（湖南省长沙市司法局）

《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》《关于开展法律援助值班律师工作的意见》等文件出台后，值班律师已成为认罪认罚从宽制度的重要组成部分。湖南省长沙市作为认罪认罚从宽制度试点的城市之一，对值班律师参与认罪认罚案件工作作了一些尝试。本文结合长沙市值班律师参与认罪认罚案件的政策实施和工作情况，拟从法律援助的角度对值班律师参与认罪认罚案件提出一些初步建议。

一、值班律师与认罪认罚从宽制度

（一）值班律师

法律援助值班律师工作，是指在法院、看守所派驻值班律师，为犯罪嫌疑人、刑事被告人提供法律咨询、程序选择、申请变更强制措施等法律帮助。值班律师制度最早起源于英国，加拿大、澳大利亚、新西兰等国均实施了该项制度。根据域外的经验，值班律师制度的主要目的是为进入刑事诉讼程序的犯罪嫌疑人或者被告人提供即时初步的服务，以其覆盖广、便利性等特点很好地体现了保障司法人权的刑事司法理念。

我国的值班律师制度始于2006年，联合国开发计划署与我国商务部、司法部协商，将河南省焦作市修武县确定为“法律援助值班律师制度”项目试点地区，后在全国多地开展探索。2014年8月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部制定下发了《关于在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的办法》，首次就建立法律援助值班律师制度提出了明确要求。2017年8月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部印发的《关于开展法律援助值班律师工作的意见》（以下简称《值班律师意见》）对值班律师的工作职责、运行模式、监督管理、工作保障等作了系统性规定。此外《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》《关于办理刑事案件严格排除非法证据若干问题的规定》《关于完善法律援助制度的意见》等文件中均对值班律师作了相关的规定。

值班律师提供的服务具有以下几个特点：一是服务具有初步性，值班律师提供的服务以法律咨询为主，是最基础的服务，不同于辩护律师，不对案件办理作实质性深度介入；二是服务人群具有特定性和相对普遍性。特定性是指值班律师服务对象是特定的，是犯罪嫌疑人、刑事被告人。但相对于其他法律援助案件需要考虑当事人的经济状况，又具有普遍性，即所有的犯罪嫌疑人、被告人都可以申请值班律师提供法律帮助；三是多样性，除了法律咨询、转交法律援助申请以外，在认罪认罚从宽制度改革试点中值班律师还帮助进行程序选择、申请变更强制措施、对检察机关定罪量刑建议提出意见，犯罪嫌疑人签署认罪认罚具结书时值班律师应当在场，在严格排除非法证据中，值班律师为犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助，对刑讯逼供、非法取证情形代理申诉、控告。

（二）认罪认罚从宽制度

认罪认罚从宽制度，是指犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的罪行，对指控的犯罪事实没有异议，同意量刑建议，签署具结书的，可以依法从宽处理的制度。

党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求“完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度”，这是中央文件第一次明确提出“认罪认罚从宽制度”的概念。2016年11月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国安部、司法部联合印发《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》（以下简称《认罪认罚试点办法》），在全国18个城市开展为期两年的认罪认罚从宽制度试点工作。

认罪认罚从宽制度包括“认罪”“认罚”“从宽”三部分。“认罪”是指犯罪嫌疑人、被告人认可办案机关指控的犯罪事实和罪名；“认罚”是指犯罪嫌疑人、被告人接受办案机关提出的量刑建议；“从宽”是兼具实体性和程序性的，即包括实体处理上的从宽，也包括适用程序上的从宽。其价值和意义主要体现在于：第一，“认罪认罚”的当事人能够得到实体上的从宽处理，有利于促使犯罪嫌疑人、被告人如实供述犯罪事实，配合司法机关处理好案件；第二，“认罪认罚”的当事人能够得到程序上的从快处理，减少了犯罪嫌疑人、被告人不必要的羁押和诉讼时间，有利于节约司法成本，提高司法效率；第三，办案机关与犯罪嫌可以进行量刑协商，有利于减少社会对抗，修复社会关系。

我国的认罪认罚制度与英美法系国家的诉辩交易制度有相似之处，但又有不同。诉辩交易是指在法院开庭审理刑事案件之前， 处于控方的检察官与被告一方的辩护律师进行会商与谈判，检察官以撤销指控、降格指控或者向法官提出减轻刑罚的建议等为条件， 换取被告人做认罪答辩或满足控方其他条件，若交易成功， 达成协议， 经法官审查并认可而直接对被告人定罪判刑， 不再开庭审理。不同于域外的诉辩交易，我国刑事司法领域遵循的是实事求是、罪刑法定和以事实为依据、以法律为准绳等原则，检察机关不仅承担指控犯罪的职能还承担法律监督的职能，这就要求检察官在处理犯罪嫌疑人、被告人的认罪认罚时，不仅要充分保障认罪认罚的自愿性，还要认真审查认定构成犯罪的证据是否达到法定证明标准，而且检察官跟被告人之间并不能就罪名罪数进行协商，只能就量刑问题在一定幅度内向法院提出量刑建议。

（三）值班律师在认罪认罚案件中的作用

根据《认罪认罚试点办法》《值班律师意见》相关规定，值班律师的工作职责主要是：提供法律咨询、程序选择、申请变更强制措施等法律帮助；对检察机关定罪量刑建议提出意见；犯罪嫌疑人签署认罪认罚具结书应当有值班律师在场。基于目前关于值班律师与认罪认罚的相关规定，在认罪认罚案件中，值班律师起到的最重要的是以下三点作用。

1.对犯罪嫌疑人进行法律告知。在我国，基层法院审判的案件中大多数的被告人都是认罪的，这些人基本都不具有法律知识和诉讼经验，也没有律师帮他们辩护，对于自己的行为是否构成犯罪、构成何种犯罪、处以何种刑罚是明显难以认知的。值班律师从专业角度对犯罪嫌疑人进行充分的法律告知是办理认罪认罚案件中自愿性的前提。值班律师相比办案机关，可以更客观公正的帮助犯罪嫌疑人了解认罪认罚的性质和法律后果，帮助犯罪嫌疑人从最优角度进行选择。

2.监督检察机关的定罪量刑是否恰当。对于检察机关提出的定罪量刑建议，一般的当事人基于自身的知识架构很难去判断是否恰当，需要值班律师从专业角度进行判断。在实践中，笔者就遇到过值班律师在做认罪认罚见证时发现犯罪嫌疑人有自首情节，认为检察机关的量刑建议过重，从而对检察机关提出意见，检察机关才发现证据材料中没有自首的相关材料从而退回公安机关补充侦查，在这个案件中，如果值班律师没有发现这个问题，则这个认罪认罚的犯罪嫌疑人非但不能从宽反而还加重了。

3.对犯罪嫌疑人的自愿性进行见证。犯罪嫌疑人自愿认罪接受处罚是认罪认罚从宽制度的基础，如果有个别办案机关因办案惰性、不当追求，使用强迫、威胁、引诱、隐瞒、欺骗等行为，让犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚的，将可能导致冤假错案，值班律师参与到办案机关与犯罪嫌疑人量刑协商的过程中，对自愿性进行见证就是为了保证整个制度有效运行。

二、值班律师参与认罪认罚案件的司法实践

（一）长沙地区的做法

1.建立值班律师团队。认罪认罚从宽制度试点过程中，长沙市司法局先后印发了《长沙市看守所法律援助工作站律师值班方案》《关于开展法律援助值班律师工作的实施方案》，由法律援助机构在看守所、法院工作站派驻值班律师，并对值班律师的执业年限、工作职责、执业纪律等方面做了相关规定。据此，长沙市法律援助处向全市执业律师发布了招募值班律师的公告，从中选取了30余名执业五年以上的刑事律师，组建了一支法律援助值班律师团队，轮流在长沙市看守所、长沙市中级人民法院值班。区县（市）市法律援助机构也根据两个方案规定的内容从律师库中选派律师在各自对应的看守所、基层法院开展工作。

2.公检法司召开联席会议。试点初期，值班律师参与认罪认罚案件的主要工作是在检察机关通知下为犯罪嫌疑人签署认罪认罚具结书作见证。对此，长沙市公检法司等部门召开了多次联系协调会议，多方均认为值班律师不应只是犯罪嫌疑人签署具结书的见证人，应通过阅卷、会见等了解案件事实后为犯罪嫌疑人、被告人提供更有效的法律帮助，但根据《认罪认罚试点办法》的相关规定并未明确值班律师阅卷权、会见权等权利，权利的缺失使得值班律师的工作实质作用发挥不明显。

3.出台地方规范性文件。为了切实发挥值班律师的作用、明确值班律师的相关权利，2018年3月，长沙市人民检察、长沙市中级人民法院、长沙市公安局、长沙市国家安全局、长沙市司法局、长沙海关缉私局联合印发了《长沙地区刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作实施办法（试行）》（以下简称《长沙试行办法》），赋予了值班律师阅卷、会见等权利，规定值班律师在了解案件事实及量刑建议的基础上为犯罪嫌疑人、被告人提供有效的法律帮助。

4.进一步规范值班律师工作。文件出台后，除继续安排值班律师在看守所、法院轮流值班外，长沙市法律援助处还与长沙市各检察院负责认罪认罚的专干建立了微信工作群，认罪认罚案件的犯罪嫌疑人需要值班律师帮助的，检察院通过微信或电话提前一天通知法援处预约值班律师，预约量每增加5人，便增派一名值班律师。在认罪认罚案件中，值班律师通过阅卷、会见、旁听检察机关的提审过程等形式了解案情，基于了解的案件事实和有关的法律依据，对检察机关的量刑建议提出意见，见证犯罪嫌疑人签署认罪认罚具结书。如犯罪嫌疑人未被羁押的，则由法律援助机构根据检察机关的通知指派值班律师前往检察院开展工作。

（二）存在的问题分析

值班律师制度和认罪认罚从宽制度在我国目前尚处于起步阶段，实践中不可避免的会出现一些问题，长沙市已以地方文件的方式解决了值班律师权利等方面的争议，但值班律师参与认罪认罚案件仍存在诸多问题。

1.规范性文件效力相对较低。目前立法上并未构建一种对被告人认罪认罚从宽普遍认同的刑罚制度，也未确立认罪认罚案件的程序处理机制。认罪认罚从宽制度是经过全国人大授权实施的，两高三部发布的《认罪认罚试点办法》《值班律师意见》应当作为刑事诉讼制度的一部分。在实践中，公检法司等部门并没有在这样的高度来认识和推进这项工作，导致《长沙试行办法》等规范性文件所规定的内容在实践中更多的被认为是“工作上的操作规程”，相对不被重视，约束力较低，也缺乏相应的程序机制对认罪认罚案件进行审查、讨论和评价，办案人员遵守与否并不影响案件的结果。

2.经费保障不足。按照《长沙试点办法》，值班律师需要通过阅卷、会见等工作在了解案件事实的基础上为犯罪嫌疑人、被告人提供有效的法律帮助，跟普通刑事法律援助的办案标准差别不大，但是如果值班律师参与的所有认罪认罚案件都参照长沙地区法律援助案件的补贴标准发放，即侦查、审查起诉阶段1500元，审判阶段3000元，按照目前认罪认罚的案件数量，各区县（市）法律援助中心经费都将有较大的缺口。

3.值班律师作用发挥不充分。在认罪认罚案件中，值班律师作用的发挥，依赖于办案机关的办案规程。比如，部分案件中的犯罪嫌疑人、被告人不完全知道有要求值班律师提供法律帮助的权利，当犯罪嫌疑人、被告人自愿认罪认罚时，办案机关也没有及时的通知值班律师，值班律师便不能及时为犯罪嫌疑人、被告人提供有效的法律帮助。由于办案时限的要求，办案机关通知值班律师提供法律帮助时，已没有足够的时间留给值班律师进行阅卷、会见以了解案情。基层办案机关普遍办案量大、办案时间紧迫，如果值班律师在工作中要求阅卷、会见，在很大程度上会影响其办案时效，所以在无明确规定值班律师具有会见权、阅卷权的情况下，存在办案机关不愿意值班律师过多的参与到诉讼过程中的现象。工作程序的不顺畅，使认罪认罚案件中值班律师仅起到见证签署具结书的作用，其他作用发挥有限。

4.值班律师服务水准难以把握。值班律师办案质量监督体系尚未形成，值班律师法律帮助缺乏服务标准及评估办法、质量监督管理办法等各项业务工作规程，法律援助机构对值班律师的监督和管理力度相对较弱。律师值班费用不高，不利于案件质量保障。值班律师缺乏立法上规定的阅卷权、会见权，很难为犯罪嫌疑人、被告人提供有效的法律帮助。

三、在认罪认罚案件中发挥值班律师作用的建议

（一）立法规定值班律师的地位与权利

在程序机制上，基于诉讼经济的原则，在既有的司法资源较为紧张的情况之下，建议针对认罪认罚与否设置不同的司法程序，以实现对案件的分流处理。考虑到法律援助的经济成本及认罪认罚制度的时效性，笔者认为在认罪认罚案件的不同诉讼阶段应分别赋予值班律师不同的身份。在侦查阶段，值班律师是法律帮助者的身份，仅提供法律咨询、程序选择等最基本的法律服务。在审查起诉阶段，应当赋予值班律师辩护人的身份，由值班律师介入认罪认罚协商过程，在进行阅卷、会见的基础上帮助犯罪嫌疑人与检察机关进行量刑协商。在审判阶段，在被告人没有辩护人的情况下，如果审查起诉阶段已有律师帮其与检察机关进行量刑协商并且被告人未反悔的，则值班律师是法律帮助者的身份；如果被告人称审查起诉阶段没有律师帮其进行量刑协商或者对认罪认罚具结书有异议的，则应当由值班律师提供出庭辩护服务。以上内容，是在刑事诉讼制度框架下对值班律师的职能定位，应当上升到法律层面。根据《立法法》有关规定，诉讼制度只能由法律进行规定，因此有关值班律师的内容应当纳入《刑事诉讼法》进行规范，而不是《法律援助条例》等行政法规或部门规章甚至是规范性文件。

（二）建设司法机关一体化信息平台

建议政法委牵头打通司法机关信息壁垒，实现公检法司一体化办公可以有效解决时效问题。目前，公检法司各家职能机关都在加快建设各自的办案平台，但是这些部门间的信息屏障尚未打通。对于值班律师的定位，检察机关担心值班律师一旦履行辩护人职责会影响认罪认罚办案时效，但在科技化、信息化水平不断提高的当下，通过技术是可以解决的。比如建设一个联合办案系统，公安机关把案件信息录进系统，办理完成后立即就可以通过网络移送到检察机关，检察机关查阅后认为需要值班律师提供帮助的，在网络上联系法律援助机构，法援机构指派给律师后，律师就有权在系统上进行阅卷以及与看守所预约会见，这样办案时间就会大大缩减，也就解决了时效性的问题。

（三）结合法律服务市场价格，对办案补贴进行动态调整

增加法律援助专项经费，提高法律援助办案补贴，激励律师积极参与法律援助工作。目前绝大多数法援机构的经费都来自地方财政，一些经济水平不够好的地区对于法律援助的经费保障是不足的。根据趋势和要求，认罪认罚案件会越来越多，而聘请辩护人的案件还是少数，没有辩护人的刑事案件几乎都需要值班律师的帮助，法律援助经费的缺口将会进一步增大。而以远低于市场价的形式让值班律师履行职责会损害律师参与法律援助的积极性，也不利于案件质量的保障。2015年，长沙市法律援助办案补贴民事案件从1200提高到3750元，刑事审判阶段从1000提高到3000元，随之出台了《长沙市法律援助实施细则》《长沙市法律援助案件评估标准》等文件对案件质量作出进一步要求，自愿报名办理法律援助案件的律师从原来的一百多人增长到八百多人，不仅提高了法律援助的案件质量也提高了律师参与法律援助的积极性。值班律师办理认罪认罚案件按照正常法律援助案件的补贴予以发放，法律援助案件补贴往市场价格靠拢，可以在很大程度上提高律师参与法律援助的积极性，也是对法律援助的质量保障，更是对整个法治社会的保障。

（四）建设高水准的值班律师队伍

值班律师工作对律师的执业素养具有较高的要求，为了更好的维护犯罪嫌疑人、刑事被告人的合法权益，需要建立一个固定的值班律师队伍。可以通过设立值班律师准入机制的方式，对加入到值班律师队伍中的律师给予一些政策上的奖励，吸引优秀的律师加入值班律师队伍。在英国，通过法律服务委员会综合评估的律师事务所是受到民众追捧的，案源是络绎不绝的。如果值班律师资质代表的是司法机关对律师的认可，对律师在执业过程中的竞争力、影响力具有一定的影响，律师必然会对值班律师工作予以重视，更加依法依规履行职责。

（五）各职能部门间形成联动机制

值班律师制度、认罪认罚制度需要公检法司四家共同配合。值班律师在犯罪嫌疑人、被告人咨询过程中发现其有认罪认罚意愿的要即时通知办案机关，办案机关对于认罪认罚案件的当事人也要即时通知法律援助机构安排值班律师或者辩护律师提供法律帮助，联合解决阅卷、会见等问题，既要维护每个案件的实体正义，也要追求每个案件的程序正义。各个机关都应严格履行自己的职责，互相监督，互相配合，互相尊重。