完善暂予监外执行罪犯适用社区矫正制度的几点思考

何剑锋（浙江省司法厅社区矫正管理局副局长）

叶琦斌（浙江省宁波市社区矫正管理局副局长）

暂予监外执行是当前行刑社会化的重要内容之一，是体现刑罚人道主义的重要制度。但是，由于立法缺陷和司法实践中遇到的现实困境，暂予监外执行罪犯适用社区矫正制度过程中暴露出的一些问题已成为社区矫正理论研究与实践中关注的新课题。如，决定机关多头、以恶意怀孕逃避收监、病情鉴定不规范、社区矫正考核与狱内计分考核未衔接、特殊暂予监外执行对象管理难、保证人法律责任不明确等。针对存在的问题，本文就如何完善暂予监外执行罪犯适用社区矫正制度作些探讨。

一、我国暂予监外执行制度的概念与特点

我国暂予监外执行制度是一种刑罚的变更制度，指在法律规定的特殊情况下，被判处无期徒刑、有期徒刑或者拘役的罪犯，根据法律规定，将刑罚执行的方式与地点进行变更。这种变更也就是改为监外执行，依法实行社区矫正。其目的是尊重和保障具备法定情形罪犯的人权。

我国暂予监外执行制度具有四个特点：一是对象特定。适用暂予监外执行的对象必须为身患疾病需保外就医或处于怀孕期和哺乳期的妇女或生活不能自理的罪犯。但也有例外，暂予监外执行可能有社会危险性的罪犯、自伤自残或不配合治疗的罪犯等，不得暂予监外执行。二是非监禁性。出于人道主义，对于不适合监禁的罪犯，予以非监禁代替监禁的政策，但非监禁时期需在社区矫正机构管理下进行改造。三是暂时性。指暂予监外执行是非永久性的，是在使用暂予监外执行的特殊情况消失后，仍要继续接受监禁的刑罚。四是监外执行期间计入刑期，是指监外执行是一种刑罚的变更，监外执行期可计入刑期。

二、暂予监外执行罪犯适用社区矫正制度存在的几个问题

（一）决定机关多头问题

根据《刑事诉讼法》和司法解释等规定，我国有权决定暂予监外执行的是人民法院、监狱或者看守所。在交付执行前，由人民法院决定；在监狱服刑的，由监狱审查同意后提请省级以上监狱管理机关批准；在看守所服刑的，由看守所审查同意后提请设区的市一级以上公安机关批准。此外，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会联合发布的《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》补充了被告人及其辩护人有权提出暂予监外执行的申请权。暂予监外执行决定、批准权分散在多部门手中，人民法院、公安机关与监狱管理机关三个机关执行依据各不相同，人民法院决定暂予监外执行的依据主要是最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第353条的规定；公安机关主要依据为《看守所留所执行刑罚罪犯管理办法》；监狱管理机关的审批程序规定则是司法部《监狱暂予监外执行程序规定》。由于决定主体多头多元，又缺乏统一的审批程序规定，导致在司法实践中很难达到尺度统一，从而难以有效监督。

（二）恶意怀孕逃避收监问题

〔案例一〕罪犯张某，女，因贩卖毒品罪被判处十年有期徒刑。判决发生效力后，因其处于哺乳期，遂被法院决定暂予监外执行。在其哺乳期满后，按照《刑事诉讼法》第257 条规定应当收监执行，但是在法院下达收监执行决定后，该犯再次怀孕，且该犯已经离婚，前夫拒绝扶养未成年子女，又无其他适合的监护人，于是就再次申请暂予监外执行，至今对张某未能收监执行。

本案例引发的思考：一是尽管《刑事诉讼法》对因怀孕、哺乳情形存在而暂予监外执行规定的是“可以”而非“应当”，但在司法实践中，基于人权司法保障考虑，对正怀孕的或正哺乳自己婴儿的罪犯基本不予收监执行。张某为逃避收监而恶意怀孕，钻法律漏洞，把法律保护孕妇的人性化关怀条款，异化成了惩罚的“挡箭牌”，背离了刑罚的惩罚性、强制性与公平性。二是如果严格执行收监，如何才能平衡对胎儿、婴儿及未成年子女的保护与对犯罪分子的惩罚着实棘手。

（三）病情鉴定不规范问题

〔案例二〕职务犯魏某依法被省监狱管理局决定保外就医并接受社区矫正。魏某在病情好转不符合保外条件应收监的前提下，为逃避收监执行，在复查过程弄虚作假，通过非正常手段得到虚假病情鉴定，得以延保。

〔案例三〕罪犯王某依法被省监狱管理局决定保外就医并接受社区矫正。该对象病情严重，行动困难，生活不能自理，且生活拮据。因病情复查报告证明材料需要省级人民政府指定医院出具，住址离医院远，行动又不便，复查费用也是一个负担，王某就怠于鉴定，无法做到按时提交病情复查报告。

上述案例引发的思考：一是定期病情鉴定有漏洞。在2014年最高人民法院等五部委印发的《暂予监外执行规定》出台前，由监狱决定暂予监外执行的罪犯，其鉴定依据是司法部、最高人民检察院、公安部1990年联合颁发的《罪犯保外就医执行办法》第12条规定，“根据罪犯病情，可以一次批准决定保外就医时间半年至一年。期满前，监狱应当派干警实地考察或者发函调查。”在此规定下，通常做法是在期满前由监狱对罪犯进行强制病残鉴定，进而决定是否延保。而2014年出台的《暂予监外执行规定》在第21条提到，“社区矫正机构应当及时掌握暂予监外执行罪犯的身体以及疾病治疗等情况，每三个月审查保外就医罪犯的病情复查情况，并根据需要向批准、决定机关或者有关监狱、看守所反馈情况”；《社区矫正实施办法》第11条规定，“保外就医的社区矫正人员每三个月向司法所提交病情复查情况”。2014年的规定实际上改变了对暂予监外执行罪犯的管理体制，弱化了监狱对保外就医服刑人员的管理。依据上述两条规定，暂予监外执行罪犯可自行进行病残鉴定，自行提交病情复查报告，监狱不再主动介入病情复查，社区矫正机构判断保外就医罪犯是否病情好转主要依赖于罪犯本人提供的病情复查报告，这为罪犯伪造“病情尚未好转”的证明文件，继续逃避羁押监禁，提供了可乘之机。正如案例二所示，罪犯魏某通过非正常手段得到虚假病情鉴定，得以延保。二是病情鉴定诊断证明难判断。司法实践中，对暂予监外执行罪犯，医院仅就罪犯看病的情况提供诊断证明，该证明仅仅是对罪犯患了什么病或可能患什么病等病情的客观描述，常常使用一些医学术语。至于是否符合暂予监外执行条件的问题，是否属于《保外就医严重疾病范围》，对不具备专业医学知识的社区矫正机构工作人员而言难以判断，是否建议收监执行，无所适从。三是经济困难罪犯主动鉴定难。1990年的《罪犯保外就医执行办法》规定，对暂予监外执行罪犯，监狱应当派干警实地考察或者发函调查，对家庭经济困难罪犯的鉴定费用可以由有关单位保障解决。2014年出台的《暂予监外执行规定》第4条规定，“罪犯在暂予监外执行期间的生活、医疗和护理等费用自理。”案例三中，罪犯王某因经济困难等客观原因未去复查，社区矫正机构对此种情形该如何处置缺乏制度规定，既不能按照《社区矫正实施办法》规定简单给予警告，也不能听之任之，处于两难境地，影响法律正确实施。

（四）社区矫正考核与狱内计分考核未衔接问题

〔案例四〕罪犯李某符合条件保外就医，保外就医二年后经病情复查被依法收监。收监后，监狱不认可社区矫正期间对李某的表扬认定。李某提出异议，认为同为罪犯接受刑罚执行机关处罚，在狱内认可表扬而在狱外矫正期间不认可表扬奖励，这对其今后提请减刑不公平。

本案例引发的思考：监狱对罪犯的考核依据是司法部印发的《关于计分考核罪犯的规定》，规定实行计分考核，再根据计分考核结果对罪犯给予奖励，实施分级处遇，依法提请减刑、假释。《关于计分考核罪犯的规定》第21条规定：“罪犯暂予监外执行期间不进行计分考核，自收监次日起继续计分考核，原有的考核积分和奖励有效。因违反暂予监外执行监督管理规定被收监执行的，扣减考核分600分。”对社区服刑人员考核，则依据《社区矫正实施办法》第21条，“司法所应当及时记录社区矫正人员接受监督管理、参加教育学习和社区服务等情况，定期对其接受矫正的表现进行考核，并根据考核结果，对社区矫正人员实施分类管理”。《浙江省社区矫正人员考核奖惩办法（试行）》第24条规定：“社区矫正人员考核奖惩按月进行，月度考核结果分为合格、基本合格、不合格三种”，第33条规定：“社区矫正人员连续六个月月度考核结果均为合格的，由县级司法行政机关予以表扬一次”。在司法实践中，被提请收监的社区服刑人员，虽然在社区矫正期间受到过多次表扬，但是按照《关于计分考核罪犯的规定》，狱外考核无效，对于因疾病好转，暂予监外执行情形消失的罪犯，有失公允。

（五）特殊暂予监外执行社区服刑人员管理难问题

〔案例五〕罪犯王某，因抢劫罪被判处有期徒刑13年，现余刑8年，目前羁押于某监狱。某医院司法鉴定中心出具精神疾病司法鉴定意见书，鉴定罪犯王某目前为抑郁状态，暂无服刑能力。据此，监狱报省监狱管理局批准对其暂予监外执行。在对王某实施社区矫正过程中，执行案卷中基本无报到、汇报、社区服务、教育学习等规定内容。

特殊暂予监外执行社区服刑人员，一般特指患有严重精神疾病、艾滋病等特殊病种的罪犯，此类对象具有双重身份，既是重疾病患者，同时也是需要接受社区矫正的罪犯。在司法实践中，一个被鉴定为患有严重精神疾病或艾滋病，需要保外就医接受治疗的人员，相较于一般的社区服刑人员，对照《社区矫正实施办法》要求的定期报到、递交思想报告等一般事项，以及参加教育学习、社区服务等都难以正常完成。如何将此类罪犯纳入社区矫正日常监督管理，现实司法实践中有不少问题和困难，基层社区矫正机构“不敢管、懒得管、没法管”情况较为突出。

（六）保证人法律责任不明确问题

保证人的担保是暂予监外执行工作中重要的环节，其目的就是要求保证人对暂予监外执行的罪犯担负起管理、教育、约束和敦促其遵守国家法律法规的责任。然而，在现实中许多保证人根本没有履行责任要求，出现“只保不管，只保不教”的情况。究其原因，主要是一方面现有的规定对保证人条件的要求过于粗疏，另一方面也没有规定保证人的法律责任，更没有明确对保证人违反法定义务的惩罚性措施，法律对保证人的行为没有约束力。

三、问题的解决与对策建议

基于案例分析及问题思考，提出以下对策建议：

（一）针对决定机关多头，建议建立统一由法院作出暂予监外执行决定的制度。主要原因如下：一是法院是中立机关，与监狱、公安机关、罪犯不存在利害关系。二是暂予监外执行制度是一种刑罚变更制度，而作为刑罚判定者的法院，如果刑罚需要改变，则理应由法院来决定。三是介于保护罪犯与受害人的权益，若由法院以审判案件的形式来判定罪犯是否适用暂予监外执行，则更能表现对人权的尊重与维护。

（二）针对恶意怀孕逃避收监。建议一：建立暂缓刑罚执行制度。对于故意怀孕的女罪犯，仍可适用监外执行，但监外执行期间，不计入刑期内。但是，此问题涉及刑罚执行制度范畴，由部门作规定缺乏上位法的依据。因此，建议修改《刑事诉讼法》，将其上升到法律高度予以明确，可作类似如下规定，“被暂予监外执行的罪犯以欺骗、贿赂、自伤、自残、恶意怀孕等非法手段骗取或拖延暂予监外执行的，自该情形发生之日至被收监执行的起止时间不计入执行刑期”，即暂缓执行期间不折抵刑期，采取此类做法无异于釜底抽薪，能有效化解司法实践中的困境。建议二：进一步完善社区矫正制裁措施，建立类似于欧美国家的中间制裁措施。对以怀孕为掩护，继续从事贩毒等严重刑事犯罪活动的社区服刑人员，应果断采取隔离监禁措施，防止其利用反复怀孕逃避处罚，继续从事犯罪活动。待暂予监外执行情形消失，及时送监狱执行刑罚。

（三）针对病情鉴定，建议制定规范统一的操作规定。

一是要建立暂予监外执行罪犯定期鉴定制度。针对2014年五部委印发的《暂予监外执行规定》存在的漏洞和问题，为进一步规范监外刑罚执行，避免罪犯暂予监外执行之后放任不管的情况，建议设立每年定期鉴定的续保鉴定制度。可作类似如下规定：“对于余刑一年以上的暂予监外执行罪犯，决定或批准机关应当每年对其进行病情鉴定、妊娠检查和生活不能自理鉴别。”

二是建立专门鉴定机构，审查指定医院作出的病情诊断证明，即病情复查报告。该鉴定机构可由公检法司等相关部门共同派出专业的司法鉴定人员组成，对病情复查报告经共同评估后出具专业意见，而法院和监管机关只需要审查这些证明文件和专业意见是否合法合规即可，并据此作出决定，从而解决暂予监外执行决定者及监督者均不具备专业医学知识的弊病。

三是尽快解决诊断鉴定经费来源问题。建立与社会接轨的罪犯医疗保险制度，降低罪犯及其家庭的医疗费用支出；建立和完善经费保障制度，对于必需的诊断鉴定经费应列入财政预算；推进政府购买服务方式，和相关医院建立联系，最大限度内保证罪犯的医疗需求。

四是进一步明确暂予监外执行相关条件。实践中，对于保外就医罪犯“暂予监外执行情形消失”的理解存在争议，一些部门认为“暂予监外执行情形消失”是指罪犯疾病痊愈，另一些部门认为只要不符合《保外就医严重疾病范围》所规定的的情形，即属于“暂予监外执行情形消失”。因此，需要对暂予监外执行相关条件进一步予以明确，便于实践操作。此外，对于哺乳期，五部委《暂予监外执行规定》也未作出明确规定，建议给予进一步明确。可作类似如下规定：“暂予监外执行情形消失”是指：（1）经鉴定，不符合《保外就医严重疾病范围》所规定的的情形；（2）哺乳自己的婴儿满一年；（3）怀孕和生活不能自理的情形消失。

（四）针对社区矫正考核与狱内计分考核不衔接，建议进一步完善社区服刑人员奖惩考核制度。监狱管理部门和社区矫正管理部门要依据现有法律法规，出台相关认可衔接规定，保障罪犯合法权利。如，借鉴《刑事诉讼法》的规定，“被判处拘役、有期徒刑的，监视居住二日折抵刑期一日”。在社区矫正考核与狱内计分考核方面，也可作类似如下规定：“暂予监外执行对象被收监执行后，在社区矫正期间考核表扬三次可折抵监狱考核表扬一次”，即社区矫正期间的考核表扬情况，也可作为监狱提请减刑的依据之一。

（五）针对特殊暂予监外执行罪犯管理，建议进一步完善衔接配合机制。一是厘清部门责任。目前特殊暂予监外执行罪犯管理出现“管理难、收监难、执行难”的尴尬境地，一方面是由于此类罪犯身体情况特殊，另一个重要原因是部门间职能不清，遇到问题相互推诿。为此，需要厘清部门责任，建立健全日常管理及突发情况协调处理机制。如，可参照2011年江西省综治办、司法厅、公安厅、财政厅联合出台的《关于加强保外就医精神病罪犯收治工作的意见》。该意见进一步明确各部门责任，对于精神病罪犯回家后病情复发的，由社区矫正机构或公安机关通知罪犯管理监狱，由管理监狱重新办理住院手续。该意见同时明确集中收治的精神病罪犯的住院费用由省级财政负担，住院期间的基本伙食费由罪犯管理监狱负担，这样既明确了责任主体，同时解决了精神病患者及家人的后顾之忧。二是加强与医疗机构联系。对艾滋病罪犯，要及时通报所在地的疾病预防控制中心，列入预防控制的重点对象，切实落实好国家关于艾滋病人的有关政策；对精神病罪犯，可以规定监狱要先行将罪犯移交社会福利医院或专业精神病医院接受前期治疗，待其病情得到相应控制后，再由以上医疗机构移交社区矫正机构。三是加强职业风险防护。为社区矫正工作者购买意外保险，配备必要的设备，购置必要的防护装备，消除职业风险，解除后顾之忧。

（六）针对保证人责任，建议立法进一步明确追责机制。完善保证人法律责任，以法律条文的形式明确保证人的义务以及可能会承担的法律后果。具体而言，就是对保证人的条件进行细化规定，建立保证人的保证金制度和担保责任追究制。如，在保证人条件上，不仅需要其具有完全民事行为能力和人身自由未受到限制，还需要其提供一些量化的经济情况或生活情况说明；在保证人担保责任上，可让保证人缴纳一定数额的保证金，当保证人未履行担保义务时，根据未履行程度，分别予以处理。如情节轻者可予以一定的行政处罚，也可以同时没收保证金，情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。通过上述规定促使保证人对暂予监外执行罪犯进行监督管理教育。

暂予监外执行罪犯适用社区矫正制度需要进一步去完善，发挥其在我国法治建设中的作用，让更多满足条件的罪犯能够在监外执行刑罚，早日回归社会，节约司法资源。