监狱法治建设发展趋势研判

王林平（天津市监狱管理局）

一、监狱法治建设的基本要求

良法善治是监狱法治建设的基本要求。良法是监狱法治建设的基础，是治本安全的前提，是路径的开端。作为刑事执行法律规范的《监狱法》颁布实施以来，为刑事执行活动和监狱的安全稳定提供了遵循和保障。但随着刑罚实践的发展，行刑中不断出现的新情况、新问题越发难以应对，甚至缺乏针对性、操作性、实用性和有效性。因此，针对这些情况和问题，对《监狱法》进行科学修订，是监狱法治建设的客观要求。

（一）增设相关制度，使之更具权威性

法律的权威不仅在于立法的层级，而且更在于法律本身，即它的内容。法律权威性的核心是法律的内容。因此，笔者建议增设下列相关制度。

1.增设减刑撤销制度、暂予监外执行罪犯不再收监执行制度、特赦执行制度。减刑具有不可逆性。为了打击投机改造骗取减刑的行为，纠正不当减刑裁定，应建立减刑撤销制度。减刑撤销是一种救济性措施，通过监狱提请人民法院裁定实现。它与人民检察院认为人民法院减刑裁定不当依法提出的抗诉有本质的区别。主要区别有两点：一是提出的主体不同，减刑撤销提出的主体是监狱；二是提出的时限不同，减刑撤销提出的时限是罪犯服刑期间。对暂予监外执行罪犯收监执行，虽然具有好的法律效果，但却未必具有好的社会效果。为了达到法律效果和社会效果的统一，应建立暂予监外执行罪犯不再收监执行制度。对经治疗疾病痊愈或者病情基本好转，且无危害社会可能的，不再收监执行。这既符合人道，又减轻罪犯家庭负担，化不安定因素为安定因素，同时又增进了社会的和谐稳定。在司法实践中，特赦虽然鲜见，但作为规范刑事执行活动的法律规范理应涉及，应对特赦令发布后的相关程序、法律文书及其他相关事宜作出规定。

2.增设监狱戒备等级、罪犯分级处遇制度、安全检查制度。监狱实行不同戒备等级、罪犯进行分级处遇已经实践了近二十年，并取得了一定的成功经验，应以法律的形式予以固化，并对分级的标准、管理的模式、处遇的方法加以规定。安全检查是消除监狱各种隐患、确保监狱安全的重要手段。应对安全检查作为一项重要制度加以确立。特别是要对检查的内容（如车辆和人员等）、检查的方式（如验包和搜身等）、检查的时间（如进入监管区域时等）进行规范。

3.增设心理矫治制度、罪犯社会保险制度。心理矫治对改造罪犯发挥了极大作用，取得了显著成效，已被很多实务工作者看作是继管理、教育、劳动之后的有效改造手段。多年来，心理矫治既有理论支撑又有实践成果，对此，应作为一项重要制度加以补充。社会保障体系应覆盖全社会，惠及每个公民。目前，罪犯尚未列入《社会保险法》参保范围。随着《刑法》修正案的施行，限制减刑等长刑期罪犯不断增多，他们释放后将面临老无所养、老无所医的困境，极易形成新的社会不安定因素。

（二）进一步完善相关内容 ，使之更具操作性

法律应有操作性。没有操作性的法律，根本无法遵循。因此，法律能否遵循，要看其内容是否具有针对性，是否实用、好用。因此，笔者建议进一步完善下列内容。

1.进一步完善减刑标准、离监探亲制度。《监狱法》关于减刑标准非常原则，不宜操作，使监狱警察获取了执法自由裁量权，导致同类罪犯、同等条件，因服刑地不同，减刑结果也不尽相同。不仅如此，还增大了警察执法风险，后果不言而喻。应建立与减刑奖励相适应的考核体系，实现依考核结果确定减刑的标准化、规范化、一体化联动机制，确保执法的统一性。《监狱法》规定了罪犯离监探亲制度。从实践来看，离监探亲适用率极低，主要原因有两点：一是范围过窄；二是风险较高。关于适用范围，应本着公平的原则，让更多罪犯享有此项奖励的权利。这才是此项奖励应体现的价值理念和核心要义。

2.完善教育改造、劳动改造内容。当代行刑理论认为，监狱的职能在于通过教育手段成功实现犯罪人的再社会化。因此要将出入监教育、心理健康教育、罪犯改造质量评估、监区文化建设等相关内容体现在法律之中。组织罪犯劳动是我国改造罪犯的一大创举和特色，不仅意义重大深远，而且成果显著辉煌。劳动改造作为改造罪犯手段之一，应与其他改造手段成并驾之势，在体例上独立成章，并且增加劳动改造活动组织管理、社会对劳动改造活动的支持义务等内容。

3.完善罪犯刑满释放相关制度、法律时限内容。近年来，罪犯释放难问题尤为突出。为了化解矛盾，避免超期羁押，监狱不得不出资予以安置和救济。这已超出了法律赋予监狱的刑罚执行职能。对此，《监狱法》既缺乏有效措施，也缺乏强制性规定。《监狱法》对于时限问题多次使用立即、即时、及时等模糊性时间概念，既缺乏时效性，也缺乏实际操作性。对此，应设定具体时限。

（三）删改相关条款，使之更具科学性

法律具有科学性。没有科学性的法律，不仅失去权威性，而且也不可能具有操作性，更不可能是一部良法。法律的科学性，不仅在于立法的科学，更在于内容的科学。要看其内容是否具有精准性，是否有用、能用。因此，笔者建议删除以下内容。

1.删除第34条第1款。该条款规定：对不符合法律规定的减刑、假释条件的罪犯，不得以任何理由将其减刑、假释。对罪犯减刑、假释，法律规定是唯一遵循的依据。作为执法者，应该恪守这一准则，除非故意为之。对明知故犯违规执法内容，可纳入处罚性条款。

2.删除第19条。该条规定：罪犯不得携带子女在监狱服刑。监狱是国家刑罚执行机关，是罪犯执行刑罚的场所。在这个大的前提下，罪犯子女本身不是罪犯，根本不具备在狱内生活的法律依据，也就不存在可能性。

3.保持章回主题与内容的一致性。法律是严肃的，也是严谨的。《监狱法》第3章第3节主题为监外执行，但其内容完全规范的是暂予监外执行。监外执行与暂予监外执行无论是在外延上还是在内涵上都是有区别的。从外延上看，监外执行比暂予监外执行更宽泛。从内涵上看，监外执行指非监禁刑的执行，而暂予监外执行则是监禁刑的变通执行，是指监禁刑经法定程序暂时采取的非监禁执行措施。无论从内容上看，还是从立法体例上看，都把暂予监外执行与监外执行完全等同化了。据此，章回主题应为暂予监外执行，与其内容相一致。

二、监狱法治建设的发展趋势

形成一部科学的刑事执行法律规范是监狱法治建设的发展趋势。刑事执行法律规范是一切刑事执行活动的遵循。没有遵循，刑事执行活动将是无序的，监狱法治建设也无从谈起。因此，制定一部适合国情、立足长远、文明先进、科学统一的刑事执行法律规范，是监狱法治建设发展的必然结果。

（一）制定统一的刑事执行法律规范的作用

科学先进的刑事执行法律规范不仅体现国家制度的文明、体制的合理，而且更能直接体现其他任何法律规范不可替代的重要作用。

1.规范刑事执行主体。在现行的刑事执行体制中，有四个执行主体，即：看守所、社区矫正机构、监狱机关和人民法院。刑事执行主体的多元化导致管理的无序、职能的交叉、衔接的不畅。为了解决刑事执行中的有关问题，于是便由上级部门或几个部门之间进行协调。尤其是人民法院和公安机关分别作为审判机关和侦查机关，又都承担着刑事执行任务，不仅影响刑事执行的效果，而且显然不符合现代法治建设要求。因此，需要以法律的形式规范刑事执行主体。

2.规范刑事执行法律。目前，刑事执行法律规范散见于《刑法》《刑事诉讼法》《监狱法》《看守所条例》《社区矫正实施办法》以及有关部门制定的法规、规章中。由于缺乏顶层设计，造成刑事执行法律规范形式上相对分散，内容上相对孤立，效力上相对较弱，难以形成高效、权威的刑事执行制度，不仅给刑罚执行活动带来一定的难度，而且对监狱安全造成极大的影响。因此、需要一部独立、完整、统一的刑事执行法律规范，提高刑事执行的效率，确保刑事执行的效果。

3.调整刑事执行关系。任何一部法律，都是为调整某种社会关系制定的。刑事执行尤其是监禁刑的执行，是一个长期复杂的过程，是需要社会共同参与的一项教育改造人的系统性工程。因此，刑事执行法律规范所调整的社会关系是极其复杂的。除调整监狱与罪犯、警察与罪犯、监狱与警察的法律关系外，还有大量的社会关系需要调整。如：罪犯收监、看押、解回再审、减刑、假释、暂予监外执行、死亡、教育劳动改造、刑满释放等，需要调整监狱与社会许多部门的关系。而《监狱法》显然不具备调整诸多社会关系的法律效力。因此，只有一部科学统一的刑事执行法律规范，才能实现调整这种复杂社会关系的法律效力，筑牢监狱安全的根基。

（二）制定统一的刑事执行法律规范的价值

完备的刑事法律体系由实体性的《刑法》、程序性的《刑事诉讼法》和集实体性与程序性于一体的刑事执行法律规范三大支柱构架而成。目前，《监狱法》作为刑事执行法律，只调整两个半主刑，从而形成了刑事法律体系三大支柱非对等权重状态，难以实现国家对制刑权、用刑权和行刑权三项基本刑罚权能的有效运用和统一调整。因此，制定统一的刑事执行法律规范，不仅是必要的，而且具有一定的价值。

1.确立刑事执行法律地位。《刑事诉讼法》承担的任务，最终要由刑事执行来完成。可见，刑事执行是相对于其他刑事司法活动而独立存在的一项刑事司法活动，这也决定了它自身独特的重要地位。它的这种地位必须有相应的法律规范来承载，这就是刑事执行法律规范。它与《刑法》《刑事诉讼法》在不同领域发挥着不同的作用。因此，三者理应具备同为国家基本法的同等法律地位。这样，才能实现刑事法律的整体平衡，确保刑事执行的权威性。

2.规范刑事执行司法活动。刑事执行活动的规范程度，取决于刑事执行法律的规范程度。这就是说，规范刑事执行活动首先需要规范刑事执行法律。目前，我国刑事执行法律规范由不同的部门制定，散见于各种法律法规规章之中，可将这些法律法规规章汇总，以《监狱法》为主干，以监禁刑、非监禁刑为主要纲目，进行重新梳理归类、修改完善，形成一部完整统一、科学规范、便于执行、具有权威性的刑事执行法律规范，确保刑事执行活动既规范又高效。

3.实现刑事执行一元主体。要变目前刑事执行主体多元化为一元化，必须通过司法体制改革进行顶层设计，即有关机构进行重组，有关职能进行调整，并以法律规范形式予以确定。具体讲就是要组建刑事执行机构，内设监禁刑执行部门与非监禁刑执行部门，分别负责相应刑种的执行，真正实现刑事执行主体的一元化。