法学院校参与刑事法律援助机制研究

刘 洋（江苏省司法厅）

从法律援助的发展历史过程和世界各国的实践来看，法律援助行为首先产生于刑事案件中，且多数国家将刑事法律援助与其他类型的法律援助区分开，凸显了刑事法援的特殊性和重要性。刑事案件关乎人的自由生命，刑事法律援助是法律援助制度的核心所在①樊崇义：《中国法律援助制度的建构与展望》，《中国法律评论》，2017年第6期。，是人权司法保障体系的重要一环，获得刑事辩护权更是我国宪法规定的基本权利。本文中的刑事法律援助是广义上的，经济困难或特殊案件的犯罪嫌疑人、被告人、罪犯在刑事诉讼时、刑罚执行时需要法律援助，而且在罪犯出狱后即刑罚执行完毕后也需要法律帮助，刑罚执行和完毕后的法律帮助对于保障人权和预防犯罪大有裨益。而这些方面，法学院校都可大有可为。

一、发展高校刑事法援的必要性

（一）发展高校刑事法援是优化刑事法律援助供给能力的需要

随着刑事辩护全覆盖试点的开展，刑事法律援助案件数量的增加和办理质量要求的提高，一些地方法律援助人员力量不足及援助资源区域分布不均衡的问题日益突出。这些也是我国处于社会主义初级阶段在法治领域的一个表现，具体体现为刑事法律援助的供给能力不足。熊选国副部长在刑事法律援助工作联席会议第一次会议强调，要动员各方面力量积极参与刑事法律援助工作，解决法律援助力量不足的问题，提高法律援助供给能力。法学院校作为一支重要的刑事法援力量，合理调配并有效发挥其作用，有助于大大提升刑事法律援助的供给能力，缓解部分地区援助资源的不足，切实提高刑事案件中人权保障的力度。

（二）发展高校刑事法律援助是完善刑事法律援助理论和制度建设的要求

长期以来，我国的法律援助和刑事法律援助的理论和制度建设都不够完善，法援理论缺乏系统的研究，援助实践缺乏理论的指导，援助中总结出来的经验又亟待提炼为理论，理论发展的滞后影响了法援制度的长足发展，影响了法律援助立法进程的推进。法学院校的师生具有较高的研究水平，他们在参与刑事法援的实践中，着眼刑事法援发展中遇到的各种具体问题和宏观课题，有助于进一步深化刑事法援基础理论研究、立法政策研究和实施问题研究。特别是近年来开展的以审判为中心的刑事诉讼改革、认罪认罚从宽制度试点工作、刑事辩护全覆盖以及值班律师制度的推行等等，都迫切需要借助高校力量加强刑事法律援助理论研究，为刑事法律援助制度改革提供科学的理论引导和智慧支持，不断提升刑事法律援助制度的软实力，补齐法治建设发展的短板。

（三）发展高校刑事法律援助是国家责任和政府责任的体现

法律援助是国家责任，主要通过政府实施法律援助工作来实现②陈光中、张益男：《推进刑事辩护法律援助全覆盖问题之探讨》，《法学杂志》，2018年第3期。。政府通过设立的法律援助机构，组织法律服务机构及法律服务人员，为经济困难或特殊案件当事人提供法律服务外。国内绝大多数法学院校或所在单位是事业单位，即政府利用国有资产设立的，从事教育活动的社会服务组织，其在专业领域内服务社会也是其公益属性的体现。同时，政府培养鼓励、支持引导包括高校力量在内的社会力量广泛参与，为刑事法援提供源泉和生力军，加强高校刑事法援经费保障，为高校刑事法援提供法律和政策保障，并对刑事法援机构实施监督和管理，也是国家和政府法律援助责任的体现。

二、发展高校刑事法律援助的有利条件和不利因素

（一）有利条件

1.人才基础和机构条件。全国开设法学专业的院校众多，且每个省份基本都有分布，在校师生理论功底好，学生年纪轻、有兴趣、有热情、志愿服务意识强、灵活性高、互联网运用能力强。特别是近年来，随着司法部门以及律师事务所、公司等实务机构开放实习大门，学生的法律实践能力和社会阅历得到迅速提升。如最高人民法院等单位专门建立机制，选拔高校法学生进行实习，这对于学生开拓视野和提升能力就是一个良好的机会。高校法律援助机构初具规模，很多也相对成熟，例如北京大学法律援助协会、武汉大学法律援助中心等已经形成了相对完整的组织架构，正常开展民事法律援助活动，成为法律援助事业发展一支专业化较强的社会力量。

2.法律依据和实践探索。国务院出台的《法律援助条例》第8条规定：国家支持和鼓励社会团体、事业单位等社会组织利用自身资源为经济困难的公民提供法律援助。江苏省人大常委会通过的《江苏省法律援助条例》第6条规定：支持和鼓励工会、共青团、妇联、残联、高等院校参与法律援助活动，利用自身资源设立法律援助的组织，为经济困难的公民提供法律援助。虽然《法律援助法》尚未出台，且鼓励高校参与法律援助的规定尚过于笼统，但是国务院、部分省级立法机构的规定已经为法学院校参与法律援助提供了上位法依据。2012年湖南省司法厅出台《湖南省法律援助志愿者管理办法（试行）》和2016年出台《湖南省“法润三湘”公共法律服务志愿者管理办法（试行）》，规定包括高校教师、学生在内的志愿者在参与法律援助等公共法律服务活动中的权利义务，并明确了相应的奖励措施。2016年厦门市出台《厦门市法律援助志愿者管理办法（试行）》，鼓励从事法学教育研究的教师和在校学生为符合条件的群众提供法律援助。这些进一步证明了以制度支持法学院校积极参与公共法律服务，提供法律援助的可行性。

3.部门目标相契合。司法行政部门支持法学院校发展“法律诊所”教学模式，参与法律援助，为广大法学教师和学生提供广阔的实践平台，顺应高校教育改革规律，与改革高校以往“重理论、轻实践”的教学模式，完善法学教育管理制度的目标相契合，能够得到教育部门、法学院校的大力配合。同时，法学高校需要法律援助的实践中深化理论研究，司法行政部门也迫切需要科学的理论指引法律援助事业的发展。2018年1月19日，在司法部的大力支持下，中国政法大学国家法律援助研究院正式成立，这是司法行政部门和高校在提升法律援助理论研究水平，培育社会公益服务力量上达成共识、密切合作的重要典范。

（二）高校参与刑事法律援助面临的困难和不足

实践中高校参与民事法律援助的事项较多，刑事法律援助的事项比较少，基本上限于法律咨询方面。虽然有大量高校法律援助机构存在，但是法援机构和人员参与刑事法援的身份未能得到官方正式确认。目前也没有任何机构对其进行管理③许同禄、刘旺洪等：《公共法律服务体系建设的理论与实践》，江苏人民出版社2014年版，第123页。，由于社会阅历不足等原因，法科生参与刑事法律援助缺乏有力的指导。此外发展高校刑事法律援助还存在资金保障不足、机制不成熟等问题。

三、积极探索法学院校参与刑事法律援助的有效机制

（一）美国法学院的刑事法律援助——以耶鲁大学为例④《A Robust and Unique Clinical Program》,https://law.yale.edu/studying-law-yale/clinical-and-experientia-learning，最后访问时间：2018年5月10。

法律诊所起源于美国，是美国法学院重要的法律实践课程，也是美国法律援助的重要形式。美国耶鲁大学法学院拥有美国最强大的法律诊所之一，一共有30多个法律诊所。不同于其他学校，学生可以在第一年的春天开始参加诊所以及出庭，诊所学生代表着有着真实法律问题的真实的客户，而不是在模拟或者角色扮演锻炼，学生由高年级的学生和律师监督指导，并为请不起私人律师的个人和组织提供法律代理。法律诊所设有5个刑事项目，包括“重新进入社会”诊所（ re-entry clinic）、“死刑”诊所 （capital punishment clinic）、“家庭暴力”诊所（Domestic Vilence clinic） 、“塞缪尔·雅各布斯刑事正义”诊所（Samuel Jacobs Criminal Justice Clinic） 、“ 反 对 大 规 模 监 禁 ” 诊 所（Challenging Mass Incarceraion Clinic）等五个诊所。从组织架构来看，法律诊所借助于当地社会组织或者法律服务公司开展工作，如死刑诊所的学生在位于亚特兰大的“南部人权中心”或者俄亥俄州的蒙哥马利的“公正司法倡导”组织参与诊所活动。家庭暴力诊所是在纽黑文法律援助协会基础上设立的一个非营利性的法律服务办公室。“塞缪尔·雅各布斯刑事正义”诊所在杰罗姆·N·弗兰克法律服务公司的框架下开展工作。从参与活动来看，主要分为法律研究和法律实践。研究方面，学生在实践的基础上从事法律研究、分析和写作。如“重新进入社会”诊所学生研究促进美国监狱人口指数增长的法律、社会和政策因素，考虑替代性的惩罚措施。“塞缪尔·雅各布斯刑事正义”诊所探讨在刑事案件中管理客户代表的法律框架，包括职业责任的规则。实践方面，学生在诉讼案件中，作为辩护团队的一员参与刑事诉讼各个环节，与客户、对方代理人沟通，调查取证，形成案件论点，拟写辩护词，出庭辩护或者参与假释听证会等刑罚执行程序。在非诉事务中，再入社会诊所为犯过罪的人发现雇佣机会、住房等，帮助他们克服犯罪标签，协助他们挑战和应对重新进入社会的障碍。

（二）赋予机构及人员合法的主体资格

被赋予合法的主体资格，高校刑事法律援助机构和法科生才能有效开展工作。高校刑事法援机构作为民办非企业单位是主体合法的可行路径之一。社会组织一般包括社会团体、基金会、民办非企业单位以及涉外社会组织等。根据《社会团体登记管理条例》等规定, 高校作为具有行政管理职能的事业单位不宜作为社会团体的发起人，而高校刑事法援机构显然也不能作为基金会存在。根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》第2条的规定，民办非企业单位一般是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。高校作为事业单位，利用非国有资产举办法律援助组织，使得高校法援机构作为民办非企业单位从事非营利性的法律服务活动，从组织形式上具备了条件。2003年1月24日“武汉弱者权利保护中心”也是以民办非企业单位在湖北省民政厅正式注册，成为湖北省第一家注册的提供法律援助的社会组织的。

由于刑事法援的特殊性和重要性，法科生作为高校法援机构工作人员出庭办理刑事案件应当具备法律职业资格证书,赋予其实习律师的权利义务，但在校期间不能取得律师执业证，为此建议改革目前的实习律师制度。从实际情况来看，部分地区如南京市高校法学毕业生在毕业前的3月份即可进行律师实习，取得实行律师证，辅助律师办案。非诉讼业务也应当要求是法学在校生，具备必要的法律知识。指导老师方面，需为取得律师执业证的在校教师或者是兼职教师如刑事律师等。同时，在刑事法援机构内，导师与学生应当达到合理的比例，以使得学生能够得到充分的指导，满足业务发展的需要。

（三）完善高校刑事法律援助组织的内部治理体系

高校刑事法律援助组织应当具备明确的章程、相适应的职能部门、民主管理的机制，行使相应的权利，承担义务，从而使法援组织能够有效地运转起来。团队架构方面，法律援助事业的专业性和公益性，决定了团队人员组成的多元性。法学院校的研究生、本科生都可以参与，还可以根据实际需要，吸纳心理学、社会学等其他专业教师学生参与。同时，要加强教育培训，既要注重对法科生的学术与理论训练，又要注重法科生实践能力的提升。基于高校刑事法律援助组织的政治属性和法律属性，也应在机构建设中加大党建工作力度，创新党组织工作内容和活动方式，切实发挥刑事法援机构党组织的政治核心作用，确保机构发展的政治方向。

（四）强化对高校刑事法律援助的监督管理

鼓励符合条件的高校刑事法律援助机构在相应层级的民政部门登记为民办非企业单位，既作为法学院校开展法学实践教育的教学机构,又作为从事刑事法律援助的社会组织。在法律援助具体业务上接受司法行政机关指导,在法学教育相关内容上应当接受教育主管部门指导。由民政部门、司法行政部门和教育主管部门根据分工配合的原则，对其实施监督检查、处罚奖励等，保证其按照章程规定的宗旨和业务范围进行活动，禁止其从事营利性服务，促进机构的有序发展。在财务管理方面，还应当接受财政部门、审计机关的监督。通过开展社会组织的评估工作，促进服务质量的提升，使优秀等次的刑事法援机构优先承接政府职能转移、接受政府购买，对评估不合格等次的机构按照程序对该机构予以撤销登记。此外，还应当要求法援机构加入当地安置帮教协会、法律援助协会等行业协会，由行业协会对法援业务发展予以引导和监督。

（五）建立高校刑事法律援助发展的激励保障机制

应当联合建立一整套、体系化的激励保障机制，协调有关方面完善政策，健全制度，共同推动刑事法援机构建立和发展。在对学生的鼓励方面，可对参与刑事法援的学生折抵实习律师期限、提供无息贷款、给予一定的学分、优先给予奖学金、优先推荐就业等。对于指导老师，可以发放课时补助、给予表扬表彰等。对于高校刑事法援机构，有关部门要积极争取财政支持，将适宜刑事法援机构提供的服务纳入公共法律服务政府采购范围，为机构承接政府购买社会公共法律服务创造条件，通过补贴、基金会捐赠资助、公益创投等方式予以经费支持，通过提供政策咨询、产品推介、培训交流等服务，不断提升社会组织专业服务能力。此外还应当与法院、检察院等部门对接，出台规范保障高校刑事法援机构人员出庭的出台意见，为高校法援人员参与诉讼提供制度支撑。

（六）国内法学院校的刑事法律援助项目

一是参与刑事诉讼程序。在专职律师指导下，国内高校刑事法援学生可在侦查、审查起诉、审判（一审、二审）中协助代理案件，可以在减刑、假释、申请保外就医等执行程序中广泛参与，还可以按照刑事诉讼法第277条至299条的规定，在两种轻微刑事案件中，参与刑事和解程序。法律援助值班方面，最高法、最高检、公安部、国安部、司法部联合下发的《关于开展法律援助值班律师工作的意见》对值班律师规定了较多的职责，无疑会加重律师的负担。高校法援机构学生可以辅助律师做好值班工作，提高律师工作效率，努力将加强人权司法保障，促进司法公正的要求落到实处。包括协助履行解答法律咨询，引导和帮助犯罪嫌疑人、刑事被告人及其近亲属申请法律援助，为自愿认罪认罚的犯罪嫌疑人、刑事被告人提供法律帮助，对检察机关定罪量刑建议提出意见，对刑讯逼供、非法取证情形代理申诉、控告等值班职责。

二是参与安置帮教。国内对出狱人的管理服务工作主要集中在安置帮教等领域，由司法行政机关主导。对于高校刑事法援组织来说，可以在司法行政机关的具体指导下开展工作，共同促进出狱人的社会化。可以帮助他们按规定向政府有关部门申请相关就业、创业扶持政策，协助办理工商登记，落实税费减免、信贷支持政策等。对于符合社会救助条件的刑满释放人员，可以向其介绍社会救助相关政策和申请的条件、程序等，协助“三无”、老弱病残等生活困难的刑满释放人员，向有关部门提出社会救助申请。为符合条件的刑满释放人员提供法律援助。

三是青少年刑事法律援助。我国少年司法制度的研究和实践在少年检察、审判、警务等方面陆续展开，或成立专门的机关，开展专门的工作。不论是针对青少年的安置帮教还是刑事辩护等领域也应当专门予以研究，推动专业化进程。从沟通角度来说，法学院校学生年纪较轻，比较熟悉青少年的特点，与青少年犯罪嫌疑人、被告人、罪犯或者出狱后的青少年沟通起来有一定的便利。其次，从难易程度来说，青少年犯罪类型一般并不复杂，适宜法学院青少年。而且青少年人生观、价值观尚未完全形成，其不良行为容易被矫正。再次，让法学院师生进行法治宣传、为犯罪学生辩护、提供帮教服务等，也是学校教育学生、实现学生自我治理的一个有效方式。