让社会救助法律成为全面实现小康社会的守门人

◎上海市民政局

为深入贯彻党的十九大精神，积极回应困难群众对美好生活的向往，努力让困难群众不为饥寒所迫、不为灾害所急、不为大病所困、不为住房所难、不为失业所扰，充分体现社会主义制度的优越性，上海积极推进社会救助地方立法工作，为全面建成更高水平的小康社会提供有力法制保障，推动社会救助高质量发展。目前，《上海市社会救助条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）已经上海市政府常务会议讨论通过，并通过市人大第一次审议。

一、立法的实践基础

1993年，上海在全国率先建立最低生活保障制度，经过多年发展，基本形成了 “9+1”社会救助制度体系。“9”是指政府开展的救助项目，包括最低生活保障、特困人员供养、支出型贫困家庭生活救助、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助和临时救助；“1”是指社会力量参与。“9+1”社会救助体系有五个方面的特点：

（一）救助对象覆盖面广。聚焦最低生活保障和特困供养人员，延伸覆盖低收入困难家庭和支出型贫困家庭，统筹兼顾其他困难家庭。2017年，上海有城乡低保对象19．2万人，特困供养人员0．3万人，因病支出型贫困家庭0．5万户，廉租房受益家庭4．7万户，实施教育救助3．56万多人次，医疗救助160．08万人次，临时救助13．7万人次，年支出救助资金约35亿元。

（二）救助措施梯度实施。上海将困难对象分为三个梯度，分类给予救助。一是对低保家庭，除发放最低生活保障金外，根据需要实施教育、医疗、住房、就业等专项救助。同时，对低保家庭中的老、弱、病、残人员实施粮油帮困，保障他们基本日常生活所需的油、米、糖。二是对低收入困难家庭，主要提供专项救助，解决他们在医疗、教育、就业、住房等方面存在的困难。三是支出型贫困家庭。对因医疗、教育费用等必需支出过大，导致家庭人均可支配收入低于低保标准的，给予基本生活救助；有医疗、住房等特殊困难的，按规定给予相应专项救助。

（三）救助制度城乡统筹。按照城乡一体化部署，上海积极推进救助制度城乡统筹，逐步统一救助标准。2015年，城乡低保标准实现统一。目前，救助对象的认定标准、认定要素、认定方法实现城乡统筹，各项救助项目标准实现城乡一体。

（四）工作机制比较优化。建立社会救助工作联席会议制度，加强部门协调与政策统筹。强化经济状况核对机制，把好救助精准关。完善“一门受理、协同办理”工作机制，方便居民办理救助项目。建设“社会救助服务管理信息系统”，实现各部门救助帮困信息的共享。

（五）救助方式更加多元。根据上海公益资源丰富的特点，引导和支持社会力量参与社会救助。对经政府救助后仍有特殊困难或不符合政府救助政策但确有困难的，引导社会力量通过综合帮扶、慈善救助等方式予以缓解。同时，通过收入豁免、救助渐退等政策，引导救助对象积极就业自助。

“9+1”社会救助体系搭建了上海社会救助的基本框架，也为开展社会救助地方立法奠定了基础。进入新时代，尤其是到2020年全面实现小康社会后，为更高质量地做好困难群众托底保障工作，有必要固化实践经验，将社会救助纳入法制化轨道，为政府各部门依法救助和社会力量有序参与提供法制保障。

二、立法的总体考虑

社会救助工作是一个相对复杂的系统工程，立法难度大。为了立一部高质量的法，上海着重处理好四个方面的关系：

一是与上位法的关系。以《社会救助暂行办法》（以下简称《暂行办法》）为基本立法依据，既贯彻上位法的要求，又不简单重复上位法条款，而是紧扣上海工作实际，按照兜底线、织密网、建机制的要求，形成具有上海特色的社会救助立法。

二是继承与创新的关系。固化上海多年来在社会救助工作中积累的经验成果，同时适应经济社会发展需要，坚持面向困难群众、面向全面建成更高水平的小康社会，创新社会救助体制机制，形成社会救助工作的上海标准、上海特色、上海温度。

三是民政社会救助与其他部门社会救助的关系。强化社会救助体系的统筹性、系统性、协调性，充分发挥民政部门在社会救助工作中的牵头作用，发挥政府相关部门在社会救助工作中的职能作用，引导社会力量广泛参与，形成统筹协调、职能耦合、相互支撑、同向发力的工作机制。

四是当前和长远的关系。既要满足当前工作的实际需要，又要注重立法的科学性、前瞻性、引导性，还要与上海国际化大都市经济社会发展水平相适应，为社会救助的进一步创新发展留下空间。

三、《条例（草案）》的主要创新

《条例（草案）》共八章五十三条，注重体现地方立法特色，力求体例结构科学、内容体系完善、制度机制优化、操作流程规范、价值导向鲜明。

（一）进一步探索科学的立法体例。《条例（草案）》的体例结构与《暂行办法》不同。《暂行办法》主要按照不同救助项目进行分章撰写, 《条例（草案）》则从对象、内容、程序等方面对不同救助项目的共性内容进行归纳性概括,并尽量减少对《暂行办法》内容上的重复,凸现上海地方立法的系统性、操作性和特色性。

（二）进一步明确社会救助的职责划分。根据《暂行办法》有关规定，对市、区民政部门及专项社会救助管理部门、其他相关部门的职责进行了明确。同时，根据社会救助工作重心在街镇的特点，对街镇职责作了细化。作为较早开展社会救助探索的地区，低保等社会救助项目的受理、审核、审批等工作一直由街道、乡镇实施。二十多年的实践证明，这是适合特大城市社会救助管理特点的制度安排，因为街镇更贴近群众，更能够及时发现、动态掌握困难群众的生存状态，更有利于及时、便利回应困难群众需求。而且，这样也有利于节约行政成本，提升办事效率，同时符合国家和本市有关权力下放、重心下移的要求。因此，应进一步明确街镇的职责包括负责有关社会救助的政策宣传、对象发现、申请受理、调查核实、审核确认、动态管理等工作。

（三）进一步确定社会救助的对象范围。明确了6类社会救助对象，即最低生活保障家庭、低收入困难家庭、支出型贫困家庭、特困人员、自然灾害受灾人员和临时救助对象，根据其家庭经济状况或者实际困难，分类给予相应的社会救助，回应了“救助谁”的问题。与《暂行办法》相比，增加了低收入困难家庭和支出型贫困家庭，体现了社会救助覆盖面的进一步扩大。此外，还根据临时救助情形的复杂性，授权区政府根据实际情况确定救助对象。

（四）进一步优化社会救助的办理程序。2018年以来，根据市委统一部署，上海全力打响“一网通办”政务服务品牌，并率先实施社区事务受理服务事项“全市通办”。为此，《条例（草案）》对社会救助事项的申请、审核流程进行了整合优化，除教育救助、自然灾害受灾人员救助和流浪、乞讨人员救助外，其他救助事项都可以通过网上或者向就近的社区事务受理服务机构提交申请。

（五）进一步完善社会救助的保障机制。明确了社会救助的五个机制：一是财政保障机制，做到足额保障、规范使用；二是综合协调机制，做到部门协同、无缝衔接；三是经济状况核对机制，确保社会救助公平公正、精准实施；四是救助与就业联动机制，促进救助对象自助自立；五是临时价格补贴机制，确保救助对象不因物价上涨影响生活水平。

（六）进一步健全社会救助工作人员的职业保护。社会救助工作人员主要承担政府的救助职责，直接面向一线困难群众，工作任务重、责任大，经常面对群众的不理解，甚至遭受辱骂、殴打等威胁，身心压力大，队伍流动频繁。为稳定社会救助工作队伍，《条例（草案）》对加强社会救助工作人员职业保护进行了规定。

《上海市社会救助条例》既是对上海既有实践的总结提炼，更是对未来工作的法制指引。下一步，上海将积极推动《条例》出台，并在法律的框架下不断完善政策制度，不断提升救助水平，不断优化工作机制，让困难群众的安全感、幸福感、获得感更充实、更可持续。