补缺与发展—随民政部第5工作组陕西调研见闻

◎本刊记者 李 雪

11月的陕北更显厚重，沟壑纵横，黄河蜿蜒，蓝天下尽是灰绿、棕黄的苍茫之色。从韩城市，到延安延川县、宜川县、子长县，再到榆林佳县、绥德县，本刊记者随第五工作组赴陕西调研采访。其中既有革命老区，也有后起之秀，在民政事业上，它们同样面临着补缺与发展，探索着适合自身的发展之路。

6年争取的资金是过去的15倍

2012年，马少斌从佳县纪检委监察局局长调任民政局局长，“当时觉得，民政是菩萨事业，救灾救济发下去就行了。”但一来，他就发现不那么简单。在朱家洼乡调研时，他遇到一个盲人，没有家人，也不会做饭，只能这家送点儿那家给点儿，除了每月400元的五保补助没有任何经济来源。

佳县是国家级贫困县，素有“十年九旱”之称，当时孤寡老人有1500多人。许多人寄人篱下，甚至居无定所，一天一顿白水煮挂面，到了冬天水缸结冰，想喝口水都难。另一方面，在民政基础设施建设方面，可以说是一穷二白，全县仅有一所镇敬老院。

当年，马少斌给上面打报告：建中心敬老院，而且顺利获批——建筑面积13350平方米，床位300张，总投资3500余万元。在他看来，这是赶上了好时机。2012年，习近平当选总书记后提出：人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。相应地，政策资金也开始向民生方面倾斜。

700万资金先行拨付，县里也很支持，划拨了64亩土地。对佳县民政事业来说，这样的支持力度是史无前例的。抓住机遇还不够，他们还要创造机遇——能不能以中心敬老院为中心，把其他项目也涵盖进来，减少重复投资，而且方便运营。做规划设计时，他们预留了一些地方。

留白有了，补缺可不容易。就这样，中心敬老院一边建着，他们一边申请其他项目。那几年，马少斌没少往西安跑。佳县距离西安600多公里，去一趟要七八个小时，闭门不见的钉子也没少碰。汇报的时候他主要讲两点：老区困难群众的生活什么样，已经立项或者在建项目的进展如何。一开始，更多是靠情感人，时间长了，后者能说的越来越多，这时候大家也认可“老马能干成事”，申请项目也就不像开始那么难了。

民政园也从中心敬老院一枝独秀变成了百花齐放：优抚医院，总投资230余万元；王家砭敬老院及救灾物资储备库，总投资1200万元；社会福利中心，总投资646万元；光荣院，总投资1650万元……

朱家洼乡那位盲人，第一批入住敬老院。如今，除了中心敬老院和王家砭敬老院，佳县还建成了芦佳镇敬老院、乌镇敬老院，拥有500张床位，集中供养特困人员430人；坑镇敬老院、店镇敬老院也在建设中。

6年来，佳县争取到民政项目资金近1．5亿元，是2012年前全县民政项目总投资的15倍。2018年11月8日，中心敬老院的午餐是包子和蘑菇白菜木耳汤，吃过饭后，院民们在楼前亭廊晒太阳，朝不保夕的生活终于成了过去时。

当记者问马少斌哪个时刻最艰难时，他说是“那个事”。2015年，他的母亲、妻子在半年间相继离世。当时，妻子在西安住院化疗，他无法陪伴，只能在去省上开会、跑项目的间隙，看看妻子，儿女至今不能释怀。

11月底，佳县又落实了两个项目：老年养护院、未成年人保护中心，总投资3000万。省发改委的领导有点不解，“你都要到龄离岗了，还这么上劲儿争取项目？”按照当地56岁离岗的政策，12月马少斌就到龄了，“但在佳县群众这儿，我永远不到龄。”

9个机构只有一个编制

两栋窑洞式建筑，相对而立，中间花坛还有翠色，站在宜川县十里坪村敬老院的院子里，可以望见不远处的苍山。这里是敬老院、光荣院、残疾人托养中心三块牌子，一套机构，有60名院民、21名工作人员；医务室、阅览室、康复训练室、活动室、餐厅一应俱全。

午饭后，佳县中心敬老院的院民在楼前晒太阳

宜川县十里坪敬老院康复室

说起现在的工作，院长孟建琴说最大问题是缺服务护理费，“老人看病住院，只能雇护工，一个护工一天最少200元，2017年缺口大概是五六万。县里困难，想要钱必须有文件；护理费没有标准，也没有相关文件；最终，只能是县民政局补贴。”

另一方面，她认为应该增加人员配比。“有些残疾人年轻力壮，之前出现过因为矛盾造成伤害的情况，这就需要工作人员加强监护管理。按照规定，正常老人、半失能老人、失能老人和护理人员的配比是10∶1、5∶1、3∶1，护理部总共8个人，太少了。所以，是不是能把护理人员配置标准提高点？消防也是个大问题，一旦上自动系统，工作人员必须持证上岗，24小时就要配到3个人。”

类似的问题在佳县中心敬老院也存在，马少斌建议提高护理费和运行费，“中心敬老院一年支出300百万，一个是水暖气电，140万左右；再一个是吃穿医疗，保障对象标准是每年6000元，基本不成问题；最缺护理费和运营经费。原来敬老院不收失能、半失能老人，从去年开始，国家要求不低于30%。以前10个老人需要一个护理员，现在5个半失能老人或3个失能老人就需要一个护理员，需要的人多，成本自然也高了，省上规定护理员工资2300元，但我这只有1800元。运营经费只能靠市里，县上财政困难，没法按比例配置，缺口只能我们自己想办法。”

而最让马少斌焦虑的问题还不是费用，而是编制——这直接关系到这些新建机构能否正常运转。“项目建起来了，但敬老院、儿童福利院、福利中心、公益性公墓等9个机构，只给了中心敬老院一个编制。负责人没编制，还有承担责任的风险，他宁可不干，也不登记。没有机构，没有代码，运行经费、人头费拨不下来，相关配套也都拨不下来。”

企业参与产业扶贫还有很大潜力

站在延川县赵家河村高处，放眼望去，山上沟底翠色无边：2300亩核桃、1000亩国槐。对于这个人均耕地面积不足一亩、人均年收入不足3000元的村子来说，这是他们的奔向新生活的希望。提到这种改变，不得不说说延川县慈善协会及其会长高凤兰。

2007年，56岁的高凤兰退居二线，面临着两个选择，年薪10万的企业顾问，或是筹办慈善协会。她选择了后者，“我来自农村，高中入党，想为弱势群体做些力所能及的事。”延川是国家级贫困县，慈善更是从零起步，这位曾经的县委副书记、政协主席只能借宾馆大厅、政协会议室开展工作，一个月400元的补贴还不够手机费。直到4年后，他们才有了两间办公室。

2008年协会成立后，高凤兰开始找自己的同学、朋友、同事，一石入水，一波波荡漾开去，从延川走出去的人、在延川工作过的人到素不相识的陌生人，从延川、到延安再到西安，一家企业一家企业去拜访……2012年“11·28”延川购物中心火灾、2013年“7．3”延川暴雨，她两次在10天内筹得200多万元，为受灾群众送去温暖。10年间，慈善协会募集资金3000多万元，实施慈善项目46个，惠及5万余人。

对于支持延川慈善事业的朋友们，高凤兰念念不忘：江苏无锡范跃宁100多次来延川，带来了数百万多捐款；延川企业家庞永宁赞助贫困学生300多人；中华慈善总会新闻界慈善促进会会长徐镱轩与她合作，为延川100多名孩子做了心脏病手术。

2016年，高凤兰和徐镱轩为了寻找精准扶贫的点，走遍了延川县黄河沿岸5个乡镇，最后确定了赵家河村。这是个贫困村，551户1945人其中95户贫困，没有产业，经济薄弱，但自然条件还不错。1973年，习近平总书记还在那里工作过半年。

高凤兰还记得当时遇到的一对五旬老夫妇，儿子因窑洞塌房死了，媳妇改嫁，留下3个孙子。丈夫有残疾，无法劳动，一家人住在几十年前知青住过的窑洞。

徐镱轩联络了隆力奇董事长徐之伟，经过一番考察，徐之伟决定在这里开展精准扶贫，资助500万，每年100万。紧接着是制定脱贫方案，高凤兰和村里组织召开大会，最终确定种植核桃、槐树实现脱贫致富。

慈善协会与冯家坪乡政府的扶贫相互配合，前者负责产业扶贫和净水，后者负责村容村貌改造、道路建设、自来水铺设。

半年后，精准扶贫项目启动，第一项工作就是挖坑，为核桃、国槐种植做准备，既要挖出老化果树，也要在荒地上开辟新天。“大家一起上，挖了20多天。”高凤兰告诉记者，“5个直饮水站、一个慈善爱心超市已经投入运营了，核桃四五年才能挂果，国槐也得三四年才能成材，想看到收益还得再等几年。现在，大家就在树间套种，药材、洋芋等等。”

“村里基本是老人，只能雇人挖坑，每个坑3元，一共是67万。因为属于劳务费，中华慈善总会不能报销，乡镇也没钱解决。”现在这笔欠账已经3年了，她想着能不能找个爱心人士给解决了，但是很困难。

当记者问高凤兰参与产业扶贫有什么感受时，她觉得，“要从根本上致富脱贫，还是得有产业。产业扶贫投入大，见效慢，企业参与的空间与潜力很大，还需要进一步挖掘。隆力奇董事长当过农村支部书记，对农村的情况比较了解。要让企业了解产业扶贫的意义和效果，应该多宣传，多介绍。”

以项目引领发展

车行韩城，高低起伏，想在这个七山一水二分田的地方找到一片开阔地并不容易。抵达韩城社会福利园时已近傍晚，水河畔300亩土地上，深色的建筑群在斜阳中蜿蜒转折，竟有种长河落日的壮阔之感。

2012年，韩城成为陕西省首个计划单列试点市，这对韩城提出了新的发展要求，当然也包括民政。现有的福利机构多数设施老旧、功能缺失，还有儿童福利院、社会福利院、残疾人康复托养中心等福利机构处于空白；与此同时还要跟上单列市的发展要求。一句话，既要补缺，又要发展。

2016年10月，韩城市十八次党代会召开，提出建设“五个韩城”，实现“五个领先”，其中之一就是“建设幸福韩城，实现民生领先”。一方面，这与党中央对民生民政工作高度重视分不开；另一方面，时任市委书记李智远曾在宝鸡市民政局工作10年，对民政工作非常关注。

半个月后，社会福利园项目开工。“之前，我们对民政福利机构做了规划，提出建设社会福利园，并在2015年立项，但对具体的建设、运营方案没有想太多。‘五个领先’提升了民政的格局和高度，我们在这方面也做了进一步的完善提升。”韩城市民政局局长赵永东说。

这是韩城投资规模最大、养老服务床位最多、社会服务功能最全的民生项目，共有四大板块、10个功能区：医疗护理区，占地45亩、建筑面积5．3万平方米，由民政局与卫计局联手搭建，提供集中医健康监测评估、养生调理和生活管理照料于一体的医疗服务；候鸟式养老公寓，占地40亩、建筑面积3万平方米；健康养老综合服务街区，占地40亩，建筑面积2．1万平方米，通过打造中草药产业街区、创业孵化基地、品牌中医馆、健康养老从业人员培训基地，推动健康养老产业服务升级；社会福利综合服务区，占地175亩，建筑面积7．5万平方米，涵盖7个功能区域：中心敬老院、社会福利院、残疾人康复托养中心、社会老人托养中心、儿童福利院、未成年人救助保护中心、军人疗养中心、配套办公楼及餐厅。

项目体量大，面临的问题也不小。一方面，与市场紧密结合的候鸟式养老公寓、健康养老综合服务街区如何运营；另一方面，由于环保整治建设成本上涨，项目投资由2016年的7．7亿元增至12．3亿。

为此，赵永东到杭州、深圳、北京等城市考察健康养老和福利园区运行，渐渐理顺了运营思路，“我们采取PPP模式融资建设，将服务街区和候鸟式养老公寓交给3P公司建设运营，缓解建设资金压力，减轻后期运营负担。”

中关村医药技术转化中心大健康产业基地、荣华控股等企业洽谈，学习养老理念，谋求合作机会。“目前，相关企业已经向我们递交了运营方案，具体细节正在协商。”

补缺和发展并存，可能是西部地区民政发展面临的普遍问题。韩城给出的建议是：科学筹划，以项目引领发展。“打出工作提前量，打包成项目、集中使用资金，一个点一个点地去解决问题。不能贪大求全，将有限的资金洒了胡椒面。”2016年到2018年，除了社会福利园，韩城先后实施了农村幸福院、城市社区综合体、精神卫生医院等项目，累计完成项目投资15亿元。

也正是在2016年，赵永东开始到民政工作，这段经历也让他感触颇深：“做好民政工作，首先要转变观念，要敢于担当、敢于创新。既要地方党委政府的资金倾斜、上级民政部门的支持，也要积极引导社会资本参与民政事业发展。”

如何破解农村幸福院运营难题

绥德县张家砭村幸福院，与村委会比邻而居，一间厨房，一间活动室，老人们或拉家常或看电视。村主任介绍道：“全村800多人，70岁以上的有七八十人，一天伙食5元，来这儿吃饭的多则五六十人，少则二三十。”

截至2017年底，陕西省共有60岁以上老年人口645万人，其中农村老年人约280余万人。相比于城市，农村养老服务设施和服务供给不足。陕西省从2013年启动农村幸福院建设以来，先后出台了《关于推进农村幸福院建设的意见》《省级福彩公益金资助农村互助幸福院绩效考评“以奖代补”资金管理办法》等系列文件，从制度、考评、资金方面对农村互助幸福院建设进行规范、监管和扶持。近年来农村幸福院建设成为民政重点工作之一：宜川现有农村互助幸福院15个；绥德建成农村幸福院80个，开院运营66个；延川有41个互助幸福院，在建的8个；在佳县，农村幸福院85个、老年餐桌22个，17个乡村振兴示范村幸福院在建。

一个幸福院的建设资金为8万元，乡村振兴示范村新建农村社区服务中心和幸福院则可获得一共50万元补贴。宜川的一位工作人员表示：“设施改造、设备购买，8万元不够，我们不光花了民政资金，还有扶贫资金、城建资金等。”佳县民政局书记徐春利也有同感：“我们县财政非常困难，建设农村幸福院资金严重不足，只能靠上级主管部门投资维修改造，这样赶在2020年实现农村幸福院全覆盖还是很难完成。所以，在资金投入能不能上向经济欠发达县倾斜？”

按照规定，幸福院建成后将交给村委会运营管理。为了保证幸福院顺利运营，延川县出台了《农村互助幸福院管理办法》，每个幸福院一年可获得1万—2万元运营经费。

延川县民政局副局长冯贵斌觉得，想把幸福院运营好，需要好的管理模式，而且应该“互助”上做文章，“县财政预算一点、乡镇解决一点、村里支持一点、本人也拿一点。老人可以纳一些粮，小米红薯粉条都行。比如老人有100棵枣树，拿出一棵让人认领，200元，苹果、红薯都可以通过认领这个模式，把物变成钱，更好地让幸福院运转起来。当然，这需要管理人员的引导，所以关键是选一个好院长，再配一两个工作人员。”但是按照现在的标准，每月1000元工资，想找到适合的人希望非常渺茫。

经济条件较好的韩城市则将农村幸福院与村委会、卫生室、便民服务中心、爱心超市、放心食品屋、文化广场等公共设施统筹考虑、统一规划，“过去村资产流失严重，村干部办公在炕头、开会在饭桌，没有村委会的概念。”赵永东告诉记者，2017年，韩城确定建设30个示范型农村幸福院和81个标准型农村幸福院。市财政专项列支2000万元用于项目建设补助，新建示范型农村幸福院补助40万元，改扩建标准型农村幸福院补助16万元。每年投入3000万元解决农村幸福院运营经费缺口问题，每个幸福院每年补助运营经费3万元、冬季取暖费2万元；护理人员工资每人每月补助2300元；管理员、炊事员、保洁员每人每月1800元；对管护精准脱贫对象中失能、半失能老人每人每年补助经费5000元，其他老人每人每年补助3000元，破解了经费不足导致运营率偏低的难题。2016年至2018年，韩城投资6000多万元顺利建成159个农村幸福院，实现了幸福院全覆盖、全运营目标。