提升城乡社区自治能力的实践探索—以三亚市为例

◎潘国华

近年来，三亚市高度重视社区建设工作，通过加强对社区建设工作的组织领导，先后出台《中共三亚市委办公室 三亚市人民政府办公室关于成立三亚市社区建设工作领导小组的通知》《三亚市加强和改进城市社区居民委员会建设工作的实施意见》《三亚市村务协商会工作规程》等文件，创新适应三亚市城乡社区建设的体制机制，但仍存在一定问题。本文以三亚市城乡社区治理机制为例，探索提升城乡社区自治能力治理的有效渠道。

一、主要特色

三亚撤镇设区以来，市、区两级党委、政府切实把社区建设作为保障和改善民生、促进社会经济发展的重要工作来抓，城乡社区建设取得一定的成效。目前，三亚市现设置149个村（居）委会，包括5个农场居、52个居委会、92个村委会。现有体制机制特色如下：

坚持一核多元，努力构建多元共治的社区治理平台。以区域化党建引领推动城乡社区组织重构，以村级组织换届选举，配齐配强村两委班子，明确在村（居）建立“一核两委一中心”的服务管理体制，形成以村（居）党组织为领导核心、村（居）委会为自治主体、便民服务中心承接社会事务的“三位一体”城乡社区治理基本架构，统筹社会组织、驻社区单位等社会力量和资源，构建多元参与、共同治理的格局。

推进社区自治模式，提高社区治理能力。积极发挥居民群众的主体作用，在社区全面推行直接选举制度，在农村重点推广“自荐直选”选举方式，保证城乡居民依法有序参与社区治理。健全居民会议、社区听证、民主恳谈等协商议事机制，以创建“平安社区”“和谐社区”为载体，建立“社区综治警务室”，发动社区居民积极参与隐患排查、禁毒宣传、矛盾化解、治安联防等工作。

发挥社会组织作用，激发社区治理活力。积极推进社会组织管理体制改革，出台系列相关政策规定，将社会组织专项工作经费纳入市财政预算，设立社会组织专项发展基金。建立以枢纽型社会组织服务中心、“社区邻里中心”为平台的孵化基地。引导和支持各类社会组织、专业机构积极参与社区治理。购买社会组织开展涵盖儿童、青少年、妇女家庭、长者、志愿服务等系列项目，缓解社区养老助残、纠纷调解、特殊人群帮教等方面的压力。

健全社区公共服务体系，发挥社区治理服务效能。持续创新社区公共服务供给方式，建立领导干部挂钩基层、联系群众的常态化机制和机关党员到社区蹲点、担任兼职第一书记等制度。建成社区服务团队38支，村（居）便民服务中心或便民服务站148个，基本实现生活、卫生、文化三个“十分钟服务圈”；建成基层法律援助工作站100多个，推动法律服务下基层、进社区。建立2000多个管理网格，全市实行网格长制，推进基层社会治理“一张网”。

二、存在问题

机制体系滞后。未建立适应“两级政府三级管理”模式下的社区治理机制体制，在社区建设工作中存在区级政府与村居之间的权责不明晰、业主委员会履职能力不足、物业管理机构管理服务不到位等问题和困难未得到有效解决。

城乡社区发展不均衡。农村社区工作刚起步，无经验，服务的意识和质量不高。同时，社区的公共服务不够完善，社区服务整体水平明显偏低，且居民参与社区建设的主动性不强。社区的负担仍然偏重，各部门随意下派行政事务类工作和各种考核评比任务，影响了社区基层民主自治功能的发挥。

社会组织力量不足。一是部分社区工作者思想观念还未转变，存在“等、靠、要”的思想，服务意识不强，服务态度生硬，服务方式简单，工作责任感有待提高；二是部分社区工作者对相关工作的政策理解不深、把握不尽准确，在工作中难以较好地向居民群众进行宣传和服务；三是大部分网格社工自身素质和业务水平较低，难以按“全科医生”的要求深入群众开展工作。

三、加强和完善城乡社区治理的政策建议

抓好顶层设计，进一步加强对社区治理工作的领导。市区两级党委政府要切实抓好顶层设计，把社区治理和基层建设纳入政府履行社会管理和公共服务职能的重要内容，一并部署，一并落实。市委、市政府各单位、各部门要主动参与和支持社区治理工作，提供资源，创造条件，根据职能，抓好落实。各区要切实履行社区治理和基层建设主体责任，加大统筹协调力度，对城乡社区治理给予政策支持、财力物力保障和能力建设指导。加强对基层群众性自治组织建设的指导规范，不断提高依法指导城乡社区治理的能力和水平，以及提高社区公共服务、公共管理和公共安全水平。

强化主体责任，进一步厘清社区治理的权责边界。切实落实市区党委政府在社区治理中的主体责任，厘清基层自治组织与行政行为的权责边界，推进社区工作规范化。全面清理取消、转移工作事项，撤销检查考核评比和临时机构，规范社区盖章证明事项，切实减轻社区工作负担，实现社区工作“瘦身减负”和社区居委会自治功能增强的有机结合。分别制定社区各类工作清单，建立社区行政事务准入制度，推进社区工作规范化、制度化。

以党建为抓手，积极推进社区基层组织建设。要把完善基层组织建设作为组织群众、引导群众、服务群众的抓手，以社会化、开放性的组织运行机制，进一步激活社区活力，发动各方力量参与社区治理。要发挥基层党群组织作用，根据群众需求、兴趣等开展多元化的党群活动。各社区要在新建的住宿小区，积极探索楼内组建楼道党小组或党员联系人和居民互助小组，将各楼道党小组长、互助组组长的名字和联系方式张榜公示，并积极参与邻里矛盾纠纷协调、社区生活组织、环境卫生整治、小区物业管理等，搭起社区与居民之间的“连心桥”。

坚持共建共享，推进社区治理自治机制的落实。要推动农村社区建设，重点加强居（村）民小组、居（村）委会等社区自治组织的建设。要坚持和完善村（居）民会议、村（居）民代表会议制度，规范议事规程。积极探索建立村（居）民议事会、理事会、评议会等协商形式，重视吸纳利益相关方、社会组织、流动人员、农民工及外籍人员、驻区单位参加社区协商。要探索各类社会组织、志愿者组织、驻社区企事业单位、驻区部队和社会各方面力量参与社区治理。

加大培育力度，加强社区工作人才队伍建设。积极引进社会组织、社工、志愿者等社会力量，进一步简化备案程序、放宽登记条件，重点扶持发展社区生活服务类、社区公益慈善类、社区文体活动类和社区专业调处类社会组织。要加大政府对社会组织培育和扶持力度，创建社会组织孵化基地，培养一支有文化、素质高、善于做群众工作和社会工作的社区人才队伍。多途径组织社区人员开展业务培训，参加社会工作者职业资格考试，提高其管理社会事务、协调社区关系、开展群众工作、处理矛盾纠纷的本领和专业化、职业化服务水平。

完善服务体系，推进社区便民服务多元化。要坚持以人为本，创新服务体系，建设市、区、社区三级服务中心，完善三级服务功能。市区级依托便民服务中心重点提供社会基本公共服务，进一步优化行政审批服务，社区便民服务中心和便民服务站重点提供社区福利性和公益性服务以及社区居民互动性服务。鼓励和倡导慈善机构、社区非营利性组织和企业共同参与社区公共服务供给。要进一步优化社区信息化管理模式，建立社区公共服务平台。要充分调动候鸟老人、退休干部参与社区治理的积极性，为社区做好教育、保健等综合服务工作。要推进政府购买服务。推行以购买专项服务项目为主、综合服务项目为辅的模式，引导民办社会工作服务机构和社会组织以项目化运作的方式深入社区开展专业性社会工作服务，逐步建立面向全体社区居民，主体多元、设施配套、功能完善、内容丰富、队伍健全、机制合理的社区服务体系。