供给侧结构性改革背景下的公共法律服务体系建设研究*

张加林（江苏省常州市司法局局长）

莫良元（常州大学史良法学院教授）

随着供给侧结构性改革的深入推进，公共法律服务体系建设在各地司法行政机关的不断努力下得到快速发展，其公益性、均等化、普惠性和便捷性的价值追求为普通民众的法律救济期待带来公平正义的实现福音。然而，公共法律服务的具体内涵在与其他公共服务在实践指向上的差异为何以及如何区分，法治政府的服务型特质对其如何能够实现有效规制和诠释正当性，尤其是所提供的公共法律服务与社会民众对其的需求之间如何达致对应性和匹配度，以及具体实践中遇到的种种困境和现实问题，需要在供给侧结构性改革的背景下予以系统化把握，积极探寻解决实践问题的科学化和规范化路径。

一、服务型政府理论逻辑中公共法律服务体系的主旨内涵

公共法律服务体系首先见于党和国务院的相关文件，并随着党的十八届四中全会公报和国务院的《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》出台而渐趋为我们所熟知，特别是司法部2014年发布的《关于推进公共法律服务体系建设的意见》和2017年的《关于推进公共法律服务平台建设的意见》《12348中国法网（中国公共法律服务网）建设指南》以及《关于建立司法行政（法律服务）案例库的方案》等一系列文件，关涉具体内涵有着较为完整的诠释表达。公共法律服务体系是指由政府主导、社会参与、司法行政机关统筹提供，旨在保障公民基本权利，维护人民群众合法权益，实现社会公平正义和保障人民安居乐业必需的法律服务，是公共服务的重要组成部分。具体包括：为公民提供法律知识普及教育和法治文化活动；为经济困难和特殊案件当事人提供法律援助；开展公益性法律顾问、法律咨询、辩护、代理、公证、司法鉴定等法律服务；预防和化解民间纠纷的人民调解活动等。总之，公共法律服务体系的基本属性，是公益性、均等化、普惠性、便捷性等，其属于民生工程和服务政府的职能建设范畴。这些关涉公共法律服务体系的内涵已经达致社会普遍意义上的认知共识。

回顾“公共法律服务”的提出过程以及具体实践，我们会发现，对其进行理性认知有一个逐步清晰化的识别过程，这与经济社会文化的发展阶段密切相关。也就是说，随着法治中国建设的深入推进，全民的法治意识和素养快速提升，对法律服务的高质量需求在供给侧方面表现出不相适应的严重性和滞后性，法治信仰如何得到实现和坚守，现实中考验着法治政府、法治社会和法治国家一体建设的智慧和能力。同时，公共法律服务体系在内涵上主要还是基于公共服务中卫生、教育和社会保障等，进行位移式地概念化替换，即将其与公共卫生服务、公共教育服务和公共社会保障服务进行类比把握，强调政府职能和职责，为法治政府的服务型内涵增添角色底蕴。当然，同属于公共服务体系的组成部分，它们的类似内涵确实无须赘述。但是，公共法律服务体系的特殊性方面却没能得到应有重视，尤其职业化和专业性在社会期待的本源性问题方面缺乏细致深入考量。拉兹在对法律的制度化诠释中提到，“在某一特定社会中，法律是拥有最高权威的指引系统和审判系统，在它具有功效的地方它拥有有效权威”①［英］约瑟夫·拉兹：《法律的权威》，朱峰译，法律出版社2005年版，第41页。。服务型政府的实践指向中诠释公共法律服务体系的主旨内涵可以为我们开启系统化和整体性的识别逻辑，较为全面深入地展现其本真面相。

公共法律服务体系的主旨内涵可以结合法律在社会中运行逻辑的过程来进行理性判断识别，即社会化认知法律和预防法律纠纷、法律执行实施和可能产生法律纠纷以及发生法律纠纷的司法救济过程，三个相对独立阶段的法律服务需求中进行类型区分。也就是说，如何结合不同阶段对公共法律服务体系的具体内容进行考量，可以更为清晰地对其展开要素梳理，得出职业化和专业化的科学规范主旨内涵。概括而言，第一个阶段的公共法律服务体系的内容主要是法治宣传的认知普及，第二个阶段是法律咨询与具体法律事项运行上的建议沟通，第三阶段重点是具体群体的针对性法律救济，尤其需要注意公共法律服务体系在法治政府建设过程中的限度问题，即其提供的服务在具体纠纷解决过程中不具有终局性特质，要量力而为。因此，核心判断是公共法律服务体系是服务型政府的实践指向，即不断满足不同阶段上社会法律服务之需的差异化和技术性要件，为其确定各种公共平台建设的“服务产品”。总之，服务型政府的实践指向为公共法律服务的主旨内涵开启了全面识别普通民众法治期待的客观化渠道，诠释深入推进公共法律服务体系建设的实践路径。

二、司法行政法治化内涵中公共法律服务体系建设的实践逻辑

基于党中央的顶层设计，国务院和司法部的相关文件要求，各地司法行政部门积极探索与地区发展状况相适应的公共法律服务体系建设，并得到相关理论智识资源的不断激发和论证，形成具有地方特色的实践运行模式。概括而言，公共法律服务体系建设经由国家“十二五”、“十三五”规划实施纲要的有效落实而得到较为清晰地诠释并受到普遍性重视，是我国经济社会文化发展进入整体转型的关键期而提出的，属于国家的民生工程和法治工程。梳理公共法律服务体系建设的实践逻辑，大致可以从以下三个方面得到较为全面地体现，即理论证成、制度建构、内容明晰。

首先，“公共法律服务体系”的理论证成，由“政府救济说”到“国家责任理论”的理论超越。“不能让老百姓由于经济困难而打不起官司，并因此得不到公平正义。”这是解释为何政府需要提供公共法律服务体系的通俗表达。正如学者强调的，“公民通过政府提供的免费的基本公共法律服务来依法主张基本权利，维护自身合法利益，排除对自身生存权、发展权的不法侵害，这是现代法治国家公民享有的一项基本权利。②于泓源：《关于推进基本公共法律服务的思考》，《中国司法》，2014年第4期。”政府救济说可以初级证成服务型政府在法治国家建设进程中角色转换所蕴涵的法治正当性基础，然而，其无法回答政府提供公共法律服务体系的基准和限度。也就是说，政府救济说较难回答何种程度上能够解决公民社会对公共法律服务体系的获得不足问题。所以，国家责任理论为其带来较为充分明晰的理论超越，这是关涉公共法律服务体系的法治理论贡献所在。公共法律服务体系是国家责任的判断开始成为学界共识，这是法治国家、法治政府和法治社会一体建设的理论基础。现代中国已经处于经济社会文化高速发展的关键转型期，公共法律服务体系建设既是法治政府的法定责任也是法治社会的积极义务，国家需要综合考量公共法律服务体系的提供者与参与者对公民社会的基本责任要素。如何激发和调动全社会的法治力量来推进法治中国建设的时代命题是国家责任理论的创新所在。总之，关涉公共法律服务体系的理论学说已经由初级意义的政府救济说向国家责任理论迈进，成为学界共识和基本判断，不断指导具体实践的进程。

其次，“公共法律服务体系”的制度建构，由“顶层设计”到“地方图景”的精细化实践。自从党的十八大以来，公共法律服务体系建设就是在中央顶层设计的制度建构中不断得到快速推进，国务院的《十三五规划实施纲要》明确提出“推进基本公共服务均等化规划”，司法部于2014年及时出台《关于推进公共法律服务体系建设的意见》，全国各省、直辖市、自治区司法厅随即结合地方实际发布关于加快构建覆盖城乡的公共法律服务体系的意见，积极探索具有地方特色的实践模式。例如江苏的太仓模式、浙江的杭州模式、广东深圳的福田模式、上海的东虹桥模式等，这些积极探索的实践模式基本形成“政府主导、社会参与和司法行政统筹”的主体架构，积极打造公共法律服务平台，突出表现在实体服务中心（站）和12348网络平台建设，相关公共法律服务的资金来源在地方政府的财政预算上也得到逐步提高的制度保障。各地方司法行政机关已经将公共法律服务体系建设作为核心工作，在政绩考核方面予以重点关注，其中江苏省司法厅在全国率先实行“24项公共法律服务基本项目清单”制度，探索省域更大范围的模式效应的具体落实。

最后，“公共法律服务体系”的内容明晰，由“一般描述”到“类型区分”的范围划定。公共法律服务体系的社会期待与国家供给之间存在较大差距，在探索其具体内容的过程中认知识别逐步清晰化并达成共识。尤其公共法律服务体系建设的水平与经济社会文化发展阶段密切相关，既表现在地方政府层面的能力水准方面，也体现在普通民众的信赖程度上。德沃金指出，“任何成熟的理论都要区别背景权利和制度化的权利，前者是指那些以抽象形式论证社会所作出的决定的权利，后者是指论证某个特殊的活特点的制度所作的决定的权利。③［美］罗纳德·德沃金：《认真对待权利》，信春鹰、吴玉章译，上海三联书店2008年版，第132页。”因此，关于公共法律服务体系的内容范围在初始阶段只能是一般性描述，即公共性、公益性、保障性和普惠性的特征表达，而较少有具体提及哪些方面是或哪些方面不是的精确陈述。随着各地方具体实践的逐步展开，尤其是法治中国建设的快速推进，法治国家、法治政府和法治社会的一体建设进程加快，公共法律服务的体系化建设的认知已然达成社会共识，在具体内容范围上自然有了较为明确的划定。根据司法部《关于推进公共法律服务平台建设的意见》，公共法律服务体系平台的功能定位包括法律事务咨询、矛盾纠纷化解、困难群众维权、法律服务指引和提供，这四项功能较为清晰地明确了公共法律服务体系建设的重点内容，是今后一段时期我们需要关注的实践方向。

三、治理能力现代化视域中公共法律服务体系建设的实践困境

公共法律服务体系建设已经取得社会民众的较高评价，但我们也发现，司法行政机关继续深入推进公共法律服务体系建设，却遭遇到较多实践困境，供给与需求的矛盾尤其突出。综合各种缘由，我们认为，当前公共法律服务体系建设存在的主要实践困境可能有四个方面，即单向性指令的启动困境、认知性混同的角色困境、空泛化运行的过程困境和内向化选择的评价困境。

第一，公共法律服务体系建设的单向性指令的启动困境。公共法律服务体系建设的具体实践过程中有一个基本事实是其在运行的逻辑起点上处处是司法行政机关积极统筹的身影，行政规划层层落实的本真图景诠释的单向性指令启动已然成为困扰其深入推进的对应性、互动性和实效性问题。公共法律服务体系建设的具体事项是与社会不断发展的高质量需求密切相关，如何精准识别，这在单向性启动的国家行政传统中是一个较为创新性命题，在对应性上应该得到治理能力现代化视域的高度关切，否则必会出现尴尬情形。互动性上也是基于这种单向性启动而衍生出的实践问题，即需求者和提供者在统筹方的单向性启动逻辑中较难形成积极参与的生动画面。也就是说，提供公共法律服务的实际主体（掌握法律专业知识的法官、检察官、律师、专家以及其他人员等）与司法行政机关能否互动，同时与社会法律服务需求者的有效互动，以及三方之间的互动，都会在单向性启动实践过程中存在问题。相对对应性与互动性问题，实效性问题是一个颇为直接的结果问题，前两者在单向性启动实际运行中自然会有一个理想的效果发生，治理能力现代化视域中考察公共法律服务体系建设的实效性需要予以深刻反思。

第二，公共法律服务体系建设的认知性混同的角色困境。根据现有文献，对于公共法律服务体系建设的主体性诠释，主要是“政府主导、社会参与和司法行政机关统筹”的表述，而具体实践中三方主体对自身以及与其他各主体之间的角色认知混同表现出选择性偏向问题，尤其司法行政机关对“统筹”的确切理解和实践指向判断。究其原因，各类主体在利益衡量的角色判断上往往是结合自身诉求和能力发挥的立场进行角色认知偏好的选择，在公共法律服务体系建设上自然表现出该种角色定位问题。具体而言，如何理解“统筹”，对于司法行政机关是基于传统行政科层关系的习惯认知来定位自身，还是结合治理能力现代化的视域强调协调各方关系的角色认知，确实需要有一个不断适应的过程。公共法律服务体系的核心指向是职业化和专业化的法律服务，这在司法行政机关的主体性上往往不具有应然优势，但要达到该种角色认知则是另外一个层面的问题。社会主体对公共法律服务体系建设更多地是及时有效的法律服务，也就是说往往需要直接能够解决相关法律疑难乃至纠纷。社会法律服务主体的专业性智识主张能否得到有效体现，在公共法律服务体系建设上也会考验其科学性水准，是竭尽全力还是赶赶过场，对于这些法律服务专业人士和组织而言，自然也会发生认知混同的角色困境。

第三，公共法律服务体系建设的空泛化运行的过程困境。各地具体实践中，公共法律服务体系建设表现出场面较为热闹，各方主体参与也较为积极认真，全国各级司法行政机关都在不断创新实践模式，但是深入考察会发现大家做法大同小异，在常态化建构公共法律服务体系的基本事项上遵照相关文件进行安排。因为对公共法律服务体系的实践指向没能区分出阶段性差异，尤其对法律服务的核心内涵理解存在角色立场差别，表现出空泛化的过程困境，即规范动作都有，但是具体法律服务事项上较难实现实质性内涵展示与表达。因为结构性安排在程序主义的运行过程中对于各方主体的要求如果不能得到主动性应对，就只会发生只管数量不管质量的草草应付而已，也就是空泛化问题。另外，这种运行过程的空泛化还会随着时间推移而形成习惯性经验，在不同地区和平台上表现出进一步严重蔓延趋势，治理能力现代化视域下关切公共法律服务体系建设应该在难易程度上趋向于难而不是易，现实中却是趋向于易，即在硬件建设方面大家都追求精细化，而在具体法律服务的软件内容上则被集体性回避。

第四，公共法律服务体系建设的内向化选择的评价困境。统揽现有关涉公共法律服务体系建设的实践评价，基本是自我进行的居多，即使是有社会各方主体参与评价，司法行政机关的主导性色彩也较为鲜明，且在评价结论上也往往较为完美，表现出内向化选择的客观存在。我们认为，其内向化选择评价只是具有自我激励意义，更需要解决评价机制的理性化和外向化问题。当然，受到质疑的评价困境主要来自于过于内向化的自我选择偏向问题，而各级司法行政机关的统筹组织工作在公共法律服务体系建设的硬件标准和实施方案等方面积极作为，确实为提供相关法律服务带来了较为鲜明的社会效果，尤其在“谁执法谁普法”和刑事被告人法律援助全覆盖的两项具体制度实践中已然取得较多社会共识。

四、供给侧结构性改革背景下公共法律服务体系建设的现实问题

对于司法行政机关而言，关注供给侧结构性改革的时代背景，具体梳理出当前公共法律服务体系建设存在的现实问题，尤其显得迫切和关键。相关制约或阻却公共法律服务体系建设深入推进的现实问题主要有以下四个方面。

第一，公共法律服务体系的理论观念更新过于迟缓，与法治中国建设的时代主题有着较大差距。虽然在理论证成上已经由“政府救济说”发展到“国家责任理论”，在一定程度上解决了公共法律服务体系的法治理论困惑，但是没有充分考量当前我国经济社会文化的高速发展现实，尤其是法治内涵在整体社会上的层次性区分，与供给侧结构性改革实践关联度不高。困扰司法行政机关的最大问题，可能是公共法律服务体系如何体现其实践效果。正如学者界定的，“公共法律服务，是现代政府公共服务职能在公共法律服务领域的具体化和法治化，政府统筹体制内外的法律专业人士或相关专门机构，按照既定工作程序和标准，以其专门化的法律知识、法律技能，为规则内确定的特定公民实现和维护其自身合法权益、排除不法侵害、防范法律风险所提供的专业性服务活动。④刘炳君：《当代中国公共法律服务体系建设论纲》，《法学论坛》，2016年第1期。”因此我们认为，理论观念方面是问题发生的第一位缘由，国家责任理论只是解决供给侧的低位输出问题，而社会生活已然发生巨大变化，法治启蒙的任务早已完成，公民权利观念在普遍性上已经不是新鲜话题，输出高品位和高匹配度的公共法律服务应该是当前应予明确的中心问题，在理论观念层面需要及时更新才能解决该类问题困扰。

第二，公共法律服务体系的社会主体参与度不高，整体性被动接受供给的客观化色彩较为鲜明。实证考察各地公共法律服务体系建设的具体实践，我们发现，地方司法行政机关尤为重视如何积极推进相关工作，但是仍然可见社会主体的参与程度没有与之相对应地得到显著提高。“公共法律服务体系的建设依赖于一套可靠的动力机制，我们主要从内部约束和外部激励两个方面进行了探讨。只有在广大公众中形成群体共享的心理契约和共同愿景，同时让他们能够深切享受到新制度带来的收益，公共法律服务体系建设才能得到真正的拥护与支持。公共法律服务体系建设作为一项新制度的实施，必须遵循制度变迁的内在逻辑和基本原则，才有可能在实践上取得预期的建设目标。⑤徐尚昆：《推进公共法律服务体系建设的理论探讨》，《中国特色社会主义研究》，2014年第5期。”究其原因，公共法律服务体系在硬件上确实具有优先性发展的必要，但是，如果不能较为精准识别公共法律服务体系的社会本源特质，也就是说，关涉社会之需的公共法律服务体系如果无法真正实现公平正义，仅有相关平台建设是不足以实现其应有的法治功能的。现实中参与公共法律服务体系的社会主体主要是律师、公证员和司法鉴定人员以及相关志愿者，这些社会主体具有较高水准的专业特长，但是在权威司法机关面前却没能得到与之有效交流的机会，或者在真正面向法律纠纷时缺乏权威性解读平台和针对性方案提交，往往只能是一般性解读法律常识和形式化普及法律，所以社会整体参与度不高也就自然不难理解。

第三，公共法律服务体系的具体范围界定不够清晰，各地具体实践中出现不同诠释版本。公共法律服务体系的范围内容到底有哪些，在权威规范的逻辑中较难梳理出确切的项目清单，这是实践中遇到的颇为棘手而又迫切的问题。现在较为权威的认定依据是司法部《关于推进公共法律服务平台建设的意见》，其将公共法律服务体系平台的功能定位为法律事务咨询、矛盾纠纷化解、困难群众维权、法律服务指引和提供，由此可以推定最起码包括为上述四项内容。其实，这四项内容彼此存在范围交叉的情况，如前三项应该可以涵盖于第四项，并且第三项也可以涵盖前两项，同时，社会生活的复杂性和法治中国建设的具体实践对公共法律服务的内涵期待也不仅限于这四个方面。

第四，公共法律服务体系建设的资金来源过于单一，主要依赖于地方政府财政预算资金。现有地方特色的模式中基本是由地方政府买单，财政预算中将其归为应付款项，经济发达地区较为容易实现，而在经济较为困难的地方则效果不佳。另外，公共法律服务体系建设的资金来源在国家财政预算上的法律依据何在，尤其在司法行政机关的职能划分中如何区分出实际运用于公共法律服务体系的具体款项，其考评效果的依据为何，都需要我们认真思考。筹措更多资金是解决公共法律服务体系建设的重要方面，尤其运行效果的广泛化考评应该成为公开行政的核心要素。

综上而言，公共法律服务体系建设的具体推进过程是伴随着法治中国建设的前进步伐，与经济社会文化发展密切相关，实践中遇到的种种困境和问题，只有在充分考量社会之需与高品位供给的矛盾运动中予以解决，才会真正造福于民。

五、供给侧结构性改革背景下公共法律服务体系建设的实践路径

公共法律服务体系建设是现代服务型政府的法治责任，尤其需要在社会需求与政府供给之间确定结构性关联，各地在公共法律服务体系建设的具体内涵上具有差异性与均等化的特质，且能够在可持续性增长的实践中予以制度保障。具体而言，可以在以下四个方面探寻科学化、规范化和渐进性的公共法律服务体系建设的实践路径。

第一，及时更新理念，为公共法律服务体系建设确立理论支撑。正如前文所述，法社会学理论可以为公共法律服务体系建设开启智识来源，从开放场域和有限功能两个维度进行诠释。公共法律服务体系在如今开放场域的社会环境中备受关注，当下关键是如何实现权利确认和保障。另外，公共法律服务体系在实现社会正义的实践逻辑中不具有决定性基因，社会纠纷解决的权威判断不在司法行政机关的角色功能限度内，这是法社会学的主要观点，即功能的有限性理论。司法行政机关建构公共法律服务体系的平台，盛情邀请各种主体尤其是法律专业化的主体权威来诠释法治主题，舞台是由主角来演绎的，如何搭建和维护适宜的舞台才是其本真职责所在。

第二，建构主体权威，为公共法律服务体系建设达致社会共识。在建构公共法律服务体系的过程中需要为社会参与主体提供展示权威专业水平的机会，不同法律职业者在同一个舞台上有交流认知和智识的秩序设置。考评公共法律服务体系的实际效果需要有科学化、规范化的方法和标准。

第三，明确内容层次，为公共法律服务体系建设划定实践范围。在公共法律服务体系中应该区分基本项目和特色项目，基本项目就是所有公共法律服务体系应该包含的内容，如法律援助、法治宣传、困难群众维权、法律事务咨询等，这也是常态化的服务事项。特色项目则可以根据各地方的实际情况予以精准设定，发达地区具有经济社会文化发展方面的优势，可以进行大胆尝试超越基本项目而确定特色项目，经济落后地区则也应该结合地方实际增设地方特点的法律服务项目。

第四，规范资金使用，为公共法律服务体系建设拓展资金渠道。一是要对政府财政经费的使用确立科学化和规范化的制度保障，尤其在公开化、程序化和透明化的过程中予以有效监督。公共法律服务体系建设的资金主要来自地方政府的财政预算本身毋庸置疑，关键是如何确定数额和具体使用过程是否公开，如何取得社会公众的信赖才是真正的问题所在。二是积极拓展资金来源渠道，为公共法律服务体系建设明确社会之需应有社会之力的良性互动机制。公共法律服务体系如果能够实现其本真功能，社会筹措资金也就不会成为难点。