新中国成立以来中国共产党关于城乡关系的理论与实践

如何认识和处理城乡关系，是一个国家在发展过程中必然要面对的问题。中国共产党在十九大报告中首次提出“城乡融合发展”理念，为新时代处理城乡关系指明了方向和目标。在实施乡村振兴战略，推进城乡融合发展的背景下，回顾新中国成立以来中国共产党关于城乡关系的探索历程，思考其中的规律性，有助于更好地把握提出“城乡融合发展”理念的重大意义，凝聚共识和力量，顺利地推进乡村振兴。

一、城乡关系问题的产生

马克思主义认为，人类社会早期是浑然一体的，无所谓城乡之别。随着生产力的发展和社会分工的细化，工业部门陆续从农业分离出来，到“野蛮时代的高级阶段”，出现了“由设塔楼和雉堞的城墙围绕起来的城市”。[1]近代以来，尤其是工业革命的发生发展，使得工业化和城市化的速度大幅加快，人口和资本迅速脱离乡村向城市集中，城市逐渐成为经济发展的中心，而乡村则日益边缘化，城乡对立日益尖锐突出。城市化的推进固然有其历史进步性，但是城乡关系的严重失衡却会成为生产力进一步发展的制约力量，因此马克思预言，在未来的共产主义社会，城乡关系将会在新的基础上谋求协调与平衡，实现城乡融合。

从人类社会发展的历史逻辑来看，自从出现城乡分离，城乡关系问题就已经存在，并且会一直延续，直至消灭城乡差别。从现实来看，二战结束后，一批新独立国家陆续开始工业化进程，如何处理城乡关系成为一个现实问题，引起了国际学术界的广泛关注。发展经济学家刘易斯提出二元经济结构理论，认为农业部门是落后的，工业部门是先进的，发展中国家只有把农业的剩余劳动力全部转移到城市的工业部门，才能实现现代化；城市经济学和社会学者则从经济、社会、人口、环境等不同的角度，探讨了城市化过程中的许多现实问题，提出了诸如城市分散、城乡联合、城乡同重等理论。

近代中国，由于外国资本主义的强势入侵和中国通商口岸商品贸易的兴起、发展，使得人口和资源迅速地从农村向城市集中，这种城乡之间单向的掠夺关系不仅使得乡村日益凋敝破败，而且也使城市的发展受到制约。为了控制农村的颓败趋势，促进城乡的共同发展，无数仁人志士进行了艰辛探索。辛亥革命推翻了清王朝统治，但孙中山提出的平均地权并未实现；梁漱溟等知识分子进行乡村建设试验，但并未真正改变中国农村凋敝破败的窘况。中国共产党人走出了一条农村包围城市、武装夺取政权的革命道路，领导人民取得了新民主主义革命的胜利，为改变旧中国单向掠夺的城乡关系奠定了政治基础。

二、新中国成立以来中国共产党关于城乡关系的探索历程

新中国成立以来，中国共产党关于城乡关系进行了一番艰辛探索，经历了一个从最初城乡兼顾到城乡互动、城乡协调、城乡统筹最后到城乡融合的过程。

(一)城乡兼顾，工农并举

早在新中国成立前夕的中共七届二中全会上，以毛泽东为核心的中央领导集体就提出了“城乡兼顾”的思想。在这次会议上，中央做出了将党的工作重心由农村转移到城市的决定，但这并不意味着忽视乡村的发展，毛泽东在会上指出：“决不可以丢掉乡村，仅顾城市”，[2]而是必须做到“城乡兼顾”。中国共产党人很清楚，在半殖民地半封建的旧中国，正是由于重视城市而忽视乡村的城乡关系定位，任由城市统治乡村、剥削乡村，造成了乡村的日益衰败凋敝。因此，在中国共产党领导下的新中国，必须兼顾城乡，谋求城市和农村的共同发展。“城乡兼顾”的思想包括：农业在国民经济中居于基础性地位，没有农业基础，工业等就没法发展前进，因此要正确处理农业、轻工业和重工业之间的关系，实施工农业并举的方针；要加强城乡之间的互助交流，促进城乡的共同发展，而要促进城乡交流，重要途径是把农民组织起来，发挥合作社的桥梁作用；要保护农民的切身利益，积极发展农村医疗卫生教育事业，充分调动农民建设国家的积极性。

在实践层面，新中国成立初期，为了恢复发展国民经济，党和政府在城市里通过稳定物价、整顿经济秩序、调整工商业等一系列措施，促进了城市的稳定，恢复和发展了生产。同时，在农村通过推进土地改革、调整税收、推广互助合作等一系列措施，极大地调动了农民的生产积极性，提高了农业生产效率，促进了农村的发展。可以说，从1949年至1952年，城乡都有所发展，基本做到了城乡兼顾。但是从1953年开始，借鉴苏联经验，国家选择了重工业优先发展的战略，开始有计划大规模的开展工业化建设。在这个背景下，统购统销、限制农村人口向城市流动的政策先后实施，这些措施一定程度上缓解了城市的粮食紧张，保证了工业发展，但是却割裂了农民和市场的联系，人为地造成了城乡居民身份的区别。1958年，农民向城市的流动以立法的形式被正式确定下来，城乡二元户籍制度正式确立，同时，人民公社体制得以形成和确立，将农民彻底地捆在了土地上。从1953年到1978年，国家逐渐形成了包括统购统销制度、城乡二元户籍制度、人民公社制度等在内的城乡二元体制，形成了以乡养城的城乡关系格局。

这一时期，以毛泽东为核心的中国共产党人试图探索一条城乡兼顾、共同发展的城乡发展之路，并且在理论方面进行了诸多宝贵探索，然而，从实践来说，仅仅新中国成立初的3年基本实现了城乡兼顾，从1953年尤其是1958年后，实际上形成了以乡养城的城乡关系格局，城乡之间逐步走向了封闭隔离，城乡差距明显扩大。这样的实践结果，显然背离了“城乡兼顾”思想的初衷。形成这种结果的根本原因，在于党和政府选择了重工业优先发展的战略。诚然，从当时的国际国内形势来看，选择重工业优先发展的战略有其合理性，但是在优先发展重工业的同时，是否可以更加科学地处理农业、轻工业和重工业的关系？可能是需要思考的问题。

(二)城乡互动，缩小差距

十一届三中全会以来，以邓小平为核心的中央领导集体重新审视城乡关系，逐步形成了促进城乡互动、缩小城乡差距的思想。这一思想的主要内容包括：农业是国民经济的基础，工业与农业不可偏废，“农业要发展，离不开工业，而工业的稳步发展也不可能没有农业”；[3]改革开放之前城乡二元体制的建立和固化，在城乡之间人为地设置了壁垒，限制了城乡之间的互动和交流，必须通过改革，逐步消除城乡互动的体制障碍，促进城乡互动；以乡镇企业为骨干、以小城镇为载体的乡村工业化道路，是实现城乡互动、缩小城乡差距的重要途径，必须积极鼓励乡镇企业发展，引导小城镇建设。

在实践层面，改革开放初期，党和政府通过实行家庭联产承包责任制、鼓励农民开展多种经营等措施激发了农民的生产积极性，提高了粮食产量，增加了农民收入；通过取消人民公社制度、重建乡村治理体系，解除了人民公社对农民的束缚；改革商品流通和价格体制，开放城乡贸易市场，不仅提高了农民收入，还活跃了城乡市场；松动了城乡二元户籍制度，放松了对劳动力流动和农民落户城镇的限制，促进了城乡之间人员的往来和交流。这一时期，城乡交流和互动加强，城乡差距明显缩小。然而，1985年国家改革的重点再次由农村转向了城市，国家在资源配置等方面向城市倾斜，对农业的关注和投资力度迅速减小，另外，基于户籍区别的城乡社会保障制度没有明显的改变，因此，城乡差距再度慢慢扩大。

这一时期，在以邓小平为核心的中央领导集体的带领下，基本实现了从城乡隔离到城乡互动的转变，农民生活明显好转，乡镇企业蓬勃发展，城乡之间互动活跃，一定程度上缩小了城乡差距。当然，1985年国家政策向城市的再度倾斜，使得城乡差距再次拉大。这恰恰说明，在我国生产力总体水平不高的情况下，实现城乡的协调发展并不是一件轻而易举的事情，还需要继续思考和探索。

(三)工农支援，城乡协调

十三届四中全会以来，以江泽民为核心的中央领导集体在总结以往城乡关系处理经验和剖析改革开放以来城乡关系存在问题的基础上，提出了工农互相支援、城乡协调发展的城乡关系理论。这一理论的主要内容包括：“三农”问题是关系党和国家前途命运的根本战略问题，[4]如果经济出问题，很可能出在农业上，如果农业出问题，经济社会发展的全局就会受到严重影响；[5]工业和农业要相互支援，江泽民认为，在新中国成立之初，农业支持工业是必要的，而当工业化发展到一定程度，反过来应该支援农业；为缩小城乡差距，要走中国特色的城镇化之路，着重发展小城镇。

在实践方面，以江泽民为核心的中央领导集体进一步放松了对户籍制度的限制，大批农村富余劳动力迅速向城镇和非农领域转移，就业机会增加，收入也相应增加；面对农村劳动力的迅速转移，党和政府顺势以发展小城镇为重点全民推进城镇化，城镇人口比例迅速提高。然而，这一时期，农民自身仍然需要负担农村公共产品和服务，加之1994年分税制改革后许多县乡财政负担被转嫁到农民身上，农民负担越来越重。另外，尽管农民承受了沉重的税费负担，但农村的社会保障体系远没有建立健全，农民并没有享受到相应的公共品和服务，这一系列问题导致城乡居民生活水平差距越拉越大，“三农”问题日益凸显。

20世纪90年代，随着社会主义市场经济体制改革的逐步深入，城乡之间的体制性壁垒进一步被打破，城乡之间在资金、土地、劳动力方面的交流日益频繁，农业、农村获得较大发展，农民收入明显提高。但是，由于农村社会保障体系未能及时健全等政策缺陷，以及市场化改革过程中城市对农村劳动力、资金、土地等资源的强大汲取能力，农村实际是以新的方式支持了城市发展，因此，这一时期又成为城乡差距急剧扩大、“三农”问题急剧凸显的时期。

(四)以城带乡，统筹发展

进入新世纪，由于城乡发展的巨大差距已经成为影响国民经济协调发展的严重问题，并且进入工业化中期阶段的中国已经具备了以工促农、以城带乡的实力和水平，因此，以胡锦涛为核心的中央领导集体，面对日益凸显的“三农”问题，怀着促进农村发展、缩小城乡差距的紧迫感，提出了统筹城乡发展的城乡关系新思路。统筹城乡发展，就是站在国民经济和社会发展全局的高度，把城市和乡村作为一个有机整体，通盘考虑，统一筹划。具体表现在统筹城乡规划、统筹城乡产业发展、统筹城乡公共产品和服务供给、统筹城乡劳动就业、统筹城乡社会治理等方面。

在实践方面，以胡锦涛为核心的中央领导集体，把建设社会主义新农村作为主要载体，促进农业发展，增加农民收入，倡导淳朴乡风，改变村容村貌，改善乡村治理，逐步改变农村贫穷落后的面貌；把城镇化建设作为城乡互动的纽带，提出实现大中小城市和小城镇协调发展，加速农村富余劳动力的转移，通过减少农业人口提高农民收入和农业现代化水平；把创新体制机制作为统筹城乡发展的关键，在改革户籍制度、完善农村公共产品供给体系等方面取得了较大进展；设立综合配套改革试验区，在综合配套改革方面积累了一定的经验。

十六大以来，统筹城乡发展取得了一定成效，农业生产稳步发展，城乡居民收入差距持续扩大的趋势基本得到控制，户籍制度等制度改革深入推进，农村的村容村貌有了较大改观，乡村治理体系更加完善。当然，城乡之间仍然存在较大差距，完成2020年全面建成小康社会的宏伟目标，乡村仍然是最薄弱的一环。

(五)乡村振兴，城乡融合

十八大以来，以习近平为核心的中央领导集体，把促进农业农村发展、补齐农村短板作为实现2020年全面建成小康社会宏伟目标的关键环节，高度重视“三农”工作。十八大把推动城乡发展一体化作为推动“三农”工作的总方针，指出城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。[6]为此，国家进一步加大了对“三农”工作的支持力度，通过改革农业补贴政策、完善最低收购价格政策等措施，在形成农业支持保护体系的基础上，着重提高农业的产业竞争力；通过完善农村社会保障制度和医疗保险制度，实现了城乡在社会保障制度和医疗保险制度方面的统筹和衔接。十八大以来的5年，在推进城乡一体化过程中，农业农村发展取得明显效果，粮食产量稳步增长，农村居民收入增长率超过了城镇居民，农民家庭恩格尔系数明显下降，整体消费更加注重质量和安全。

在十八大以来“三农”工作发展的基础上，以习近平为核心的中央领导集体在十九大报告中提出乡村振兴战略，强调要重塑城乡关系，促进城乡融合发展。所谓城乡融合发展，就是让城乡关系形成水乳交融的状态，互为发展条件，成为彼此不能分离和割舍的一部分。城乡融合主要包括：首先是区域融合，逐步实现城中有村，村中有城，形成边界模糊而功能清晰的城乡状态；其次是要素融合，城乡之间在土地、资金、劳动力等要素方面交流融合；最后是生活方式融合，既让农村居民享受到与城镇居民趋同的公共产品和服务，又可以让城镇居民享受绿水青山。

十八大强调的城乡一体化是把城乡作为一个统一整体，而十九大强调的城乡融合是你中有我，我中有你，城乡融合是比城乡一体化更高的发展阶段。

三、新中国成立以来中国共产党关于城乡关系探索的规律性分析

(一)中国共产党关于城乡关系的探索是对马克思主义城乡关系理论的中国化

新中国成立以来，中国共产党在城乡关系问题上经历了从城乡兼顾到城乡互动、城乡协调、城乡统筹，最后到城乡融合这样五个阶段。每一阶段都是中国共产党人将马克思主义城乡关系理论与中国现实国情相结合而取得的宝贵的理论成果。一方面，中国共产党人关于城乡关系的思想理论与马克思主义城乡关系理论一脉相承。比如始终把农业放在基础地位，重视城乡之间的交流互动，认为城乡差距过大会反过来制约城市的发展，重视科学技术在促进城乡发展过程中的作用等思想，无不是与马克思主义的城乡关系理论一脉相承；另一方面，中国共产党人关于城乡关系理论的提出都建立在对现实国情进行认识和分析的基础上。比如，新中国成立初期，按照苏联经验，通常先发展工业尤其是重工业，但毛泽东深刻地认识到，在中国这样一个农业大国，农村农业对于整个国家的发展至关重要，因此提出城乡兼顾理论，试图走一条工农并举、城乡兼顾的道路，虽然这种尝试在1953年之后并没能坚持下去，但还是积累了宝贵经验。

(二)中国共产党关于城乡关系的探索是不断与时俱进的，但理论与实践并不完全同步

中国共产党关于城乡关系的探索都是基于对现实国情的认识和分析，当国情状况发生变化，关于城乡关系的理论与实践就会发生相应的变化，理论来源于实践，并指导实践，但实践过程中会受到诸多因素的影响，因此中国共产党关于城乡关系的理论与实践有时并不完全同步。新中国成立初期，以毛泽东为核心的中央领导集体试图尝试一条工农并举、城乡兼顾的城乡关系发展之路，但是面对整体国力较为落后的状况，不得已选择了优先发展重工业的战略，农业支持工业、农村支持城市，城乡差距迅速扩大，导致实践与城乡兼顾的理论相去甚远；20世纪90年代，由于政策的缺陷和城市对资源的强大汲取能力，实际出现了农村以输出劳动力等新的形式支持城市发展的状况，与城乡协调的思想也出现了一定距离。因此，在实施乡村振兴战略、推进城乡融合的过程中，要及时发现实践中的新情况、新问题，提出相应的对策，并切实落实，以保证城乡融合思想真正落到实处。

(三)中国共产党关于城乡关系的定位根本上由生产力水平和国家的综合实力决定

在城乡发展的优先性上，新中国成立初期，党和国家选择了“以乡养城”、优先发展城市的道路，中共十九大则提出要优先发展农业农村，中国共产党关于城乡关系的定位经历了从优先发展城市到优先发展农村的转变。虽然城乡关系的定位受到国家战略、外部环境等多种因素的影响，但是最根本的决定因素是国家的生产力水平和综合国力。新中国成立初期，毛泽东试图尝试一条城乡兼顾的道路，但是生产力水平落后的现实使得兼顾城乡实难做到，只能选择一个突破口，当时中国所面临的国际国内形势使得优先发展重工业成为必然选择；中国的改革从农村开始，也成效显著，但是在综合国力落后的情况下，1985年党和国家再度把工作重心转向了城市，导致城乡差距再度拉大；十六大以来，我国的工业化发展进入中期阶段，终于有实力也有能力让城市支持和反哺农村，党和政府不断加大对农业农村的投入力度，使城乡差距不断拉大的趋势得到基本控制；2010年中国GDP跃升世界第二位，国家综合国力的不断增强，为十九大提出优先发展农业农村、实施乡村振兴战略奠定了物质基础。